Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 11 июня 2020 г. N 09АП-4810/20 по делу N А40-248964/2019

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Московского округа от 23 ноября 2020 г. N Ф05-14341/20 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Москва

11 июня 2020 г.

Дело N А40-248964/19

Резолютивная часть постановления объявлена 04 июня 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 11 июня 2020 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Попова В.И.,

судей:	Мухина С.М., Яковлевой Л.Г.,
при ведении протокола	секретарем судебного заседания Омаровым А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства жилищно-коммунального хозяйства Московской области

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 18.12.2019 по делу N А40-248964/19,

по заявлению Министерства жилищно-коммунального хозяйства Московской области

к Московскому областному УФАС России

третьи лица: 1. ООО "РТС - Тендер", 2. ООО "Бади - Строй"

о признании незаконными решения и предписания

в присутствии:

от заявителя:	Моргунова Е.А. по дов. от 03.04.2019;
от заинтересованного лица:	Салгириев Д.Х. по дов. 04.04.2018;
от третьих лиц:	1. не явился, извещен; 2. не явился, извещен;

УСТАНОВИЛ:

Министерство жилищно-коммунального хозяйства Московской области (далее- заявитель, Министерство) обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Московской области (далее- Управление, антимонопольный орган) от 15.05.2019 г. по делу N 50-06-14110 эп/19.

Решением от 18.12.2019 арбитражный суд отказал в удовлетворении требований заявителя, не усмотрев к тому правовых и фактических оснований.

Не согласившись с принятым решением, Заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и удовлетворить заявленные требования по основаниям, изложенным в ней.

От антимонопольного органа в материалы дела поступил отзыв.

Судебное разбирательство откладывалось в порядке ст. 158 АПК РФ, ввиду наличия ограничений по рассмотрению дел.

Представители третьих лиц в судебное заседание не явились, в связи с чем, спор рассмотрен в их отсутствие в порядке ст.123, 156 АПК РФ.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель заявителя поддержал доводы апелляционной жалобы, решение просил отменить.

Представитель антимонопольного органа возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве, решение просил оставить без изменения.

Законность и обоснованность принятого решения проверены апелляционной инстанцией в порядке ст.ст.266, 268 АПК РФ. Изучив представленные в дело доказательства, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, рассмотрев доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для её удовлетворения, исходя из следующего.

Как усматривается из фактических обстоятельств и материалов дела, на официальном сайте Единой информационной системы в сфере закупок Министерством жилищно-коммунального хозяйства Московской области (далее- Министерство) были размещены электронное извещение (РТС 150А190003 (ЕИАС 014820000551900005) и документация о проведении предварительного отбора подрядных организаций, имеющих право принимать участие в закупках, предметом которых является выполнение работ по оценке технического состояния и проектированию капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов, в том числе по замене лифтов.

По итогам проведения предварительного отбора органом по ведению реестра формируется реестр квалифицированных подрядных организаций, имеющих право принимать участие в электронных аукционах, предметом которых является оказание услуг и (или) выполнение работ по капитальному ремонту общего имущества многоквартирных домов (далее- реестр).

В соответствии с постановлением Правительства Московской области от 31.08.2016 N 642/31 "О привлечении подрядных организаций для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах" Министерство определено уполномоченным органом на ведение реестра.

Предварительный отбор проводился на право включения в реестр квалифицированных подрядных организаций, имеющих право принимать участие в электронных аукционах, предметом которых является оказание луг и (или) выполнение работ по капитальному ремонту общего имущества многоквартирных домов.

Министерством в документации о проведении предварительного отбора установлены следующие требования к квалифицированному персоналу организации-участника: - минимальное количество персонала - 7 человек; - стаж (персонала) - не менее 5 лет в области строительства, конструкции, капитального ремонта.

По результатам рассмотрения поданных заявок на участие в предварительном отборе комиссией по проведению предварительного отбора был оформлен протокол проведения предварительного отбора от 29.04.2019 РТС 150А190003, которым было отказано ООО "Бади-Строй" во включении в реестр.

