Раздел 2.6. Законодательство о реформе естественных монополий

Раздел 2.6. Законодательство о реформе естественных монополий

2.6.1. Оценка ситуации в сфере естественных монополий

Общеизвестно, что в экономике России есть сферы, где механизмы рыночной конкуренции и ценообразования на основе баланса спроса и предложения не являются оптимальными. Такие отрасли как, например, электроэнергетика, газовая промышленность, железнодорожный транспорт характеризуются высокой степенью монополизации производства и сбыта и, следовательно, трудностями обеспечения для потребителей свободы выбора между различными поставщиками товаров (работ, услуг).

Структура отраслей естественных монополий во многом обусловлена историей развития народного хозяйства бывшего СССР, централизацией и концентрацией производства и управления в условиях тотального планирования и преобладания государственной формы собственности.

Вместе с тем, данным секторам экономики внутренне присущи особенности, предопределяющие монопольную структуру рынка. Свобода потребителей их продукции ограничена организационно-технологически. Имеет место сетевой характер организации рынка, то есть наличие целостной системы протяженных в пространстве сетей (трубопроводы, линии электропередач, системы телекоммуникаций и др.), посредством эксплуатации которой производится оказание определенной услуги, в том числе наличие организованной сети, для которой необходима координация из единого центра в реальном масштабе времени. При этом конфигурация и пропускная способность распределительной сети, взаимосвязь процессов производства и потребления таковы, что каждому потребителю, как правило, соответствует единственный возможный поставщик, а развитие сети происходит дискретно (скачкообразно) с жесткой привязкой вновь вводимых мощностей к определенной территории. В данном случае действует так называемый "сетевой эффект" (например, в сфере информационных технологий и телекоммуникаций), когда не только оператор, но и потребитель заинтересован в присоединении к сети возможно большего масштаба с максимально широко применяемыми техническими стандартами и значительным количеством пользователей.

Для сфер естественных монополий характерны высокие барьеры входа на рынок (не только структурные и институциональные, но и высокие первоначальные и текущие затраты). Фиксированные издержки, связанные со строительством и эксплуатацией объектов, обеспечивающих функционирование естественных монополий, столь высоки, что создание параллельной системы, выполняющей те же самые функции, вряд ли может быть экономически оправдано. В то же время текущие затраты на использование потребителем имеющейся инфраструктуры естественных монополий несопоставимо малы.

Существенная экономия на масштабах производства, то есть снижение удельных затрат на единицу продукции при росте объемов производства, объективно приводит к увеличению размера хозяйствующего субъекта и расширению зоны обслуживания. При этом в сферах естественных монополий производство продукции (оказание услуг) эффективнее в условиях отсутствия конкуренции, то есть при наличии на данном рынке единственного хозяйствующего субъекта, который способен удовлетворить спрос при меньших издержках, чем два или более хозяйствующих субъекта.

Спрос на продукцию или услуги, производимые субъектами естественной монополии, характеризуется низкой эластичностью, в меньшей степени зависит от изменения цены, чем спрос на другие виды продукции (услуг), поскольку продукция (услуги), производимая субъектами естественных монополий, не может быть заменена в потреблении другими товарами. Данная продукция удовлетворяет важнейшие потребности населения или является незаменимой для других отраслей промышленности.

Кроме того, сферы естественных монополий выполняют значимую социальную функцию (в широком смысле слова), предоставляя как хозяйствующим субъектам, так и всем без исключения жителям страны важнейшие виды услуг - телефонную, телеграфную и почтовую связь, перевозки пассажиров и багажа, отопление и освещение, газоснабжение. При этом данные услуги по своей природе оказываются каждому, кто за ними обращается, а тарифы на них для населения формируются исходя из платежеспособного спроса и, как правило, не покрывают фактических затрат на их оказание. С данной характеристикой естественных монополий связана такая проблема, как "горизонтальное" перекрестное субсидирование, когда убытки от оказания услуг населению (включая льготные категории граждан) покрываются за счет установления более высоких тарифов на те же услуги для других категорий пользователей, в первую очередь - для коммерческих организаций. Тем самым цены в данном (коммерческом) сегменте рынка искусственно поддерживаются на уровне, превышающем тот, который бы сформировался в условиях конкуренции исходя из реальных издержек.

Важнейшее отличие отраслей, относящихся к естественным монополиям, состоит в том, что конкурентные механизмы в них не действуют или практически не развиты. Баланс интересов производителей и потребителей не может быть установлен "невидимой рукой рынка" в процессе конкуренции различных производителей за право удовлетворять спрос потребителей, поскольку производителем (поставщиком) на данном рынке является, как правило, единственная коммерческая организация. Отсутствие конкуренции означает, что хозяйствующие субъекты, действующие в сфере естественных монополий, могут злоупотреблять своим доминирующим положением на рынке, навязывать потребителям невыгодные условия предпринимательской деятельности, перераспределять общественное богатство и получать монопольную прибыль. Возможность такого поведения субъектов естественных монополий усугубляется и тем, что в данном случае крупным и крупнейшим предприятиям противостоят существенно более мелкие и гораздо менее организованные потребители, то есть рыночная власть естественных монополий и потребителей несопоставима.

Все эти обстоятельства предопределили необходимость государственного регулирования в сферах естественных монополий в целях создания таких экономических и правовых условий, при которых соблюдается баланс интересов потребителей и производителей товаров (услуг). Потребитель должен иметь возможность удовлетворить свои потребности в регулируемых товарах (услугах), а производитель - иметь возможность возместить свои издержки на производство таких товаров (услуг) и развивать свои мощности. Тем самым государство фактически берет на себя выполнение тех функций нахождения экономического равновесия, которые в данном случае рынок не может реализовать самостоятельно.

Такую задачу могут выполнить только независимые органы регулирования, которые, будучи свободны от отраслевых и ведомственных влияний, должны принимать решения о том или ином виде регулирования или контроля, основываясь только на экономических аспектах функционирования рынка. Анализ зарубежной практики регулирования естественных монополий показывает, что наиболее эффективным вариантом построения структур государственного управления в данной сфере является создание специализированных органов, независимых в двояком смысле - от регулируемых субъектов естественных монополий и, что не менее важно, от органов государственного управления соответствующей отраслью.

К субъектам естественных монополий могут применяться следующие методы государственного регулирования:

- ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или предельного их уровня;

- определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и установление минимального уровня их обеспечения;

- государственный контроль за крупными сделками, осуществляемый с целью недопущения сдерживания экономически оправданного перехода соответствующего товарного рынка из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка.

Учитывая особую роль для жизни общества отраслей, относящихся к естественным монополиям, их государственное регулирование (особенно в условиях системного экономического кризиса) должно быть направлено, прежде всего, на прекращение или сдерживание роста цен на продукцию (услуги) естественной монополии на внутреннем рынке при одновременном сохранении этих цен (тарифов) на уровне, достаточном для расширенного воспроизводства субъектов естественных монополий. Необходимо устанавливать цены (тарифы) на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий, исходя из обоснованности затрат на их производство с учетом издержек производства (реализации) продукции (услуг), налогов и других платежей, стоимости основных производственных средств, потребности в инвестициях, необходимых для воспроизводства, амортизационных отчислений, прогнозируемой прибыли, удаленности различных групп потребителей от места производства продукции (услуг), соответствия качества производимой (реализуемой) продукции (услуг) спросу потребителей, а также государственных дотаций и других мер поддержки деятельности субъектов естественных монополий. Решения о методе регулирования деятельности субъектов естественных монополий должны приниматься с учетом необходимости стимулирования с помощью цен (тарифов) качества производимой продукции и оказываемых услуг, а также удовлетворения спроса на них. В рамках противозатратного механизма ценообразования могут, например, предусматриваться верхний лимит цен на продукцию естественных монополий, ценовые коридоры (предельные отклонения цен от норматива).

