Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 10 июня 2020 г. N 09АП-11816/20 по делу N А40-2422/2019

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Московского округа от 11 августа 2020 г. N Ф05-16707/19 настоящее постановление оставлено без изменения

город Москва

10 июня 2020 г.

Дело N А40-2422/19

Резолютивная часть постановления оглашена 09.06.2020.

Постановление изготовлено в полном объеме 10.06.2020.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующий судья Маркова Т.Т., судьи Кочешкова М.В., Сумина О.С.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Казнаевым А.О.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры г. Москвы и ГКУ г. Москвы "Центр организации дорожного движения Правительства г. Москвы"

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 31.01.2019

по делу N А40-2422/19, принятое судьей Блинниковой И.А.

по заявлению ООО "Терги" (ОГРН 1037700250180)

к Департаменту транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры г. Москвы

третье лицо: ГКУ г. Москвы "Центр организации дорожного движения Правительства г. Москвы"

о признании незаконным и отмене протокола заседания;

от заявителя - Баринова Н.Е. по доверенности от 24.12.2018;

от заинтересованного лица - не явился, извещен;

от третьего лица - Герасимов А.С. по доверенности от 24.01.2020;

установил: решением Арбитражного суда г. Москвы от 31.01.2019 признан незаконным протокол заседания Межведомственной комиссии по рассмотрению вопросов введения временных ограничений или прекращения движения транспортных средств на улично-дорожной сети г. Москвы и проектов организации дорожного движения N 17-49-16/8 от 27.04.2018 в части подп. 5 п. 8.1 и на Департамент транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры г. Москвы возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав заявителя в установленном законом порядке в течение месяца со дня вступления решения в законную силу.

В качестве третьего лица в деле участвует ГКУ г. Москвы "Центр организации дорожного движения Правительства г. Москвы".

Департамент транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры г. Москвы, не согласившись с принятым решением, обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления по мотивам, изложенным в жалобе, представитель в судебное заседание не явился, информация о принятии апелляционных жалоб вместе с соответствующим файлом размещена в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на сайте Девятого арбитражного апелляционного суда (www.9aas.arbitr.ru) и Картотеке арбитражных дел по веб-адресу: www.//kad.arbitr.ru/) в соответствии положениями ч. 6 ст. 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Третье лицо - ГКУ г. Москвы "Центр организации дорожного движения Правительства г. Москвы" также не согласилось с принятым решением, обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления по мотивам, изложенным в жалобе.

Представители заявителя и третьего лица в судебном заседании поддержали свои доводы и возражения.

Дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном ст. ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что в соответствии с протоколом заседания комиссии Департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры г. Москвы от 27.04.2018 N 17-49-16/8 (подп. 5 п. 8.1), решено согласовать закрытие съездов/выездов на 49 км. МКАД (внешняя сторона) от Ленинградского шоссе до Можайского шоссе.

Не согласившись с указанным пунктом протокола заседания комиссии Департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы от 27.04.2018 N 17-49-16/8, общество обратилось в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из фактических обстоятельств и правовых оснований.

Рассмотрев повторно материалы дела, проверив доводы апелляционных желоб, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены судебного акта, исходя из следующего.

Отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации регулируются положениями Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

В соответствии с ч. 2 ст. 15 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения обеспечивается уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Под дорожной деятельностью понимается деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог (ст. 2 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ).

Департамент транспорта является отраслевым органом исполнительной власти г. Москвы, осуществляющим функции по формированию и реализации государственной политики города Москвы и осуществлению управления в сфере транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры, предоставлению государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры, обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (п. 1 Положения о Департаменте транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры г. Москвы от 15.02.2011 N 32-ПП).

Согласно п. 6 Положения N 32-ПП Департамент транспорта согласовывает проекты комплексных схем организации дорожного движения, размещения стоянок и других объектов дорожно-транспортного назначения вблизи улично-дорожной сети, технические задания на разработку предпроектной и проектной документации на объекты транспортной системы и дорожно-транспортной инфраструктуры (п. 6.14), на основании правовых актов г. Москвы принимает решения о введении временного ограничения или прекращения движения транспортных средств (п. 6.35).

В соответствии с п. 1 Порядка введения временных ограничения или прекращения движения транспортных средств на улично-дорожной сети г. Москвы от 09.12.2014 N 723-ПП, временные ограничение или прекращение движения транспортных средств на улично-дорожной сети г. Москвы (вводятся: 1.1. в случаях, установленных ст. 30 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ, а также иными федеральными законами; 1.2. в случаях, установленных законами г. Москвы.