Не согласившись с указанным решением, Общество обратилось с жалобой в УФАС. Комиссия УФАС, рассмотрев жалобу Общества, решением от 15.65.2019 признало ее обоснованной, и предписанием от 15.05.2019 обязала внести изменения в документацию о предварительном отборе.

Министерство, считая решение и предписание Комиссии незаконными, обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении требований Министерства, суд первой инстанции обоснованно руководствовался следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту, и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В статье 18.1 Федерального закона N 135-ФЗ установлен порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров.

В соответствии с правилами указанной статьи антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (пункт 1 части 1 статьи 18.1 Федерального закона N 135-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 182 Жилищного кодекса Российской Федерации региональный оператор обеспечивает проведение капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме, собственники помещений в котором формируют фонд капитального ремонта на счете регионального оператора, в объеме и в сроки, которые предусмотрены региональной программой капитального ремонта, и финансирование капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме, в том числе в случае недостаточности средств фонда капитального ремонта, за счет средств, полученных за счет платежей собственников помещений в других многоквартирных домах, формирующих фонды капитального ремонта на счете, счетах регионального оператора, за счет субсидий, полученных из бюджета субъекта Российской Федерации и (или) местного бюджета, за счет иных не запрещенных законом средств.

Одной из функций регионального оператора является осуществление функций технического заказчика работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах, собственники помещений в которых формируют фонды капитального ремонта на счете, счетах регионального оператора (пункт 3 части 1 статьи 180 Жилищного кодекса Российской Федерации).

В силу пункта 3 части 2 статьи 182 Жилищного кодекса Российской Федерации региональный оператор в целях обеспечения оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме обязан привлечь для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту подрядные организации, заключить с ними от своего имени соответствующие договоры, предусматривающие в том числе установление гарантийного срока на оказанные услуги и (или) выполненные работы продолжительностью не менее пяти лет с момента подписания соответствующего акта приемки оказанных услуг и (или) выполненных работ, а также обязательства подрядных организаций по устранению выявленных нарушений в разумный срок, за свой счет и своими силами.

Согласно части 5 статьи 182 Жилищного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что привлечение региональным оператором, в частности, в случае, предусмотренном частью 3 данной статьи, органами государственной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными, муниципальными бюджетными, казенными учреждениями подрядных организаций для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

На основании части 1.1 статьи 180 Жилищного кодекса Российской Федерации закупки региональным оператором товаров, работ, услуг в целях выполнения функций регионального оператора, установленных частью 1 данной статьи, осуществляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Указанный порядок должен предусматривать конкурентные способы определения региональным оператором поставщиков (подрядчиков, исполнителей) с учетом повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности, открытости и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, аудит и контроль закупок, порядок формирования и ведения реестра недобросовестных подрядчиков федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации. Информация о закупках региональным оператором товаров, работ, услуг размещается в единой информационной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В соответствии с частью 1.1 статьи 180 и частью 5 статьи 182 Жилищного кодекса Российской Федерации Правительство Российской Федерации утвердило Положение N 615.

В силу пункта 235 Положения N 615 любой участник предварительного отбора, электронного аукциона имеет право обжаловать в судебном порядке или в порядке, установленном антимонопольным законодательством Российской Федерации, действия (бездействие) заказчика, комиссии по проведению предварительного отбора, комиссии по осуществлению закупок, оператора электронной площадки при организации и проведении закупки, при осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), заключении договоров об оказании услуг по их результатам.

Согласно абзацу 8 пункта 2 Положения N 615 "предварительный отбор"- это совокупность действий, являющихся частью процедуры закупки (торгов), в результате которых осуществляется формирование реестра квалифицированных подрядных организаций субъекта Российской Федерации, сводного реестра квалифицированных подрядных организаций, имеющих право принимать участие в закупках, предметом которых является оказание услуг и (или) выполнение работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме на территории субъекта Российской Федерации, проводившего предварительный отбор.

Таким образом, как верно указал суд, согласно действующему законодательству предварительный отбор подрядных организаций является частью процедуры торгов (аукциона), проведение которых обязательно в соответствии с Положением N 615.