Вместе с тем, в России имеет место некоторая абсолютизация ценового регулирования, хотя и федеральное законодательство, и опыт зарубежных стран подтверждают, что контроль за ценами является отнюдь не единственным методом государственного регулирования естественных монополий. Государство может и должно более активно использовать такие механизмы воздействия на экономическое поведение субъектов естественных монополий, как установление правил обслуживания потребителей и правил свободного недискриминационного доступа потребителей к сети распределения и обеспечение их неукоснительного соблюдения, контроль инвестиционной политики и имущественных сделок с участием субъектов естественных монополий, осуществление контроля за соблюдением условий договоров, заключаемых субъектами естественных монополий с потребителями, рассмотрение и принятие решений по разногласиям между субъектами естественных монополий и потребителями их услуг, рационализация сбыта продукции и приобретения ресурсов, а также определения операторов с использованием конкурсных принципов, установление особенностей приватизации субъектов естественных монополий, совершенствование механизмов лицензирования и сертификации.

Поскольку субъекты естественных монополий по сути своего положения доминируют на соответствующих товарных рынках, на них распространяются правовые нормы, установленные антимонопольным законодательством, включая как запреты совершения определенных действий, так и методы контроля за экономической концентрацией. При выявлении нарушений Закона Российской Федерации "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", допущенных субъектом естественной монополии, к нему могут применяться методы воздействия, предусмотренные антимонопольным законодательством. Таким образом, деятельность данных субъектов контролируется не только органами регулирования естественных монополий, но и антимонопольными органами, а применение норм конкурентного права можно рассматривать как неотъемлемый элемент системы государственного регулирования естественных монополий.

Не вызывает сомнения, что структурная реформа в сферах естественных монополий является важным условием повышения эффективности их государственного регулирования, рационального использования общественных ресурсов и производственного потенциала субъектов естественных монополий, формирования конкурентных отношений в сопряженных секторах экономики.

Важнейшей особенностью современной структуры рынков является техническое, организационное и финансово-экономическое переплетение естественно-монопольных и конкурентных сфер деятельности в отраслях производственной инфраструктуры. В подавляющем большинстве случаев имеет место вертикальная интеграция естественно-монопольного, неконкурентного компонента и конкурентного компонента в рамках одного хозяйствующего субъекта, группы лиц, либо аффилированных лиц.

В российской экономике рыночные преобразования в отраслях, включающих сферы естественных монополий, привели к тому, что организация структур отдельных отраслевых рынков различается весьма существенно, так же как и специфика отношений собственности. Так, например, транспортировка газа, как естественно-монопольная сфера деятельности, осуществляется внутри одной группы лиц акционерного общества "Газпром", построенного на принципе полной вертикальной интеграции и имеющего в уставном капитале существенную долю частных, в том числе иностранных акционеров. Данная группа, безусловно, доминирует как на рынке услуг по транспортировке газа, так и на рынках производства и переработки природного газа, что делает необходимым установление специального режима доступа к трубопроводной системе независимых собственников газа. Похожая ситуация сложилась в сфере электроэнергетики, где также интегрированы в рамках единой группы лиц РАО "ЕЭС России" естественно-монопольные (передача электроэнергии) и потенциально конкурентные (производство электроэнергии) виды деятельности. В сфере же транспортировки нефти действует один самостоятельный национальный оператор - ОАО "Транснефть", организационно и имущественно отделенный от вертикально интегрированных нефтяных компаний и иных собственников нефти, голосующие акции которого полностью принадлежат государству.

Теоретически вертикальная интеграция, как правило, не вызывает таких проблем с точки зрения сохранения условий конкуренции, как горизонтальное объединение или соглашение хозяйствующих субъектов. Однако в сферах естественных монополий жесткие вертикальные взаимоотношения между монопольным и потенциально конкурентным сегментами отраслевого рынка могут привести к существенным ограничениям конкуренции в конкурентном сегменте.

Вертикально интегрированный хозяйствующий субъект с естественно-монопольным компонентом имеет и побудительные мотивы, и реальные возможности для ограничения конкуренции. Вертикальная интеграция позволяет получать в конкурентных, нерегулируемых сегментах рынка монопольную прибыль, которая не может быть получена в условиях государственного ценового регулирования. Вертикальная интеграция дает возможность в полной мере использовать эффект ассиметрии информации, когда объект регулирования всегда имеет преимущество перед регулирующим органом в объеме, достоверности и сроках получения информации о фактических издержках производства, имеющихся производственных мощностях, реальном объеме и качестве оказываемых услуг. Вертикальная интеграция позволяет минимизировать трансакционные издержки и использовать трансфертные цены, скрывающие реальные затраты на оказание услуг в конкурентных сегментах рынка. В отраслях экономики, характеризующихся быстрыми технологическими изменениями, применяемые интегрированными монополиями методы ограничения доступа новых субъектов в конкурентный сегмент рынка позволяют естественной монополии искусственно сдерживать технологические нововведения, способствующие экономически оправданному переходу соответствующего товарного рынка из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка. Наконец, попытки воспрепятствовать такому поведению интегрированных естественных монополий, ограничивающему конкуренцию и уменьшающему общественное благосостояние, требуют получения и обработки большого объема информации (причем не всегда полной и достоверной), детального и интенсивного воздействия со стороны государственных регулирующих органов, которое в силу изложенных обстоятельств (в первую очередь - из-за ассиметрии информации и политического давления) не может быть эффективным. Вертикально интегрированные монополии используют любые политические, правовые и экономические возможности для создания препятствий доступу на рынок новых субъектов, реально контролируя, кому и на каких условиях предоставить доступ к сети и, тем самым, получать эффект от дискриминации независимых операторов.

В то же время вертикальная интеграция имеет свои преимущества, связанные прежде всего с экономией на масштабах производства, снижением трансакционных издержек, более эффективным размещением крупных инвестиций (например, в случае необходимости сопряженного развития монопольного и конкурентного сегментов рынка), возможностью оказания комплекса услуг, относящихся как к монопольному, так и к конкурентному сегменту рынка.

Все эти факторы необходимо учитывать при принятии стратегических решений о структурном реформировании сфер естественных монополий. Учитывая реальные негативные последствия, связанные с ограничением конкуренции, извлечением монопольной прибыли и сдерживанием объективных технологических изменений, представляется целесообразным использовать подход, предусматривающий презумпцию структурного разделения интегрированных естественных монополий. В данном случае (по аналогии с принятием решений о слияниях и поглощениях на конкурентных товарных рынках) необходимость интеграции должна быть подтверждена и доказана расчетами реального экономического эффекта, превышающего возможные негативные последствия для развития конкуренции на данном товарном рынке.

Преимуществами вертикального разделения интегрированных структур являются уменьшение возможностей субъекта естественной монополии ограничивать конкуренцию в потенциально конкурентном сегменте рынка и, следовательно, применение более эффективных и менее затратных методов государственного регулирования, учитывающих необходимые структурные и технологические изменения, устранение базы для перекрестного субсидирования и ценовой дискриминации, решение проблемы достоверности информации и транспарентность формирования издержек и прибыли, значительное облегчение доступа к естественно-монопольной инфраструктуре.

Российское законодательство содержит нормы, позволяющие применять данный подход к проблеме баланса преимуществ и недостатков интеграции и вертикального разделения. Именно на это направлены нормы законодательства о естественных монополиях, предусматривающие разрешительный порядок совершения ряда сделок субъектами естественных монополий и сделок в отношении их имущества. Орган регулирования естественной монополии может отказать в удовлетворении ходатайства о совершении указанных сделок, если они могут привести к определенным в Законе отрицательным последствиям, тем самым, сдерживая процесс экспансии субъектов естественных монополий в конкурентные секторы рынка.