Согласно п. 2 Порядка N 723-ПП, временные ограничение или прекращение движения вводятся Департаментом транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры г. Москвы, в том числе по инициативе Департамента в целях обеспечения либо сохранения требуемой пропускной способности улично-дорожной сети, безопасности дорожного движения и оптимизации условий его организации.

В силу п. 1.2.1 Положения о Комплексной схеме организации дорожного движения на улично-дорожной сети г. Москвы от 15.09.2015 N 588-ПП, комплексная схема организации дорожного движения на УДС (КСОДД) - документация по организации дорожного движения, отражающая долгосрочные стратегические направления развития и совершенствования деятельности в сфере организации дорожного движения, разработанная с учетом проведенных натурных обследований, транспортного моделирования и перспективного развития территорий.

Согласно п. 1.2.2 указанного Положения проект организации дорожного движения (ПОДД) - документация, содержащая инженерно-технические, технологические, конструктивные и иные решения и мероприятия по организации дорожного движения, разрабатываемая в целях проектной реализации КСОДД и (или) корректировки отдельных ее предложений либо в качестве самостоятельного документа без предварительной разработки КСОДД.

В соответствии с п. 1.3 Положения о КСОДД разрабатываемые ПОДД утверждаются Межведомственной комиссией по рассмотрению вопросов введения временных ограничений или прекращения движения транспортных средств на УДС и проектов организации дорожного движения, создаваемой Департаментом транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры г. Москвы.

Согласно п. 2.5 указанного Положения КСОДД, а также вносимые в нее изменения утверждаются Департаментом транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры г. Москвы.

В целях реализации Порядка и Положения N 32-ПП, Департаментом издан приказ от 22.01.2015 N 61-02-7/5 "О создании Межведомственной комиссии по рассмотрению вопросов введения временных ограничения или прекращения движения транспортных средств на улично-дорожной сети города Москвы и проектов организации дорожного движения", п. 2 которого утверждено Положение о Комиссии.

Согласно указанному Положению Межведомственная комиссия - совещательный орган Департамента транспорта, созданный для координации вопросов, связанных с ограничением или прекращением движения транспортных средств на улично-дорожной сети г. Москвы и согласования проектов организации дорожного движения.

Комиссия является совещательным органом, в ее состав входят представители отраслевых и заинтересованных органов исполнительной власти г. Москвы и организаций (п. 2 Положения).

В соответствии с п. 4 Положения о комиссии, основными задачами комиссии являются: рассмотрение заявок юридических и физических лиц, органов исполнительной власти г. Москвы и Городской комиссии по упорядочению разрытии при производстве строительных работ на территории г. Москвы о введении временных ограничения или прекращения движения транспортных средств в г. Москве, ранее рассмотренных на заседаниях рабочей группы по рассмотрению заявок о введении временных ограничения или прекращения движения транспортных средств на улично-дорожной сети г. Москвы; рассмотрение в инициативном порядке вопросов введения временных ограничения или прекращения движения транспортных средств в г. Москве; утверждение на основе коллегиальных обсуждений сроков ограничения или прекращения движения транспортных средств; выработка предложений по корректировке сроков ограничения или прекращения движения транспортных средств; рассмотрение результатов деятельности рабочей группы по рассмотрению проектов организации дорожного движения; рассмотрение проблемных вопросов проектов организации дорожного движения; при необходимости принятие решения об изменении решений, ранее принятых на заседаниях рабочей группы по рассмотрению проектов организации дорожного движения.

Принимаемые на комиссии решения и заключения оформляются протоколом заседания комиссии (абз. 7 п. 6 Положения о комиссии).

Таким образом, разрабатываемые проекты организации дорожного движения утверждаются Межведомственной комиссией по рассмотрению вопросов введения временных ограничений или прекращения движения транспортных средств на улично-дорожной сети и проектов организации дорожного движения, создаваемой Департаментом транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры г. Москвы. Комплексная схема организации дорожного движения, а также вносимые в нее изменения утверждаются Департаментом транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры г. Москвы в установленном порядке.

Согласно п. 15 ст. 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ полоса отвода автомобильной дороги - земельные участки (независимо от категории земель), которые предназначены для размещения конструктивных элементов автомобильной дороги, дорожных сооружений и на которых располагаются или могут располагаться объекты дорожного сервиса.

В силу п. 13 ст. 3 указанного Закона к объектам дорожного сервиса относятся здания, строения, сооружения, иные объекты, предназначенные для обслуживания участников дорожного движения по пути следования (автозаправочные станции, автостанции, автовокзалы, гостиницы, кемпинги, мотели, пункты общественного питания, станции технического обслуживания, подобные объекты, а также необходимые для их функционирования места отдыха и стоянки транспортных средств).