Из пункта 4 части 6 статьи 18.1 Федерального закона N 135-ФЗ следует, что жалоба на действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии подается в письменной форме в антимонопольный орган и должна содержать указание на обжалуемые действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии, соответствующие доводы.

На основании пункта 17 указанной статьи при рассмотрении жалобы по существу комиссия антимонопольного органа рассматривает обжалуемые акты и (или) действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии, уполномоченного органа и (или) организации, осуществляющей эксплуатацию сетей. В случае, если в ходе рассмотрения жалобы комиссией антимонопольного органа установлены иные нарушения в актах и (или) действиях (бездействии) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии, уполномоченного органа и (или) организации, осуществляющей эксплуатацию сетей, комиссия антимонопольного органа принимает решение с учетом всех выявленных нарушений.

Таким образом, Управление при принятии решения и предписания выполняло свои функции (полномочия), возложенные на нее законодательством, в рамках своей компетенции и в установленном процессуальном порядке. Процессуальных нарушений закона, не позволяющих объективно, полно и всесторонне рассмотреть материалы дела по жалобе и принять правильное решение Управлением не допущено. Заявителю представлена возможность воспользоваться своими правами лица, в отношении которого велось производство по рассмотрению жалобы.

Доводы апеллянта о том, что о том, что подпункт "о" пункта 23 Положения N 615 позволяет самостоятельно органу по ведению реестра устанавливать минимальное количество квалифицированного персонала в зависимости от предмета предварительного отбора, при этом Положение N 615 не содержит ссылок на статьи Градостроительного кодекса Российской Федерации, соответственно, его нормы к указанным отношениям не применяются, подлежат отклонению в силу следующего.

Как следует из преамбулы Постановления Правительства РФ от 01.07.2016 N 615, оно утверждено в соответствии с ч.1.1 ст.180 и ч.5 ст.182 Жилищного кодекса Российской Федерации. При этом Постановление Правительства РФ от 01.07.2016 N 615 является подзаконным нормативно-правовым актом, принятым во исполнение Жилищного кодекса Российской Федерации, а потому, исходя из иерархии нормативных правовых актов, не может в данном случае противоречить иным федеральным законам, в частности, Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Минимально необходимые и достаточные требования, при соответствии которым лицо считается квалифицированным, то есть имеющим возможность заниматься работами по строительству, реконструкции и капитальному ремонту объектов капитального строительства, уже установлены на законодательном уровне в статье 55.5 ГрК.

В связи с чем, лицо, которое соответствует требованиям статьи 55.5 ГрК и имеет свидетельство саморегулируемой организации в силу требований закона, обладает квалифицированным персоналом для выполнения работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту объектов капитального строительства.

Из системного толкования подпункта "о" пункта 23 Положения, статьи 55.5 ГрК следует, что требования к количеству и квалификации персонала для выполнения определенных видов работ устанавливает саморегулируемая организация, однако такие требования не могут быть ниже минимально необходимых требований, установленных частью 8 указанной статьи ГрК, при этом у регионального оператора не имеется полномочий произвольно устанавливать требования к участникам предварительного отбора в части наличия у участника предварительного отбора в штате минимального количества квалифицированного персонала, такие требования устанавливаются в зависимости от требований, установленных саморегулируемой организацией для определенного вида работ и указанной в свидетельстве саморегулируемой организации стоимости работ по заключаемому договору.

Заявитель фактически самостоятельно установил требования к количеству персонала для выполнения определенных видов работ, то есть взял на себя функции саморегулируемой организации.

Требования Организатора торгов к минимальной численности квалифицированного персонала в данном случае являются завышенными и не согласуются с требованиями ГрК, что является нарушением подпункта "о" пункта 23 Положения.

Приведенное Заявителем толкование данных норм является ошибочным.

Между тем, в реестре квалифицированных подрядных организаций содержится информация о подрядных организациях, которые имеют право принимать участие в электронном аукционе по установленному предмету электронного аукциона (пункт 2 Положения).