Антимонопольное законодательство также позволяет отказать хозяйствующим субъектам в совершении определенных видов сделок, если это приводит к возникновению или усилению доминирующего положения на рынке или к ограничению конкуренции. Серьезным, но пока недостаточно используемым методом ограничения проникновения естественных монополий в конкурентные сегменты рынка является право антимонопольных органов устанавливать в процессе контроля за экономической концентрацией требования, направленные на обеспечение конкуренции. В настоящее время используются преимущественно поведенческие требования, в то время как в мировой практике контроля за слияниями явный приоритет имеют так называемые дивестиционные условия совершения сделок, то есть обязательные для исполнения участниками сделки требования продажи определенных активов, пакетов акций, дочерних и зависимых коммерческих организаций третьим лицам с тем, чтобы обеспечить сохранение условий конкуренции. Наконец, Закон о конкуренции позволяет осуществлять в установленном порядке принудительное разделение (выделение) коммерческих организаций, если это ведет к развитию конкуренции. Данные нормы антимонопольного законодательства также практически не применяются, хотя необходимость в их использовании по отношению к отдельным субъектам, занимающим доминирующее положение на рынке и систематически нарушающим закон, очевидна.

Определенные меры по сохранению и развитию конкуренции должны приниматься во внимание в процессе приватизации субъектов естественных монополий, которая должна осуществляться по индивидуальным планам. Реализация каждого отдельного проекта должна сопровождаться выполнением инвестиционных и социальных условий или поведенческих требований, в том числе направленных на выделение, исходя из экономической целесообразности и способности функционировать на рынке в условиях конкуренции, самостоятельных организаций из состава субъектов естественных монополий.

В традиционной экономической теории существует подход к естественной монополии как фирме, производственная функция которой характеризуется возрастающей отдачей от масштаба (ввиду значительной доли постоянных издержек), при этом наличие единственного производителя товара (услуги) является оптимальным с технологической точки зрения (технологическая монополия).

В соответствии с российским законодательством (Федеральный Закон от 17 августа 1995 года N 147-ФЗ) "О естественных монополиях" естественной монополией называется "состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров". Субъект естественной монополии определяется как "хозяйствующий субъект (юридическое лицо), занятый производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии".

2.6.2. Регулирование естественных монополий на транспорте

Стратегия преобразования и развития России до 2015-2020 гг. включает такой важный элемент, как развитие сферы естественных монополий на транспорте, включая государственное регулирование железнодорожных перевозок и услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов.

Развитие естественных монополий на транспорте, их структурная перестройка и управление ими осуществляются в соответствии с потребительским инвестиционным государственным и внешнеторговым спросом на продукцию и услуги естественных монополий на транспорте и степенью влияния естественных монополий на транспорте на другие отрасли экономики.

Основные изменения в сфере естественных монополий на транспорте предполагается осуществлять с целью защиты интересов потребителей с одной стороны; и повышения эффективности деятельности субъектов естественных монополий на транспорте, с другой. При этом должны быть обеспечены устойчивое функционирование транспортной системы в целом, ее развитие и модернизация при сохранении регулирующего влияния на ее деятельность со стороны государства и обеспечении законности.

В связи с этим главными задачами государственной политики являются:

1. выделение сфер и субъектов естественных монополий на транспорте с учетом их влияния на экономику в целом; определение сфер, степени, целей и задач государственного вмешательства в экономику транспорта;

2. анализ и прогнозирование деятельности субъектов естественных монополий на транспорте и их государственного регулирования, разработка и принятие комплекса нормативно-правовых документов по функционированию естественных монополий на транспорте и их регулированию;

3. совершенствование системы ценового регулирования на услуги естественных монополий на транспорте, в том числе установление дифференцированных тарифов и цен, переход к ценообразованию на основе контролируемых экономически обоснованных издержек и обоснованной прибыли субъектов естественных монополий на транспорте с учетом интересов потребителей их услуг, а также общегосударственных интересов; поэтапное устранение перекрестного субсидирования в деятельности естественных монополий на транспорте в сочетании с созданием механизма дотаций;

4. распространение на отрасли естественных монополий на транспорте конкурсной системы закупок продукции и услуг для их собственных нужд;

5. расширение условий для развития конкуренции в сфере естественных монополий на транспорте, поэтапное разделение монопольных и конкурентных видов деятельности на транспорте в организационном и экономическом отношении с последующим дерегулированием последних; проведение структурных преобразований в сфере естественных монополий на транспорте для развития конкуренции и повышения эффективности деятельности и качества услуг субъектов естественных монополий;

6. регулирование и контроль в сфере инвестиционной деятельности субъектов естественных, монополий на транспорте, введение централизованного контроля за использованием амортизационных отчислений в целях размещения заказов, прежде всего, среди отечественных производителей, перевод инвестиционного процесса на рыночные принципы, создание благоприятных условий для привлечения российских и иностранных инвестиций;

7. организация действенного государственного контроля за финансовыми потоками субъектов естественных монополий на транспорте и принятие мер по оздоровлению их финансового положения путем ликвидации неплатежей, погашения задолженностей, повышения доли надежных форм расчетов, и, прежде всего, денежных;

8. повышение прозрачности финансовой отчетности, проведение аудиторских проверок деятельности субъектов естественных монополий на транспорте, введение раздельного учета затрат по регулируемым и нерегулируемым видам деятельности;

9. реформирование системы управления субъектов естественных монополии на транспорте, обеспечение эффективного представительства интересов государства в соответствующих аппаратах управления;

10. разграничение предметов ведения и полномочий между различными федеральными органами исполнительной власти по вопросам регулирования деятельности субъектов естественных монополий на транспорте и обеспечение их эффективного взаимодействия, завершение формирования федеральных органов регулирования деятельности субъектов естественных монополии на транспорте с обеспечением их самостоятельности в пределах делегированных им полномочий, выделением финансовых, материальных и людских ресурсов на основе действующих нормативных актов.

2.6.3. Регулирование естественных монополий в области связи

Экономическая стратегия преобразования и развития России до 2015 - 2020 гг. предусматривает регулирование деятельности естественных монополий в области связи, направленное на усиление государственного регулирования и контроля деятельности естественных монополий в области связи, развитие услуг связи, увеличение доходов организаций связи, и, как следствие, налогооблагаемой базы, за счет проведения гибкой сбалансированной политики регулирования тарифов, направленной, прежде всего, на рост объемов оказываемых услуг общедоступной электрической и почтовой связи.

В вопросах ценообразования на услуги связи концентрируются и переплетаются производственные и социальные интересы общества, которые часто носят противоречивый характер. Сложность и важность проблемы сбалансированности интересов участников рынка услуг связи предопределяют необходимость целенаправленной координации системы ценообразования в врасти. В связи с этим главными направлениями государственной политики регулирования и контроля деятельности естественных монополий в области связи является повышение эффективности государственного воздействия на функционирование операторов связи по следующим направлениям:

1. Контроль за степенью перекрестного субсидирования учитываемого при формировании тарифов на услуги связи.

Наличие перекрестного субсидирования (покрытие затрат от предоставления убыточных услуг за счет высокорентабельных) в тарификации услуг связи является одной из причин, дискредитирующих действующую систему построения тарифов и ведущую к дискриминации отдельных групп потребителей услуг связи, а также бесконтрольному завышению тарифов на нерегулируемые услуги.

