Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 10 июня 2020 г. N 02АП-1374/20 по делу N А82-13954/2019

г. Киров

10 июня 2020 г.

Дело N А82-13954/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 10 июня 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 10 июня 2020 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кононова П.И.,

судей Ившиной Г.Г., Минаевой Е.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Свиридовой А.А.,

при участии в судебном заседании представителя ответчика - Момотюка В.В., действующего на основании доверенности от 19.03.2020,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Прокуратуры Кировского района города Ярославля на решение Арбитражного суда Ярославской области от 26.12.2019 по делу N А82-13954/2019

по заявлению государственного казённого учреждения Ярославской области "Ярославская областная дорожная служба" (ОГРН: 1027601604469; ИНН: 7627013227)

к Прокуратуре Кировского района города Ярославля

с участием в деле третьих лиц: Прокуратуры Ярославской области, государственного предприятия Ярославской области ЯРДОРМОСТ -,

о признании недействительным представления об устранении нарушений законодательства в сфере безопасности дорожного движения, бюджетного законодательства,

УСТАНОВИЛ:

государственное казённое учреждение Ярославской области "Ярославская областная дорожная служба" (далее - заявитель, ГКУ ЯО "Ярдорслужба", Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительным представления Прокуратуры Кировского района города Ярославля (далее - ответчик, Прокуратура г. Ярославля, Прокуратура, надзорный орган) от 04.06.2019 N 03-03-2019/5180 об устранении нарушений законодательства в сфере безопасности дорожного движения, бюджетного законодательства.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено государственное предприятие Ярославской области ЯРДОРМОСТ (далее - третье лицо, ГП ЯО ЯРДОРМОСТ), а в качестве заинтересованного лица - Прокуратура Ярославской области (далее - заинтересованное лицо, Прокуратура ЯО).

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 26.12.2019 заявленное требование удовлетворено, оспариваемое Учреждением представление признано недействительным.

Прокуратура г. Ярославля с принятым решением суда первой инстанции не согласна, обратилась во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного требования. В апелляционной жалобе ее заявитель настаивает на законности и обоснованности представления от 04.06.2019 N 03-03-2019/5180, на наличии и доказанности приведенных в нем нарушений в области дорожной деятельности, бюджетного законодательства, допущенных Учреждением; непринятие всех предусмотренных законом мер в целях эффективного содержания спорной автомобильной дороги способствовало ее разрушению, привидению в состояние, препятствующее ее надлежащему использованию; выявленные нарушения, как указывает ответчик, свидетельствуют о нарушении принципа эффективности использования бюджетных средств, что является недопустимым. Кроме того, Прокуратурой приведен аргумент об отсутствии с ее стороны нарушений процедуры проведения проверки в отношении ГКУ ЯО "Ярдорслужба", отмечено, что решение о проведении проверки от 24.05.2019 направлялось в адрес Учреждения по электронной почте, что не противоречит положениям действующего законодательства.

Более подробно позиция Прокуратуры со ссылками на положения действующего законодательства и конкретные обстоятельства дела раскрыта в апелляционной жалобе.

Иные участвующие в деле лица мотивированные отзывы на апелляционную жалобу не представили.

Определение Второго арбитражного апелляционного суда о принятии апелляционной жалобы к производству вынесено 03.03.2020 и размещено в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 04.03.2020.

Участвующие в деле лица своих представителей в судебное заседание, назначенное на 15.04.2020 не направили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, ГКУ ЯО "Ярдорслужба" и ГП ЯРДОРМОСТ представили ходатайства о проведении судебного заседания в отсутствие своих представителей, Прокуратурой г. Ярославля представлено ходатайство об отложении судебного разбирательства.

В порядке статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) судебное разбирательство отложено апелляционным судом на 10.06.2020.

После отложения заявитель и третьи лица явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.

В соответствии со статьей 156 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие представителей указанных лиц.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, в период с мая по июнь 2019 года Прокуратурой г. Ярославля в связи с обращением депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации проведена проверка ГКУ ЯО "Ярдорслужба" по вопросу соблюдения законодательства о дорожной деятельности.

