Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 июня 2020 г. N 11АП-3171/20 по делу N А55-35017/2019

г. Самара

17 июня 2020 г.

А55-35017/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 10 июня 2020 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 17 июня 2020 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Корнилова А.Б.,

судей Засыпкиной Т.С. и Лихоманенко О.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Маскиным К.А.,

с участием:

от Средне-Волжского Межрегионального УГАН Федеральной службы по надзору в сфере транспорта - Никоноров П.И., доверенность от 26.06.2019,

от ООО "Облдорстрой" - не явились,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Средне-Волжского Межрегионального УГАН Федеральной службы по надзору в сфере транспорта и ООО "Облдорстрой"

на решение Арбитражного суда Самарской области от 04 февраля 2020 года по делу N А55-35017/2019 (судья Медведев А.А.)

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Облдорстрой"

к Средне-Волжскому Межрегиональному Управлению государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта,

о признании недействительным предписания N 86 от 28.10.2019 г. и акта,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Облдорстрой" (далее - заявитель, общество) обратилось в суд с заявлением о признании недействительным предписания N 86 от 28.10.2019 г. и акта N 395-д/63С вынесенного Средне-Волжским Межрегиональным Управлением государственного автодорожного надзора (далее - Средне-Волжское МУГАДН).

Решением Арбитражного суда Самарской области от 04 февраля 2020 года производство по арбитражному делу N А55-35017/2019 в части оспаривания Акта обследования (мониторинга) участка федеральной автомобильной дороги М-5 "Урал" Москва-Рязань-Пенза-Самара-Уфа-Челябинск подъезд к городу Самара км 0+000 - км 12+000 от 28.10.2019 N 395-д/63С прекращено. Заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с принятым решением Средне-Волжского Межрегионального УГАН Федеральной службы по надзору в сфере транспорта и ООО "Облдорстрой" обратились с апелляционными жалобами в Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд.

Средне-Волжского Межрегионального УГАН Федеральной службы по надзору в сфере транспорта просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт, отказав в удовлетворении заявленных требований.

ООО "Облдорстрой" просит изменить решение суда первой инстанции в части и принять по делу новый судебный акт, в соответствии с которым признать незаконным и отменить Предписание выданное Средне-Волжского Межрегионального УГАН Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по Самарской области в отношении заявителя N 86 от 28.10.2019 и акт обследования (мониторинга) участка федеральной автомобильной дороги М-5 "Урал" Москва-Рязань-Пенза-Самара-Уфа-Челябинск подъезд к городу Самара км 0+000 - км 12+000 от 28.10.2019 N 395-д/63С.

Жалобы принята апелляционным судом к производству и назначена к рассмотрению на 06 апреля 2020 года.

Учитывая, что в целях недопущения распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) указом Президента Российской Федерации от 02 апреля 2020 года N 239 с 4 по 30 апреля 2020 года включительно были установлены нерабочие дни.

Кроме того, указом Президента РФ от 28.04.2020 N 294 "О продлении действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" также были установлены с 6 по 8 мая 2020 года включительно нерабочие дни и приняты ограничительные меры.

Судебное заседание, после его назначения, было перенесено на 10 июня 2020 года.

28 мая 2020 года от ООО "Облдорстрой" поступило ходатайство об отказе от апелляционной жалобы, подписанное генеральным директором ООО "Облдорстрой" Разный Игорем Петровичем. Одновременно ходатайствуют о рассмотрении судебного дела в отсутствии своего представителя.

В соответствии с ч.1 ст.265 АПК РФ, арбитражный суд апелляционной инстанции прекращает производство по апелляционной жалобе, если от лица, её подавшего, после принятия апелляционной жалобы к производству арбитражного суда поступило ходатайство об отказе от апелляционной жалобы и отказ был принят арбитражным судом в соответствии со статьей 49 настоящего Кодекса.

Поскольку отказ от жалобы не противоречит закону, не нарушает прав и интересов третьих лиц, он принимается арбитражным судом. Производство по жалобе следует прекратить.

В судебном заседании представитель Средне-Волжского Межрегионального УГАН Федеральной службы по надзору в сфере транспорта доводы, изложенные своей жалобе, поддержал в полном объеме.