Учитывая неблагополучное социально-экономическое состояние страны в целом и особенно ее сельских районов, а также традиционно сложившуюся достаточно высокую степень перекрестного субсидирования, полная ликвидация этого невозможна.

В связи с этим предполагается проведение работы по сокращению степени перекрестного субсидирования и контроля за этим процессом, имея виду установление ограничений уровня перекрестного субсидирования (разработать пределы допустимого уровня перекрестного субсидирования, учитываемого при установлении тарифов), закладываемого при формировании тарифов на рентабельные услуги связи, в том числе и на нерегулируемые услуги. Эти меры позволят избежать резкого увеличения тарифов, как на регулируемые услуги связи, так и на нерегулируемые, а также ускорить переход при тарификации на одну категорию потребителей, учитывая повсеместное внедрение повременной системы оплаты услуг телефонной связи.

2. Регулирование и контроль инвестиционной политики естественных монополий в области связи в части влияния ее на тарифы.

Одной из целей государственного регулирования тарифов на услуги электросвязи сети общего пользования является модернизация средств и сетей связи, расширение рынка услуг связи, улучшение качества их предоставления. Исходя из изложенного, следует, что тарифы на услуги связи будут не только возмещать соответствующие затраты, но и обеспечивать развитие и. модернизацию сетей связи. При этом общий объем инвестиций, необходимый для расширения и развития услуг связи, повышения качества их предоставления в соответствующем регионе будет определяться на основании федеральных и региональных программ развития связи.

Тарифы на услуги связи с учетом инвестиционной составляющей обеспечат развитие сетей связи; емкость сети будет доведена до 50 млн. номеров с введением новых технологий и новых услуг, что позволит увеличить объемы услуг связи более чем в 2 раза, в том числе за счет увеличения объема передачи речевой информации.

3. Регулирование и контроль затрат по предоставлению регулируемых услуг связи с учетом отраслевых особенностей

В целях введения единых подходов к формированию себестоимости регулируемых услуг связи при внедрении метода предельного ценообразования будут разработаны Методические рекомендации по распределению затрат и определению себестоимости регулируемых услуг общедоступной электрической связи, где найдут свое отражение особенности отрасли связь.

4. Оптимизация взаиморасчетов на основе совершенствования методологии формирования расчетных цен, усиления контроля за их введением и изменения порядка их отражения в существующей системе учета.

Взаиморасчеты занимают центральное место в проблеме экономических отношений операторов сетей связи, Все они через региональных операторов имеют выход на сеть связи общего пользования, то есть предоставляют услуги общедоступной электрической связи и являются субъектами естественных монополий в области связи. С целью обеспечения добросовестной конкуренции и недискриминационных условий доступа к сети связи общего пользования будет усовершенствована нормативно-правовая база; определяющая порядок ведения взаиморасчетов, методологию установления расчетных цен, обеспечивая при этом контроль за объективность их введения

2.6.4. Регулирование естественных монополий в области ТЭК

Россия располагает значительными запасами энергетических ресурсов и мощным топливно-энергетическим комплексом, который является базой развития экономики, инструментом проведения внутренней и внешней политики. Роль страны на мировых энергетических рынках во многом определяет ее геополитическое влияние.

Энергетический сектор обеспечивает жизнедеятельность всех отраслей национального хозяйства, консолидацию субъектов Российской Федерации, во многом определяет формирование основных финансово-экономических показателей страны. Природные топливно-энергетические ресурсы, производственный, научно-технический и кадровый потенциал энергетического сектора экономики являются национальным достоянием России. Эффективное его использование создает необходимые предпосылки для вывода экономики страны на путь устойчивого развития, обеспечивающего рост благосостояния и повышение уровня жизни населения.

Топливно-энергетический комплекс России всегда играл важную роль в экономике страны. За годы реформ, в связи с резким падением объемов производства в других отраслях экономики, его роль еще более возросла. Этому в значительной степени способствовали как богатые природные топливно-энергетические ресурсы страны - на территории России сосредоточено 1/3 мировых запасов природного газа, 1/10 нефти, 1/5 угля и 14% урана - так и созданный за многие годы уникальный производственный потенциал.

В течение прошедшего десятилетия ТЭК в основном обеспечил потребности страны в топливе и энергии, сохранена энергетическая независимость России. Преодолена тенденция спада, и начался рост добычи газа, нефти и угля, производства электроэнергии, объема и глубины переработки нефти. Производственные структуры ТЭК в результате проведенных структурных преобразований, либерализации и приватизации в значительной мере адаптировались к рыночным методам хозяйствования. В результате проведенных работ по реструктуризации угольной промышленности повысилась ее экономическая эффективность, ликвидируются убыточные неперспективные предприятия. Начались реформы электроэнергетики и жилищно-коммунальной сферы. Сформированы основы регулирования хозяйственных отношений в энергетическом секторе экономики, включая вопросы недропользования, налогообложения и ценообразования.

В настоящее время ТЭК является одним из устойчиво работающих производственных комплексов российской экономики. Он определяющим образом влияет на состояние и перспективы развития национальной экономики, обеспечивая: около 1/4 производства ВВП, 1/3 объема промышленного производства и доходов консолидированного бюджета России, примерно половину доходов федерального бюджета, экспорта и валютных поступлений.

Вместе с тем в отраслях ТЭК сохраняются механизмы и условия хозяйствования, не адекватные принципам рыночной экономики, действует ряд факторов, негативно влияющих на функционирование и развитие ТЭК.

Основными факторами, сдерживающими развитие комплекса, являются:

высокая степень износа основных фондов (более 50%). Ввод в действие новых производственных мощностей во всех отраслях ТЭК сократился за девяностые годы от 2-х до 6-ти раз. Наблюдается высокая аварийность оборудования, обусловленная низкой производственной дисциплиной персонала, недостатками управления, а также старением основных фондов. В связи с этим возрастает возможность возникновения аварийных ситуаций в энергетическом секторе;

сохраняющийся в отраслях комплекса (кроме нефтяной) дефицит инвестиционных ресурсов и их нерациональное использование. При высоком инвестиционном потенциале отраслей ТЭК, приток в них внешних инвестиций составляет менее 13% от общего объема финансирования капитальных вложений. При этом 95% указанных инвестиций приходится на нефтяную отрасль. В газовой промышленности и в электроэнергетике не создано условий для необходимого инвестиционного задела, в результате чего эти отрасли могут стать тормозом начавшегося экономического роста;

деформация соотношения цен на взаимозаменяемые энергоресурсы привела к отсутствию конкуренции между ними и структуре спроса, характеризующейся чрезмерной ориентацией на газ и снижением доли угля. Политика поддержания относительно низких цен на газ и электроэнергию в перспективе может иметь следствием нарастание дефицита соответствующих энергоресурсов в результате отсутствия экономических предпосылок для инвестирования в их производство и опережающего роста спроса;

отставание производственного потенциала ТЭК от мирового научно-технического уровня. Доля добычи нефти за счет современных методов воздействия на пласт и доля продукции нефтепереработки, получаемой по процессам, повышающим качество продукции, низка. Энергетическое оборудование, используемое в газовой и электроэнергетической отраслях, неэкономично. В стране практически отсутствуют прогрессивные парогазовые установки, установки по очистке отходящих газов, крайне мало используются возобновляемые источники энергии, оборудование угольной промышленности устарело и технически отстало, недостаточно используется потенциал атомной энергетики;

отставание развития и объективный рост затрат на освоение перспективной сырьевой базы добычи углеводородов, и особенно газовой промышленности;

отсутствие рыночной инфраструктуры и цивилизованного, конкурентного энергетического рынка. Не обеспечивается необходимая прозрачность хозяйственной деятельности субъектов естественных монополий, что негативно сказывается на качестве государственного регулирования их деятельности и на развитии конкуренции;

сохраняющаяся высокая нагрузка на окружающую среду от топливно-энергетической деятельности. Несмотря на произошедшее за последнее десятилетие снижение добычи и производства топливно-энергетических ресурсов, отрицательное влияние ТЭК на окружающую среду остается высоким;

высокая зависимость нефтегазового сектора и, как следствие, доходов государства, от состояния и конъюнктуры мирового энергетического рынка. Наблюдается тенденция к дальнейшему повышению доли нефти и газа в структуре российского экспорта, вместе с тем, недостаточно используется потенциал экспорта других энергоресурсов, в частности электроэнергии. Это свидетельствует о продолжающемся сужении экспортной специализации страны и отражает в достаточной степени отсталую структуру всей экономики России;

отсутствие развитого и стабильного законодательства, учитывающего в полной мере специфику функционирования предприятий ТЭК.