В ходе проведения проверки установлено, что в период с 2017 по 2018 год на автомобильной дороге Говырино-Дмитриевское-Нагорье, несмотря на ее плохое состояние, такие работы как разравнивание грунта на обочине автогрейдером, ликвидация колей, а также очистка и мойка водой из шланга дорожных знаков и указателей, установка урн не выполнялись Учреждением, в то время как они предусмотрены перечнем видов и объемом работ по содержанию автодорог, мостов. Кроме этого, акты выполненных работ формы КС-2, подписанные между ГКУ ЯО "Ярдорслужба" и ГП ЯО ЯРДОРМОСТ не позволяют определить, на каких именно участках автодороги осуществлены работы по ямочному ремонту и являются ли выявленные дефекты новыми, что препятствует, по мнению Прокуратуры, применению мер ответственности в отношении подрядчика за несоблюдение условий контракта в части выполнения таких работ.

04.06.2019 по результатам проверочных мероприятий в целях устранения выявленных нарушений Прокуратурой г. Ярославля в адрес Учреждения выдано обязательное для исполнения представление об устранении нарушений законодательства в сфере безопасности дорожного движения, бюджетного законодательства (л.д.9-13).

Полагая, что выданное Прокуратурой представление не соответствует положениям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, Учреждение обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с рассматриваемым в рамках настоящего дела заявлением.

Удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции исходил из наличия в совокупности условий, предусмотренных статьями 198, 201 АПК РФ, необходимых для признания оспариваемого представления недействительным. Арбитражный суд указал, что прокурорская проверка проведена с существенным нарушением процессуальных требований (в отсутствие необходимого решения о ее проведении, уведомления о его принятии), а также на недоказанность приведенных в представлении нарушений.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, заслушав представителя ответчика, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции исходя из нижеследующего.

На основании части 1 статьи 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности его принятия, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Согласно статье 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств (часть 1). Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности (часть 2).

Предметом спора по настоящему делу является представление Прокуратуры от 04.06.2019, которое выдано по результатам проведения в отношении заявителя проверки, проведенной в целях контроля за соблюдением законодательства о дорожной деятельности. Оспариваемое в рамках настоящего дела представление оценивается судом исходя из обстоятельств, имеющих место на момент его вынесения. При оценке вопроса о законности представления выяснению подлежит как наличие у вынесшего это представление органа полномочий и оснований для проведения проверки, так и наличие или отсутствие выявленных нарушений и обязанность лица, которому представление адресовано, по проведению требуемых мероприятий.

Проанализировав нормативно-правовое регулирование отношений в рассматриваемой сфере в совокупности с установленными по делу фактическими обстоятельствами, апелляционный суд поддерживает вывод арбитражного суда первой инстанции о незаконности и необоснованности требований оспариваемого представления надзорного органа на основании следующего.

Согласно пункту 2 статьи 21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре, Закон N 2201-1) при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.

Решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки. В случае, если в ходе указанной проверки получены сведения, указывающие на наличие в деятельности проверяемого органа (организации) иных нарушений законов, требующих принятия мер прокурором, подтвердить или опровергнуть которые невозможно без проведения проверки, прокурор или его заместитель принимает мотивированное решение о расширении предмета указанной проверки или решение о проведении новой проверки и доводит принятое решение до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня его принятия (пункт 3 статьи 21 Закона о прокуратуре).

Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, вносит представление об устранении нарушений закона (пункт 3 статьи 22 Закона о прокуратуре).

Из обстоятельств дела, в том числе содержания оспариваемого представления следует, что в рассматриваемом случае Прокурором фактически были проведены проверочные мероприятия в порядке пункта 2 статьи 21 Закона о прокуратуре. Полученные в ходе таких мероприятий сведения были использованы для подтверждения выводов ответчика о нарушении Учреждением законодательства в сфере безопасности дорожного движения, бюджетного законодательства.