Срок, на который компании включаются в реестр, составляет три года. Указанный реестр формируется "накопительным" методом, то есть к уже имеющимся компаниям добавляются сведения об иных организациях.

Согласно подпункту "б" пункта 3 Положения, одним из принципов привлечения подрядных организаций является создание равных условий для участников предварительного отбора и участников электронных аукционов.

Комиссией Управления осмотрены сведения о компаниях, также включенных в указанный реестр ранее (сводный реестр размещен на сайте zakupki.gov.ru). Так, при включении компаний по торгам N РСТ150А180002 и РСТ150А170004 (аналогичные предметы предварительного отбора) к участникам предъявлялись требования "не менее 3 специалистов".

В нарушение подпункта "о" пункта 23 Положения по одному предмету Предварительного отбора, необоснованно установлены изначально требования к количеству специалистов в размере "не менее 3", а позднее - в размере "не менее 7".

В противоречие подпункта "б" пункта 3 Положения, устанавливающего равные условия для участников предварительного отбора, Организатором торгов к участникам предъявлялись различные требования по количеству специалистов, то есть в единый реестр на равнозначные позиции включались организации, имеющие в штате 3 специалистов, и организации, имеющие в штате 7 специалистов.

Обществом в составе заявки на участие в Предварительном отборе приложены документы не менее чем двух специалистов в соответствии с действующим законодательством.

На заседании комиссии Управления Организатором торгов не представлено документов и сведений в части правомерности установления требования к количеству специалистов "7 человек".

Таким образом, Управлением в действиях Организатора торгов выявлено нарушение при организации и проведении Предварительного отбора, выразившееся в установлении в документации требований к минимальной численности квалифицированного персонала участников отбора в нарушение норм ГрК и подпункта "о" пункта 23 Положения, соответственно, отказ от включения в реестр Обществу по установленным в документации требованиям является неправомерным.

Согласно доводу заявителя, судом первой инстанции не дана надлежащая оценка тому, что уровень профессиональной подготовки Крылова A.M. не соответствует предмету Предварительного отбора.

Суд апелляционной инстанции исходит из того, что акт органа публичной власти подлежит оценке судом на предмет соответствия закону в том виде, в котором орган власти принял акт.

В решении Управления установлены нарушения в действиях Организатора торгов в части установления неправомерного требования к минимальной численности квалифицированного персонала участников отбора и отказа от включения Общества в реестр подрядных организаций.

Коллегия установила, что в обжалуемом акте Управления отсутствуют выводы комиссии относительно уровня профессиональной подготовки сотрудника Общества - Крылова A.M. Данный вопрос комиссией Управления не исследовался, соответственно, судом первой инстанции он также не мог рассматриваться при оценке на предмет соответствия закону решения антимонопольного органа.

При данных обстоятельствах, довод Заявителя является несостоятельным и не относится к предмету рассматриваемого спора.

Предписание Управления Заявителем не исполнено, что является нарушением прав участников Предварительного отбора, пренебрежительным отношением Заявителя к исполнению публично-правовых обязанностей.

Таким образом, Заявителем, в нарушение требований ст.65 АПК РФ, не представлено обоснованных доводов и доказательств нарушения Управлением законодательства Российской Федерации и ограничения прав и законных интересов Организатора торгов обжалуемыми актами, а также не указано какое нарушенное право подлежит восстановлению путем удовлетворения рассматриваемого заявления.

Учитывая изложенное, апелляционный суд поддерживает вывод суда первой инстанции об отсутствии оснований для удовлетворения требований заявителя, поскольку решение и предписание Управления являются законными, обоснованными и не нарушают прав и законных интересов Заявителя

Иные доводы, изложенные в апелляционной жалобе, в том числе, связанные с иным толкованием норм материального права, а также иной оценке доказательств по делу признаются коллегией несостоятельными, не опровергают выводы суда первой инстанции и не свидетельствуют о наличии оснований для отмены принятого по делу судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст.266, 268, 269, 271 АПК РФ суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 18.12.2019 по делу N А40-248964/19 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья

В.И. Попов

Судьи

С.М. Мухин Л.Г. Яковлева