Основные механизмы государственного регулирования предусматривают:

меры по созданию рациональной рыночной среды (включая взаимоувязанные тарифное, налоговое, таможенное, антимонопольное регулирование и институциональные преобразования в ТЭК);

повышение эффективности управления государственной собственностью;

введение системы перспективных технических регламентов, национальных стандартов и норм, повышающих управляемость процесса развития энергетики и стимулирующих энергосбережение;

стимулирование и поддержку стратегических инициатив в сфере инвестиционной, инновационной и энергосберегающей активности хозяйствующих субъектов.

Основными приоритетами государственной научно-технической и инновационной политики в отраслях ТЭК в прогнозируемый период являются:

воссоздание и развитие научно-технического потенциала, включая фундаментальную науку и прикладные разработки, модернизацию экспериментальной базы и системы научно-технической информации;

создание благоприятных условий для развития инновационной деятельности, направленной на коренное обновление производственно-технологической базы ТЭК, ресурсосбережение и улучшение потребительских свойств продукции комплекса;

совершенствование всех стадий инновационного процесса, повышение востребованности и эффективности использования результатов научной деятельности;

защита прав на результаты научно-технической деятельности;

использование потенциала международного сотрудничества в целях использования лучших мировых достижений и вывода отечественных разработок на передовой уровень;

сохранение и развитие кадрового потенциала и научной базы, интеграция науки и образования.

Для достижения указанных приоритетов научно-технической и инновационной политики необходимо:

выявление и экономическая поддержка перспективных направлений научно-технической и инновационной деятельности и критических технологий в ТЭК с учетом их прогнозируемой эффективности и мировых тенденций. Реализация указанных направлений осуществляется через Федеральные

целевые научно-технические и различные инновационные программы, а также важнейшие инновационные проекты государственного значения;

организация системы государственного учета и контроля за реализацией результатов научных исследований и экспериментальных разработок в энергетической сфере, а также совершенствование информационной инфраструктуры в области науки, образования и технологий в отраслях ТЭК;

финансирование фундаментальной науки в энергетической сфере, направленной на поиск принципиально новых путей эффективного обеспечения энергетических потребностей;

содействие разработке и внедрению новых эффективных экологически безопасных технологий добычи, производства, преобразования, транспорта и комплексного использования топливно-энергетических ресурсов, в том числе технологий использования новых источников энергии, традиционных и нетрадиционных (газогидраты, тяжелые нефти и битуминозные сланцы, метан угольных месторождений и др.) ресурсов углеводородного сырья.

2.6.5. Особенности правового регулирования несостоятельности (банкротства) естественных монополий

Необходимость установления на законодательном уровне специальных правил, регулирующих особенности банкротства субъектов естественных монополий, диктуется их особым положением среди участников имущественного оборота: субъекты естественных монополий действуют в тех сферах товарного рынка, где отсутствует конкуренция товаропроизводителей, и в этом смысле они являются незаменимыми. Применение к ним "общей мерки" банкротства наравне с другими участниками имущественного оборота, в том числе в части критериев и признаков несостоятельности, может привести к катастрофическим последствиям.

Принятие законодательного акта об особенностях банкротства субъектов естественных монополий предусматривалось еще семь лет назад - в ст. 189 ранее действовавшего Федерального закона от 8 января 1998 г. N 6-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (в ред. от 21 марта 2002 г., с изм. от 1 октября 2002 г.), в соответствии с которой, предполагалось внесение соответствующих изменений в Федеральный закон от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях" (в ред. от 29 июня 2004 г.), (далее - Закон о естественных монополиях). Однако изменения в данный нормативный правовой акт законодателем так и не были внесены.

В отношении банкротства субъектов естественной монополии топливно-энергетического комплекса был принят специальный Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 122-ФЗ "Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса" (далее - Закон об особенностях банкротства субъектов ТЭК). Центральное место среди нормативных правовых актов, регулирующих конкурсные отношения, занимает Федеральный закон от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (в ред. от 31 декабря 2004 г.), вступивший в силу 3 декабря 2002 г. (далее - Закон о банкротстве).

Необходимо учитывать также положения ряда других федеральных законов, применяющихся в сфере естественных монополий, а именно: от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи" (в ред. от 2 ноября 2004 г.), от 17 июля 1999 г. N 176-ФЗ "О почтовой связи" (в ред. от 22 августа 2004 г.), от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (в ред. от 7 июля 2003 г.), от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (в ред. от 22 августа 2004 г.) и др.

На момент принятия действующего Закона о банкротстве (26 октября 2002 г.) предполагалось, что положения его ст. 197 - 201 §6 "Банкротство субъектов естественных монополий" главы IX "Особенности банкротства отдельных категорий должников - юридических лиц" вступят в силу с 1 января 2005 г. (п. 1 ст. 231 Закона о банкротстве). Однако на основании ст. 1 Федерального закона от 31 декабря 2004 г. N 220-ФЗ "О внесении изменений в статьи 231 и 232 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" специальные правила о банкротстве субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса, вступившие в силу с 1 июля 1999 г., сохраняют свое действие до 1 июля 2009 г., когда признается утратившим силу Закон об особенностях банкротства субъектов ТЭК (п. 2 ст. 232 Закона о банкротстве).

В соответствии со ст. 3 Закона о естественных монополиях естественная монополия - состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров.

Закон о банкротстве в п. 1 ст. 197 воспроизводит понятие субъекта естественной монополии, содержащееся в ст. 3 Закона о естественных монополиях. К субъектам естественной монополии относятся хозяйствующие субъекты (юридические лица), занятые производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии, т.е. на основании ст. 4 Закона о естественных монополиях осуществляющие деятельность в следующих сферах:

транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;

транспортировка газа по трубопроводам;

железнодорожные перевозки;

услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов;

услуги общедоступной электрической и почтовой связи;

услуги по передаче электрической энергии;

услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике;

услуги по передаче тепловой энергии.

Перечень сфер естественных монополий носит исчерпывающий характер, а хозяйствующие субъекты, осуществляющие деятельность в перечисленных сферах, включаются в соответствующие реестры. Соответственно положения Закона о банкротстве распространяются только на те субъекты естественных монополий, которые включены в реестры.

Закон о банкротстве учитывает социально-экономическую значимость субъектов естественных монополий, а также особенности их правового статуса. Эти особенности связаны с государственным регулированием цен на продукцию и услуги субъектов естественных монополий, контролем над инвестициями и крупными сделками, запретом на произвольное прекращение или ограничение их деятельности.