Проверив законность и обоснованность принятого по делу судебного акта в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав доводы апелляционной жалобы и материалы дела, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, в период с 01.10.2019 г. по 28.10.2019 г. на основании Распоряжения по Управлению N 395 от 30.09.2019 года старшим государственным инспектором Средне-Волжского МУГАДН территориального отдела по Самарской области Лазурченко Ю.Г. (далее - управление) проведено обследование участка федеральной автомобильной дороги М-5 "Урал" Москва-Рязань-Пенза-Самара-Уфа-Челябинск км 0+000 - км 12+000.

По результатам обследования управление составило Акт обследования (мониторинга) участка федеральной автомобильной дороги М-5 "Урал" Москва-Рязань-Пенза-Самара-Уфа-Челябинск подъезд к городу Самара км 0+000 - км 12+000 от 28.10.2019 N 395-д/63С и выдало ООО "Облдорстрой" предписание от 28.10.2019 года N 86 о необходимости проведения восстановительных работ барьерного ограждения и обочины.

ООО "Облдорстрой" считает вынесенное предписание от 28.10.2019 года N 86 и акт от 28.10.2019 N 395-д/63С незаконными.

Данные обстоятельства послужили основанием для обращения истца в арбитражный суд с настоящими требованиями.

При принятии судебного акта, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующих обстоятельств.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности его принятия, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Согласно статье 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств (часть 1). Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности (часть 2).

Оспариваемое предписание оценивается арбитражным судом на момент его вынесения. При оценке вопроса о законности предписания выяснению подлежит, в числе прочего, наличие у вынесшего это предписание органа полномочий и оснований для выдачи предписания.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регламентированы положениями Закона N 294-ФЗ (часть 1 статьи 1 данного Закона).

Законом N 294-ФЗ устанавливаются, в том числе, порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля (часть 2 статьи 1 названного Закона).

В части 3.1 статьи 1 Закона N 294-ФЗ предусмотрен перечень видов государственного и муниципального контроля (надзора), при осуществлении которых порядок организации и проведения проверки, установленный данным Федеральным законом, не применяется. При этом среди перечисленных в названной норме видов муниципального контроля (надзора) земельный контроль не приведен.

Под муниципальным контролем в соответствии с пунктом 4 статьи 2 Закона N 294-ФЗ понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности (вида муниципального контроля) устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

Пунктом 6 статьи 2 Закона N 294-ФЗ определено, что проверкой является совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.

Из анализа приведенных нормативных положений следует, что проведение проверки и осуществление мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, являются двумя самостоятельными видами (формами) муниципального контроля.

Вопросы организации и проведения мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, регламентированы положениями статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ.

Частью 2 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ установлено, что мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями проводятся уполномоченными должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в пределах своей компетенции на основании заданий на проведение таких мероприятий, утверждаемых руководителем или заместителем руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Согласно части 4 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ порядок оформления и содержание заданий, указанных в части 2 настоящей статьи, и порядок оформления должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля результатов мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, в том числе результатов плановых (рейдовых) осмотров, обследований, исследований, измерений, наблюдений, устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими нормативно-правовое регулирование в соответствующих сферах государственного контроля (надзора), а также уполномоченными органами местного самоуправления.

Из части 5 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ следует, что в случае выявления при проведении мероприятий по контролю, указанных в части 1 настоящей статьи, нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а также направляют в письменной форме руководителю или заместителю руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля мотивированное представление с информацией о выявленных нарушениях для принятия при необходимости решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 10 настоящего Федерального закона.

Таким образом, проведение мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, в ходе которых может быть произведен осмотр (обследование) территории уполномоченными органами осуществляется в одностороннем порядке, а результаты данного мероприятия могут являться основанием для назначения внеплановой проверки, которая проводится уже в соответствии с требованиями Закона N 294-ФЗ, регулирующего вопросы проведения внеплановых проверок.

В силу пункта 1 части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Из содержания приведенной нормы усматривается, что предписание может быть выдано только по результатам проведения такого мероприятия, как проверка. Других оснований для выдачи предписаний, то есть по результатам проведения других мероприятий по контролю, в том числе перечисленных в статье 8.3, Закон N 294-ФЗ не предусматривает.

Как следует из материалов дела, проверка в порядке, предусмотренном Законом N 294-ФЗ, не проводилась. Вмененное нарушение было выявлено в ходе обследования участка федеральной автомобильной дороги М-5 "Урал" Москва-Рязань-Пенза-Самара-Уфа-Челябинск км 0+000-I км 12+000 в соответствии с Распоряжением Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 28.04.2017 N ВБ-157-р(фс) на основании Распоряжения Управления N 395 от 30.09.2019 г.