Вместе с тем, как обоснованно отмечено судом первой инстанции, в материалы настоящего дела не представлено решение о проведении проверки в отношении заявителя, сведений о его уведомлении о принятом решении, что свидетельствует о нарушении порядка проведения прокурорской проверки, установленного статьей 21 Закона о прокуратуре.

Данное нарушение правомерно квалифицировано арбитражным судом как существенное, нарушающее право лица знать о проводимых в отношении него надзорным органом проверочных мероприятиях и представлять при этом свои объяснения и возражения в ходе данных мероприятий и по результатам их проведения.

Как указано в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015 N 2-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" основания прокурорской проверки обусловливают предмет и пределы ее проведения, в связи с чем реализация прокурором предоставленных ему в рамках функции надзора полномочий вне оснований конкретной проверки исполнения законов некоммерческой организацией и ее должностными лицами, по общему правилу, недопустима, за исключением случаев, когда в ходе ее проведения выявляются признаки иных нарушений законов, оценка которых также не может быть дана вне мероприятий собственно прокурорского надзора. При этом, поскольку осуществление прокурором надзорной функции непосредственно затрагивает права и свободы проверяемых лиц, о начале проведения прокурорской проверки и о расширении в связи с выявленными признаками иных нарушений законов оснований ее проведения - в силу статьи 24 (часть 2) Конституции Российской Федерации - должно выноситься самостоятельное мотивированное решение, подлежащее доведению до сведения проверяемой некоммерческой организации, по крайней мере, в момент начала проверки. Иной подход подрывал бы лежащий в основе взаимоотношений личности и государства конституционный принцип поддержания доверия к действиям публичной власти и приводил бы к необоснованному ущемлению гарантированной Конституцией Российской Федерации государственной защиты прав и свобод человека и гражданина (статья 45, часть 1).

Аргументы ответчика о наличии решения о проведении проверки от 24.05.2019, которое направлялось в адрес Учреждения по электронной почте, подлежат отклонению как бездоказательные.

Запрос о предоставлении информации, не может рассматриваться в качестве обозначенного выше решения о проведении проверки (подменять его) и доказательства уведомления о проводимой в отношении Учреждения проверке, поскольку не содержит указания на конкретный предмет проверки.

Относительно существа содержащихся в представлении требований об устранении упомянутых нарушений апелляционная коллегия полагает необходимым отметить следующее.

Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждается, что 29.11.2019 по результатам электронного аукциона между ГКУ ЯО "Ярдорслужба" и ГП ЯО ЯРДОРМОСТ заключен государственный контракт N 2016.345072 на выполнение работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования государственной собственности Ярославской области и мостовых сооружений на них на 2017-2018 года в целях обеспечения безопасного и бесперебойного движения транспортных средств и пешеходов.

Аналогичные работы выполнялись в рамках контрактов от 25.04.2018 N 931393 и от 06.07.2018 N 997167.

При этом конкретные виды работ и объемы работ по содержанию автодорог и мостов определялись ведомостями и стоимостью работ.

Как следует из текста оспариваемого представления, в ходе проведения проверки надзорным органом установлено, что в период с 2017 по 2018 года на автомобильной дороге Говырино-Дмитриевское-Нагорье, несмотря на ее плохое состояние, такие работы как разравнивание грунта на обочине автогрейдером, ликвидация колей, а также очистка и мойка водой из шланга дорожных знаков и указателей, установка урн не выполнялись Учреждением, в то время как они предусмотрены перечнем видов и объемом работ по содержанию автодорог мостов.

Между тем, учитывая, фактическое состояние автодороги, необходимость проведения вышеперечисленных работ на спорной автодороге, ответчиком не доказана и не обоснована, что не отвечает требованиям части 5 статьи 200 АПК РФ. При этом ямочный ремонт на автодороге проводился регулярно, что заявителем подтверждено документально.