Вместе с тем Закон об особенностях банкротства субъектов ТЭК выходит за рамки круга субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса, определенные им в ст. 3 и 4, и распространяет свое действие на другие организации топливно-энергетического комплекса при условии, что их основная деятельность связана с производством электрической, тепловой энергии и добычей природного газа, а сумма выручки от реализации товаров, работ, услуг, производимых при осуществлении такой деятельности, превышает 70% от общей суммы выручки. Другое обязательное условие - наличие у этих организаций имущества, обеспечивающего непрерывный производственный процесс снабжения потребителей топливно-энергетическими ресурсами (так называемый единый производственно-технологический комплекс). В то же время на основании п. 3 ст. 1 Закона об особенностях банкротства субъектов ТЭК не признаются несостоятельными (банкротами) и не подлежат процедурам банкротства атомные электростанции.

Основные особенности несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий ТЭК, предусмотренные Законом и имеющие значение для судебной арбитражной практики по разрешению соответствующих споров, касаются критериев и признаков банкротства, требований к арбитражным управляющим, оснований возбуждения дел о банкротстве должников и порядка их рассмотрения, порядка проведения процедур несостоятельности. Следует также подчеркнуть, что установленные Законом об особенностях банкротства субъектов ТЭК специальные правила, регламентирующие указанные особенности несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий, имеют приоритет перед соответствующими нормами Закона о банкротстве, который подлежит применению в субсидиарном порядке.

Закон о банкротстве (п. 2 ст. 197) устанавливает особые внешние признаки банкротства субъекта естественной монополии: неисполнение денежных обязательств и (или) обязанности по уплате обязательных платежей в бюджет в течение 6 месяцев с даты, когда они должны быть исполнены.

Пункт 3 ст. 197 Закона о банкротстве устанавливает особые основания для возбуждения дела о банкротстве субъекта естественной монополии.

Во-первых, требования кредиторов по денежным обязательствам и об уплате обязательных платежей к должнику - субъекту естественной монополии должны составлять в совокупности не менее 500 тыс. руб.

Во-вторых, требования кредиторов должны быть подтверждены исполнительным документом и, в-третьих, не удовлетворены в полном объеме за счет реализации имущества кредиторов первой и второй очереди.

В соответствии со ст. 59 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве" (в ред. от 22 августа 2004 г.) установлены три очередности имущества должника-организации, которое может быть арестовано и реализовано.

В первую очередь арест налагается на имущество, непосредственно не участвующее в производстве (ценные бумаги, денежные средства, находящиеся на депозитных и иных счетах должника, валютные ценности, легковой автотранспорт, предметы дизайна офисов и пр.);

во вторую очередь - на готовую продукцию, а также иные материальные ценности, непосредственно не участвующие в производстве и не предназначенные для непосредственного участия в нем;

в третью очередь - на объекты недвижимого имущества, а также сырье и материалы, станки, оборудование и другие основные средства, предназначенные для непосредственного участия в производстве.

Особенностью при рассмотрении дела о банкротстве должника - субъекта естественной монополии является то, что на основании п. 1 ст. 198 Закона о банкротстве в деле участвует соответствующий орган исполнительной власти, осуществляющий государственную политику в отношении субъекта естественной монополии. Для контроля за субъектами естественных монополий образуются федеральные органы исполнительной власти по регулированию естественных монополий (органы регулирования естественных монополий). Таким органом до недавнего времени являлась Федеральная энергетическая комиссия Российской Федерации, функции которой определены Указом Президента Российской Федерации от 29 ноября 1995 г. N 1194 "О Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации" (в ред. от 29 ноября 2004 г.) (далее - ФЭК России).

В настоящее время в соответствии с п. 15 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (в ред. от 20 мая 2004 г.) и положениями Указа Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" (в ред. от 1 декабря 2004 г.) ФЭК России преобразована в Федеральную службу по тарифам (ФСТ России), которой переданы функции по установлению тарифов упраздненного Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства и Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации.

Функции по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности, ранее выполняемые ФЭК России, переданы Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации, а функции по контролю и надзору - Федеральной антимонопольной службе.

Статус и полномочия ФСТ России определены Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2004 г. N 204 "Вопросы Федеральной службы по тарифам" (в ред. от 1 февраля 2005 г.). Федеральная служба по тарифам является федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий, осуществляющим государственное регулирование цен (тарифов) в электроэнергетике, нефтегазовом комплексе, на железнодорожном и ином транспорте, на услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов, услуги общедоступной электрической и почтовой связи, а также на иные виды товаров (работ, услуг), подлежащих государственному регулированию в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Руководство Федеральной службой по тарифам осуществляет Правительство Российской Федерации.

Основными функциями Федеральной службы по тарифам являются:

а) определение (установление) цен (тарифов) и осуществление контроля по вопросам, связанным с определением (установлением) и применением цен (тарифов):

- в электроэнергетике;

- в газовой отрасли;

- в сфере транспортировки нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;

- на железнодорожном транспорте;

- в сфере услуг транспортных терминалов, портов, аэропортов;

- в сфере услуг общедоступной электрической и почтовой связи;

- в отношении продукции ядерно-топливного цикла;

- в отношении продукции оборонного назначения и т.д.;

б) рассмотрение разногласий, возникающих между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, и потребителями.

В свою очередь в п. 1 Положения о Федеральной службе по тарифам, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 332 (далее - Положение) указывается, что Федеральная служба по тарифам является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации и контроль за их применением, за исключением регулирования цен и тарифов, относящегося к полномочиям других федеральных органов исполнительной власти, а также федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий, осуществляющим контроль по вопросам, связанным с определением (установлением) и применением цен (тарифов) в сферах деятельности субъектов естественных монополий и функции по определению (установлению) цен (тарифов).

На основании п. 5 Положения к полномочиям ФСТ России в том числе относится:

- установление перечня работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии на железнодорожном транспорте в части определения (установления) цен (тарифов) и осуществления контроля по вопросам, связанным с определением (установлением) и применением цен (тарифов);

- формирование и ведение реестра субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляется государственное регулирование и контроль с целью определения (установления) цен (тарифов) и осуществления контроля по вопросам, связанным с определением (установлением) и применением цен (тарифов);

- применение мер ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о естественных монополиях и об электроэнергетике, а также осуществление иных полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях в части определения (установления) цен (тарифов) и осуществления контроля по вопросам, связанным с определением (установлением) и применением цен (тарифов).

На основании п. 6 Положения ФСТ России с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право:

принимать обязательные для субъектов естественных монополий решения о введении, об изменении или о прекращении регулирования, о применении методов регулирования, предусмотренных федеральным законодательством о естественных монополиях в части определения (установления) цен (тарифов) и осуществления контроля по вопросам, связанным с определением (установлением) и применением цен (тарифов);

устанавливать предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни тарифов на электрическую и тепловую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями потребителям, в том числе предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни тарифов для населения с календарной разбивкой, разбивкой по категориям потребителей с учетом региональных и иных особенностей;

направлять физическим и юридическим лицам обязательные для исполнения предписания в соответствии с требованиями законодательства об электроэнергетике и о естественных монополиях в части определения (установления) цен (тарифов) и осуществления контроля по вопросам, связанным с определением (установлением) и применением цен (тарифов);

принимать решения о включении в реестр субъектов естественных монополий либо об исключении из него;

направлять органам исполнительной власти и органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания в соответствии с требованиями законодательства об электроэнергетике и о естественных монополиях в части определения (установления) цен (тарифов) и осуществления контроля по вопросам, связанным с определением (установлением) и применением цен (тарифов);

рассматривать дела о нарушениях федерального законодательства о естественных монополиях в части определения (установления) цен (тарифов) и осуществления контроля по вопросам, связанным с определением (установлением) и применением цен (тарифов), и принимать в соответствии со своей компетенцией решения по фактам нарушения федерального законодательства о естественных монополиях;

требовать от субъектов естественных монополий, органов исполнительной власти и местного самоуправления документы, объяснения в письменной и устной форме и иную информацию, необходимую для осуществления функций, предусмотренных федеральным законодательством о естественных монополиях в части определения (установления) цен (тарифов) и осуществления контроля по вопросам, связанным с определением (установлением) и применением цен (тарифов);

устанавливать порядок и сроки представления субъектами естественных монополий текущих отчетов о своей деятельности для определения (установления) цен (тарифов) и осуществления контроля по вопросам, связанным с определением (установлением) и применением цен (тарифов);

беспрепятственно получать информацию о деятельности субъектов естественных монополий от органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также субъектов естественных монополий по вопросам определения (установления) цен (тарифов) и осуществления контроля по вопросам, связанным с определением (установлением) и применением цен (тарифов) и т.д.