Задача обследования, систематического наблюдения (мониторинга) - систематическое наблюдение за исполнением требований к сохранности автомобильных дорог федерального значения и искусственных сооружений на них, анализ и прогнозирование состояния исполнения указанных требований.

Предмет обследования, систематического наблюдения (мониторинга) - уровень содержания, транспортно-эксплуатационного состояния сети автомобильных дорог и искусственных сооружений на них.

Цель обследования, систематического наблюдения (мониторинга) - оценка соответствия качества содержания, транспортно-эксплуатационного состояния сети автомобильных дорог и искусственных сооружений на них требованиям безопасности дорожного движения, выявление и пресечение нарушений требований к сохранности автомобильных дорог федерального значения и искусственных сооружений на них.

В ходе обследования (осмотра) выявлены следующие нарушения требований нормативных документов, в том числе требований безопасности при ремонте и содержании автомобильной дороги согласно технического регламента Таможенного союза "Безопасность автомобильных дорог" (ТР ТС 014/2011).

Выявленные нарушения зафиксированы в Акте обследования (мониторинга) участка федеральной автомобильной дороги М-5 "Урал" Москва-Рязань-Пенза-Самара-Уфа-Челябинск подъезд к городу Самара км 0+000 - км 12+000 от 28.10.2019 N 395-д/63С.

Заинтересованное лицо, не рассматривая в порядке, предусмотренном частью 5 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ, вопрос о назначении внеплановой проверки юридического лица по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 10 настоящего Федерального закона, выдало ООО "Облдорстрой" предписание от 28.10.2019 года N 86 о необходимости проведения восстановительных работ барьерного ограждения и обочины.

Судом первой инстанции установлено, что Средне-Волжское МУГАДН не назначало ни внеплановую проверку заявителя, ни административное расследование по процедуре, установленной КоАП РФ, ни использовало какую-либо иную законную процедуру проверки.

Между тем, предусмотренные Законом N 294-ФЗ и КоАП РФ процедуры проведения внеплановой проверки и административного расследования соответственно предусматривают ряд гарантий, направленных на защиту прав юридического лица при осуществлении государственного контроля (надзора).

Фактически же Средне-Волжское МУГАДН проводило обследование (мониторинг) участка федеральной автомобильной дороги без участия заявителя; акт обследования и предписание составлены одновременно.

Средне-Волжское МУГАДН не обеспечило реализацию права общества на защиту в рамках внеплановой проверки либо производства по делу об административном правонарушении, поскольку Общество не имело возможности до получения предписания уяснить существо нарушений и подтверждающих их доказательств, предоставить объяснения по сути выявленных нарушений, которые могли быть даны при наличии такой возможности.

Таким образом, выдача предписания об устранении допущенных нарушений возможна только в рамках проведения контрольно-надзорных мероприятий с соблюдением требований Закона N 294-ФЗ.

По результатам же административного расследования может быть внесено представление об устранении причин и условий, которые привели к совершению административного правонарушения.

Принимая во внимание, что дело рассмотрено судом первой инстанции полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права не нарушены, выводы суда о применении норм права соответствуют установленным по делу обстоятельствам и имеющимся доказательствам, апелляционная инстанция не усматривает оснований для отмены решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы.

Положенные в основу апелляционной жалобы доводы являлись предметом исследования арбитражным судом при рассмотрении спора по существу и им дана надлежащая оценка.

Выводы арбитражного суда первой инстанции соответствуют доказательствам, имеющимся в деле, установленным фактическим обстоятельствам дела и основаны на правильном применении норм права.

Сведений, опровергающих выводы суда, в апелляционной жалобе не содержится.

Нарушений процессуального закона, влекущих безусловную отмену обжалуемого судебного акта, не установлено. Оснований для отмены решения суда не имеется.

Руководствуясь ст.ст. 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

1. Отказ ООО "Облдорстрой" от апелляционной жалобы принять. Производство по апелляционной жалобе ООО "Облдорстрой" прекратить.

2. Выдать ООО "Облдорстрой" справку на возврат из федерального бюджета государственной пошлины в сумме 1500 руб. уплаченной при обращении с апелляционной жалобой.

Решение Арбитражного суда Самарской области от 04 февраля 2020 года по делу N А55-35017/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу Средне-Волжского Межрегионального Управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий

А.Б. Корнилов

Судьи

Т.С. Засыпкина О.А. Лихоманенко