В качестве нарушений, установленных в ходе проверки, Прокуратурой также указано на нарушение порядка оформления документации, а именно: актов выполненных работ формы КС-2, подписанных ГКУ ЯО "Ярдорслужба" и ГП ЯО ЯРДОРМОСТ, что, по мнению ответчика, не позволяет определить на каких именно участках автодороги осуществлены работы по ямочному ремонту и являются ли выявленные дефекты новыми, а также, как следствие, применить меры ответственности в отношении подрядчика за несоблюдение условий контракта в части выполнения таких работ.

Между тем, в соответствии с заключенными договорами на выполнение работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования основанием для приемки и оплаты выполненных в текущем периоде работ служат оформленные в установленном порядке акты выполненных работ по форме КС-2.

В соответствии с Альбомом унифицированных форм первичной учетной документации по учету работ в капитальном строительстве и ремонтно-строительных работ, утвержденному Постановлением Госкомстата РФ от 11.11.1999 N 100 "Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету работ в капитальном строительстве и ремонтно-строительных работ" исполнитель обязан вести журнал учета выполненных работ (по форме N КС-ба), который является накопительным документом, на основании которого составляются акт приемки выполненных работ по форме N КС-2. Упомянутым Постановлением Госкомстата РФ от 11.11.1999 N 100 также утверждена и унифицированная форма акта КС-2.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции об отсутствии в материалах дела доказательств, указывающих на то, что по результатам выполненных работ, стороны вышеупомянутых договоров составляли акты формы КС-2 с отступлением от установленной формы.

При этом из обстоятельств дела усматривается, что Учреждением ведутся журналы производства работ, на основании которых возможно установить все сведения, поименованные в оспариваемом представлении. Обратное ответчиком не подтверждено.

Кроме этого, как обоснованно отмечено судом первой инстанции, акты формы КС-2, исследованные в ходе проверки, оформлены в 2017-2018 годах, внесение изменений, в подписанные сторонами акты, не представляется возможным.

Таким образом, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии в материалах дела достаточных и надлежащих доказательств вменяемых Учреждению нарушений законодательства в сфере безопасности дорожного движения (при содержании и ремонте автомобильной дороги) и бюджетного законодательства в виде неэффективного расходования бюджетных средств. При проведении проверки ответчиком не исследована должным образом вся необходимая совокупность документов, позволяющих сделать бесспорный вывод о наличии/отсутствии на стороне Учреждения тех или иных нарушений требований действующего законодательства (обосновать такие нарушения). Следовательно, оснований для выдачи оспариваемого представления у ответчика не имелось.

При изложенных обстоятельствах оспариваемое представление не соответствует приведенным выше положениям действующего законодательства и, как следствие, нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, необоснованно возлагая на него дополнительные обязанности.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, повторно исследовав и оценив обстоятельства дела и представленные сторонами доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ во взаимной связи с положениями подлежащего применению законодательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае имелась предусмотренная статьями 198, 201 АПК РФ совокупность условий, необходимых для признания представления Прокуратуры г. Ярославля от 04.06.2019 N 03-03-2019/5180 недействительным, в связи с чем суд первой инстанции правомерно удовлетворил требование заявителя.

Оснований для иных выводов из имеющихся материалов дела, при действующем нормативно-правовом регулировании спорных правоотношений, не усматривается.

С учетом изложенного доводы заявителя жалобы об обратном суд апелляционной инстанции находит ошибочными, основанными на неверной оценке фактических обстоятельств дела.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда первой инстанции, не свидетельствуют о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права, а сводятся к иному, чем у суда, толкованию норм права и оценке обстоятельств дела, фактически направлены на их переоценку, данную судом надлежащим образом, и не могут рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта. Решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, вынесенным на основании объективного и полного исследования обстоятельств и материалов дела, с учетом норм действующего законодательства.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Ярославской области от 26.12.2019 по делу N А82-13954/2019 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу ответчика - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Оснований для взыскания с ответчика государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы не имеется согласно подпункту 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового Кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 26.12.2019 по делу N А82-13954/2019 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Прокуратуры Кировского района города Ярославля - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ярославской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

П.И. Кононов

Судьи

Г.Г. Ившина Е.В. Минаева