Органы регулирования естественных монополий вправе участвовать в рассмотрении в суде дел, связанных с применением или нарушением Закона о естественных монополиях. В том числе они участвуют в делах о банкротстве субъектов естественных монополий и обладают правами, предусмотренными ст. 41 АПК РФ. Важно отметить, что данные органы признаются участвующими в деле в силу прямого указания Закона о банкротстве, т.е. суд не должен привлекать их для участия в процессе путем вынесения определения и, следовательно, не может отказать им в участии в делах о банкротстве субъектов естественных монополий.

Одним из методов государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий является ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня (например, в соответствии с нормами Федерального закона от 14 апреля 1995 г. N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" (в ред. от 30 декабря 2004 г.). Учитывая, что такой порядок государственного регулирования цен в принципе может привести к неплатежеспособности субъектов естественных монополий, Закон о банкротстве в п. 1 ст. 199 предусматривает право субъекта естественной монополии оспаривать в судебном порядке акты органов государственной власти об утверждении цен (тарифов) на товары (работы, услуги), производимые в условиях естественной монополии.

Это положение Закона о банкротстве не является принципиально новым. В качестве способа защиты гражданских прав ст. 12, 13 ГК РФ предусматривают признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления. В свою очередь, Закон о естественных монополиях в ст. 25 предусматривает, что субъекты естественных монополий (их руководители), органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, потребители, общественные организации потребителей, их ассоциации и союзы, прокурор вправе обратиться в суд с заявлением о признании недействительными полностью или частично решений (предписаний) органов регулирования естественных монополий, в том числе в отношении установления (определения) цен на товары (работы, услуги) субъектов естественных монополий.

Заявление о признании недействительным акта соответствующего государственного органа об утверждении цен (тарифов) на товары (работы, услуги), производимые или реализуемые в условиях естественной монополии (а не иск, как предусмотрено в п. 1 ст. 199 Закона о банкротстве), может быть подано субъектом естественной монополии в арбитражный суд в порядке, предусмотренном главой XXIV АПК РФ (ст. 197 - 201). Такое заявление может быть подано в арбитражный суд, если заявитель полагает, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов и должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя, незаконно возлагают на него какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда заявителю стало известно о нарушении его прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом (пропущенный по уважительным причинам срок может быть восстановлен арбитражным судом).

Дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц на основании п. 1 ст. 200 АПК РФ рассматриваются судьей единолично в срок не более двух месяцев со дня поступления соответствующего заявления в арбитражный суд. Решения арбитражного суда по таким делам подлежат немедленному исполнению, если иной срок не установлен в решении суда. Со дня принятия решения арбитражного суда о признании недействительным ненормативного правового акта указанный акт не подлежит применению (п. 7, 8 ст. 201 АПК РФ).

Обращение должника - субъекта естественной монополии в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным акта государственного органа, определяющего цены (тарифы) на товары, работы или услуги, производимые (выполняемые, оказываемые) или реализуемые в условиях естественной монополии, при условии, что такое обращение в арбитражный суд имело место до возбуждения дела о банкротстве в отношении указанного должника, в соответствии с п. 1 ст. 199 Закона о банкротстве может служить основанием для приостановления производства по делу о банкротстве до момента вступления в законную силу решения арбитражного суда о признании недействительным акта государственного органа об определении цен (тарифов). Определение арбитражного суда о приостановлении производства по делу о банкротстве в этом случае может быть вынесено по ходатайству самого должника - субъекта естественной монополии либо любого иного лица, участвующего в деле о банкротстве.

Последствия приостановления производства по делу о банкротстве выражаются в том, что арбитражный суд лишает себя возможности (до возобновления производства по делу) принимать судебные акты о введении в отношении должника каких-либо процедур банкротства, а также определения об оставлении заявления о признании должника банкротом без рассмотрения либо о прекращении производства по делу. Вместе с тем в этот период у арбитражного суда сохраняется возможность принимать иные судебные акты по делу о банкротстве, а у арбитражного управляющего и других лиц, участвующих в деле, - совершать все необходимые действия, предусмотренные ст. 58 Закона о банкротстве.

Признание арбитражным судом недействительным акта государственного органа об установлении цен (тарифов) на товары (работы, услуги), производимые (выполняемые, оказываемые) должником - субъектом естественной монополии, может иметь еще и то последствие, что арбитражный суд, рассматривающий дело о банкротстве такого должника, в этом случае вправе вынести решение об отказе в признании должника - субъекта естественной монополии банкротом. Принятие такого решения возможно при условии, что причиной неплатежеспособности должника послужили именно заниженные цены (тарифы), определенные актом государственного органа, который признан недействительным.

Статья 200 Закона о банкротстве предусматривает дополнительные обязанности внешнего управляющего при введении внешнего управления субъектом естественной монополии.

Во-первых, если по общему правилу, закрепленному в ст. 102 Закона о банкротстве, внешний управляющий вправе отказаться от исполнения договоров и иных сделок должника, то при внешнем управлении субъектом естественной монополии внешний управляющий не вправе отказаться от исполнения договоров должника с потребителями, в отношении которых не допускается прекращение обязательств со стороны субъекта естественной монополии. В данном случае речь идет о потребителях, обеспечивающих безопасность государства, стратегических предприятий и организаций, а также организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета (государственные образовательные, медицинские учреждения, учреждения культуры и пр.). Нормативными правовыми актами, определяющими необходимость устойчивого снабжения таких потребителей товарами (работами, услугами) субъектов естественных монополий, являются: Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июля 1999 г. N 781 "Об обеспечении надежного энергоснабжения стратегических организаций" (в ред. от 29 мая 2002 г.), Постановление Правительства Российской Федерации от 9 апреля 1999 г. N 395 "О снабжении топливно-энергетическими ресурсами организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета" (в ред. от 29 мая 2002 г.), Постановление Правительства Российской Федерации от 29 мая 2002 г. N 364 "Об обеспечении устойчивого газо- и энергоснабжения финансируемых за счет средств федерального бюджета организаций, обеспечивающих безопасность государства".

Во-вторых, п. 2 ст. 200 Закона о банкротстве устанавливает запрет на отчуждение имущества должника, представляющего собой единый технологический комплекс субъекта естественной монополии. В единый технологический комплекс входит имущество (движимое и недвижимое), непосредственно используемое для производства и (или) реализации товаров (работ, услуг) в условиях естественной монополии, а также запасы сырья и материалов, используемых для исполнения договоров в качестве субъекта естественной монополии.

Имущество, непосредственно используемое для производства и (или) реализации товаров (работ, услуг) в условиях естественной монополии, реализуется в порядке, предусмотренном ст. 201 Закона о банкротстве.