Согласно ч. ч. 1, 6, 10 ст. 22 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ размещение объектов дорожного сервиса в границах полосы отвода автомобильной дороги должно осуществляться в соответствии с документацией по планировке территории и требованиями технических регламентов. Размещение объектов дорожного сервиса в границах придорожных полос автомобильной дороги должно осуществляться с учетом требований ч. 8 ст. 26 настоящего Федерального закона.

Объекты дорожного сервиса должны быть оборудованы стоянками и местами остановки транспортных средств, а также подъездами, съездами и примыканиями в целях обеспечения доступа к ним с автомобильной дороги. При примыкании автомобильной дороги к другой автомобильной дороге подъезды и съезды должны быть оборудованы переходно-скоростными полосами и обустроены элементами обустройства автомобильной дороги в целях обеспечения безопасности дорожного движения.

Строительство, реконструкция, капитальный ремонт, ремонт и содержание подъездов, съездов и примыканий, стоянок и мест остановки транспортных средств, переходно-скоростных полос осуществляются владельцем объекта дорожного сервиса или за его счет.

В силу ч. 8 ст. 26 указанного Закона строительство, реконструкция в границах придорожных полос автомобильной дороги объектов капитального строительства, объектов, предназначенных для осуществления дорожной деятельности, объектов дорожного сервиса, установка рекламных конструкций, информационных щитов и указателей допускаются при наличии согласия в письменной форме владельца автомобильной дороги. Это согласие должно содержать технические требования и условия, подлежащие обязательному исполнению лицами, осуществляющими строительство, реконструкцию в границах придорожных полос автомобильной дороги таких объектов, установку рекламных конструкций, информационных щитов и указателей (далее в настоящей статье - технические требования и условия, подлежащие обязательному исполнению).

Анализ указанных правовых норм позволяет сделать вывод о том, что на владельца объекта дорожного сервиса возложена обязанность по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию подъездов, съездов и примыканий, стоянок и мест остановки транспортных средств, а также переходно-скоростных полос. При этом, подъезды и съезды к автомобильной дороге должны быть оборудованы переходно-скоростными полосами в случае примыкания автомобильной дороги к другой автомобильной дороге.

Из материалов дела следует, что ООО "Терги" построены и введены в эксплуатацию здания кафе-магазина "Мещерское" по адресу: МКАД 49-50 км. поселок Мещерский внешняя сторона (распоряжение заместителя Префекта ЗАО от 10.12.1999 N 1691-РЗП "О назначении государственной комиссии по приемке в эксплуатацию капитального объекта кафе-магазина "Мещерское" по адресу: МКАД 49-50 км. поселок Мещерский внешняя сторона" (том 1 л.д. 36), распоряжение заместителя Префекта от 10.01.2000 N 25-РЗП "Об утверждении акта Государственной комиссии по приемке в эксплуатацию капитального объекта кафе-магазина "Мещерское" по адресу: МКАД 49-50 км. поселок Мещерский, внешняя сторона (том 1 л.д. 37).

На основании акта государственной комиссии о приемке в эксплуатацию объектов зарегистрировано право собственности на здания, построенные обществом, зданиям присвоен милицейский адрес: Москва, улица Московская, дом 59 и улица Московская, дом 59, стр. 1 (записи о государственной регистрации 77-01/00-160/2000-77583 и 77-01/00-160/2000-77575 от 20.09.2000).

Договор аренды земельного участка, используемого обществом, с момента завершения строительства многократно перезаключался.

На дату вынесения оспариваемого решения Межведомственной комиссии действовал договор от 29.10.2015 N М-07-047952 на аренду земельных участков с кадастровыми номерами: 77:07:0015001:4537, площадью 194 кв.м., а также 77:07:0015001:4536, площадью 194 кв.м. из состава земель населенных пунктов, имеющие адресные ориентиры: Москва, улица Московская, вл. 59 и Москва, улица Московская, вл. 59, стр.1, предоставленные в пользование на условиях аренды для целей эксплуатации зданий под общественное питание и торговлю (п. 1.1 договора аренды) (т.1 л.д. 44-58). Договор заключен сроком до 26.08.2064, зарегистрирован в Управлении Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по г. Москве 03.11.2015 за номером 77-77007-77/007/069/2015-564/1.

Таким образом, принадлежащие обществу здания, в котором располагаются кафе-магазин, введены в эксплуатацию в декабре 1999, право собственности зарегистрировано в январе 2000, тогда как Федеральный закон N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации" вступил в законную силу со дня его опубликования - 12.11.2007 - в силу п. 1 ст. 63 данного Закона.