Следует отметить, что содержащееся в п. 2 ст. 200 Закона о банкротстве правило о том, что "внешний управляющий не вправе отчуждать имущество должника, представляющее собой единый технологический комплекс субъекта естественной монополии", страдает редакционной неточностью. Речь идет о запрете на отчуждение внешним управляющим отдельных видов имущества, входящего в единый технологический комплекс, т.е. части указанного комплекса. Такое понимание указанного правила корреспондирует норме, содержащейся в п. 1 ст. 201 Закона о банкротстве, которая допускает продажу единого технологического комплекса субъекта естественной монополии при условии выставления его на торги единым лотом.

При продаже имущества должника - субъекта естественной монополии учитываются особенности осуществления деятельности в условиях естественной монополии. Поэтому законодательство о несостоятельности определяет особенности и порядок реализации имущества, которое непосредственно используется для производства и (или) реализации товаров (работ, услуг) в условиях естественной монополии. В ст. 201 Закона о банкротстве речь идет именно об этом имуществе, поэтому под термином "имущество" понимается имущество, "непосредственно используемое для производства и (или) реализации товаров (работ, услуг) в условиях естественной монополии".

Некоторые положения статьи ст. 201# Закона о банкротстве заимствованы из Закона об особенностях банкротства субъектов ТЭК, в ч. 1 ст. 20 которого предусмотрено, что продажа имущества должника осуществляется только путем проведения торгов в форме конкурса и имущество выставляется на торги единым лотом. Принимая во внимание императивную норму, согласно которой указанное имущество должника должно выставляться на торги только целиком, можно сделать вывод о том, что особенности продажи имущества должника, предусмотренные ст. 201 Закона о банкротстве, охватывают лишь те случаи, когда предметом продажи является единый технологический комплекс субъекта естественной монополии. Поэтому нормы, содержащиеся в ст. 201 Закона о банкротстве, могут быть признаны специальными правилами по отношению к общим положениям о продаже предприятия должника (ст. 110 Закона о банкротстве).

Обязательные условия конкурса, определенные ст. 201 Закона о банкротстве в качестве обязательных условий договора купли-продажи имущества должника - субъекта естественной монополии, не подлежат расширительному толкованию. По сути, речь идет о существенных условиях договора, перечень которых предусмотрен в п. 2 ст. 201 Закона о банкротстве. К их числу относятся следующие условия:

1) согласие покупателя принять на себя обязательства должника по договорам поставки товаров, являющимся предметом регулирования законодательства о естественных монополиях;

2) принятие на себя покупателем обязательств по обеспечению доступности производимого и (или) реализуемого товара (работ, услуг) для потребителей;

3) наличие у покупателя лицензии на осуществление соответствующего вида деятельности, если деятельность должника подлежит лицензированию.

Существо и характер обязательных условий продажи единого технологического комплекса субъекта естественной монополии, а также сам факт наличия их перечня в ст. 201 Закона о банкротстве свидетельствуют о том, что продажа единого технологического комплекса должника - субъекта естественной монополии при его банкротстве может осуществляться только на условиях конкурса, а не путем проведения открытых торгов в форме аукциона, как это предусмотрено в отношении продажи предприятия других должников (п. 4 ст. 110 Закона о банкротстве).

Помимо договора купли-продажи имущества должника, федеральный орган исполнительной власти в сфере естественных монополий заключает с покупателем в соответствии с п. 2 ст. 201 Закона о банкротстве соглашение об исполнении условий конкурса. Назначение этого соглашения остается неясным, так как условия конкурса являются существенными условиями договора купли-продажи.

В случае неисполнения покупателем существенных условий, перечисленных в п. 2 ст. 201 Закона о банкротстве, договор расторгается арбитражным судом по заявлению федерального органа исполнительной власти на основании ст. 450 ГК РФ. При этом покупателю возмещаются средства, потраченные на покупку имущества должника, а также вложенные инвестиции. Эти средства возмещаются за счет федерального бюджета. Имущество должника - субъекта естественной монополии подлежит передаче в федеральную собственность.

Правила о последствиях расторжения договора купли-продажи имущества должника - субъекта естественной монополии не учитывают, что причиной расторжения договора служит нарушение покупателем его обязательных условий. Представляется, что в такой ситуации не исключена возможность применения положения, содержащегося в п. 4 ст. 453 ГК РФ, согласно которому, если основанием для расторжения договора послужило его существенное нарушение одной из сторон, другая сторона (в нашем случае - федеральный орган по регулированию естественных монополий) вправе требовать возмещения убытков, причиненных расторжением договора.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду "п. 5 ст. 453 ГК РФ"

При продаже имущества должника - субъекта естественной монополии учитывается общественная и социально-экономическая значимость деятельности субъектов естественных монополий. Исходя из этого законодатель закрепляет в п. 4, 5 ст. 201 Закона о банкротстве следующие права Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Во-первых, уполномоченные органы, действующие от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципального образования, имеют право приостанавливать реализацию имущества в ходе внешнего управления на срок до трех месяцев для выработки предложений по восстановлению платежеспособности субъекта естественной монополии.

Во-вторых, при продаже такого имущества Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования имеют право преимущественного приобретения такого имущества.

Пункт 6 ст. 201 Закона о банкротстве допускает перепрофилирование или закрытие производства, осуществляемого в условиях естественной монополии, только в порядке, установленном федеральным законом. На сегодняшний день такой закон в Российской Федерации еще не принят, однако имеются иные нормативные правовые акты, посвященные данной тематике, среди которых можно отметить Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 г. N 426 "Об основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий" (в ред. от 23 июля 2001 г.), а также Постановление Правительства Российской Федерации от 11 июля 2001 г. N 526 "О реформировании электроэнергетики Российской Федерации" (в ред. от 1 февраля 2005 г.), которым одобрены Основные направления реформирования электроэнергетики Российской Федерации.

Одним из факторов, способным повлиять на динамику цен и экономическое развитие России, является реализация тарифной политики в сфере регулирования цен естественных монополий.

Оптимизация уровня цен и тарифов на продукцию и услуги естественных монополий будет стимулировать энергосбережение, способствовать эффективной перестройке инфраструктурных отраслей и экономическому росту, позволит выстроить рациональную динамику издержек изготовителей готовой продукции в части расходования средств на использование электроэнергии, газа, услуг железнодорожного и трубопроводного транспорта, связи.

Вместе с тем, параметры повышения цен на продукцию, услуги естественных монополий не должны приводить к резкому росту издержек потребителей и повышению инфляции на потребительском рынке.

При регулировании тарифов могут решаться следующие основные задачи:

мониторинг и общего уровня тарифов в целях ограничения их инфляционного влияния;

ограничение предельных уровней тарифов в целях обеспечения доступности услуг для большинства потенциальных потребителей и для недопущения кратковременной реализации транспортных услуг ниже себестоимости с целью получения конкурентных преимуществ (демпинга) или долгосрочного применения заниженных цен, заведомо исключающих возможность качественного обслуживания и обеспечения требований безопасности транспортного процесса;

обеспечение ценовой прозрачности рынка (за счет расширения практики применения принципа "объявленного тарифа");

обеспечение в интересах пользователей транспортных услуг разумной стабильности тарифов.

Список проектов нормативных правовых актов, подлежащих разработке и принятию до 2008 года:

N N	Наименование законопроекта	Состояние
1.	Проект федерального закона "О нефти и газе"	требует разработки
2.	Проект федерального закона "О специальном налоговом режиме при добыче нефти из низкопродуктивных участков недр"	требует разработки
3.	Проект федерального закона "О прямых смешанных (комбинированных) перевозках"	требует разработки
4.	Проект федерального закона "Об основах ценовой политики"	требует разработки
5.	Проект федерального закона "Об особенностях банкротства субъектов естественных монополий"	требует разработки