Доводы апелляционных жалоб о том, что судом необоснованно указано о том, что перекрытие съезда на участке МКАД (49 км. Внешняя сторона) влечет прекращение деятельности общества, поскольку других подъездных путей к зданиям не имеется, отклоняются, поскольку доказательств, свидетельствующих о наличии иныъ подъездов к зданиям общества не представлено.

Согласно акта экспертного исследования ООО Бюро независимой экспертизы "Версия", на 22.11.2019 транспортная доступность посредством автомобильных дорог к строениям по адресам: Москва, улица Московская, дом 59 и дом 59, стр. 1 (МКАД 49-50 км., внешняя сторона, поселок Мещерский) и земельным участком с кадастровым номером 77:07:0015001:4536 и 77:07:0015001:4537 отсутствует; установленные ограждения не демонтированы. Кроме того, в зафасадной части строений общества проход, подъезды и съезды отсутствуют (стр. 14 акта экспертного исследования).

В рассматриваемом случае оснований полагать, что принадлежащие обществу здания относятся к объектам дорожного сервиса в силу п. 13 ст. 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ, не имеется.

Кроме того, в настоящем случае отсутствует установленная законом необходимость оборудования переходно-скоростных полос для подъезда к спорному строению.

Из имеющейся в материалах дела фототаблицы данное обстоятельство не следует.

Доводы заявителей апелляционных жалоб о том, что спорный участок дороги является аварийно-опасным, судом апелляционной инстанции отклоняются как необоснованные.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона N 196-ФЗ от 10.12.1995 "О безопасности дорожного движения" аварийно-опасным участком дороги (место концентрации дорожно-транспортных происшествий) является участок дороги, улицы, не превышающий 1000 метров вне населенного пункта или 200 метров в населенном пункте, либо пересечение дорог, улиц, где в течение отчетного года произошло три и более дорожно-транспортных происшествия одного вида или пять и более дорожно-транспортных происшествий независимо от их вида, в результате которых погибли или были ранены люди.

В рассматриваемом случае таких данных не зафиксировано, доказательств иного не представлено.

С учетом изложенного признаются несостоятельными доводы о том, что заявителю предоставлен приоритет его хозяйственной деятельности.

Решение Комиссии влечет однозначное прекращение предпринимательской деятельности заявителя, принято в нарушение прав собственника, в связи с чем не может быть признано законным с учетом изложенных обстоятельств.

Доводы апелляционных жалоб о том, что оспариваемое решение не подлежит обжалованию в суде, поскольку оспариваемые заявителем пункты протокола Межведомственной комиссии являются лишь предпосылкой к совершению органами исполнительной власти определенных действий, не возлагает на общество каких-либо обязанностей и не затрагивают его прав в сфере экономической деятельности, апелляционным судом отклоняются, исходя из следующего.

Под ненормативным правовым актом понимается акт, носящий индивидуально-разовый характер, содержащий властно-распорядительные предписания, затрагивающие права и законные интересы конкретных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обществом оспаривается решение Межведомственной комиссии, оформленное протоколом от 27.04.2018, которым согласовано закрытие съездов/выездов на 49 км МКАД (внешняя сторона) от Ленинградского шоссе до Можайского шоссе к объекту, принадлежащему обществу.

Таким образом, с учетом полномочий Межведомственной комиссии, ее решение о согласовании закрытия съездов/выездов со МКАД имеет признаки властно-распорядительного характера, является обязательным для последующего исполнения, в связи с чем подлежит обжалованию в суде.

При этом доводы о том, что оспариваемый акт не затрагивает права ООО "Терги" в сфере экономической деятельности, являются несостоятельными, поскольку закрытие съездов/выездов со МКАД при отсутствии альтернативных подъездов, что имеется с рассматриваемом случае, безусловно, нарушает гарантированное ст. ст. 34 и 35 Конституции Российской Федерации право собственности и право на осуществление предпринимательской деятельности, лишая общество права использовать принадлежащее ему недвижимое имущество по своему усмотрению.

С учетом изложенного, вывод суда первой инстанции о наличии правовых оснований для удовлетворения заявленных требований является правомерным.

Доводы апелляционных жалоб отклоняются, оснований, предусмотренных ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для отмены судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы, не имеется.

Нарушений судом первой инстанции норм процессуального права судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь ст. ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда г. Москвы от 31.01.2019 по делу N А40-2422/19 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья

Т.Т. Маркова

Судьи

О.С. Сумина М.В. Кочешкова