Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 июня 2020 г. N 15АП-7240/20 по делу N А32-52398/2019

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 3 ноября 2020 г. N Ф08-8292/20 настоящее постановление оставлено без изменения

город Ростов-на-Дону

25 июня 2020 г.

дело N А32-52398/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 16 июня 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 25 июня 2020 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ефимовой О.Ю.,

судей Пименова С.В., Соловьевой М.В.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Коневой М.А.

при участии:

от прокуратуры: прокурор отдела прокуратуры Ростовской области Гаринин Э.П.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу прокуратуры Краснодарского края в лице Славянской межрайонной прокуратуры

на решение Арбитражного суда Краснодарского края

от 25.02.2020 по делу N А32-52398/2019

по заявлению администрации муниципального образования Славянский район

к прокуратуре Краснодарского края в лице Славянской межрайонной прокуратуры

при участии третьих лиц: главного специалиста управления правового обеспечения муниципальной деятельности администрации муниципального образования Славянского района Цикуновой С.В.; начальника юридического отдела управления по муниципальному имуществу и земельным отношениям администрации муниципального образования Славянского района Ворожцовой Е.С.

о признании незаконным представления от 30.08.2019 N 114/1,

УСТАНОВИЛ:

Администрация муниципального образования Славянский район (далее - администрация МО Славянский район, администрация) обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании недействительным представления и.о. Славянского межрайонного прокурора от 30.08.2019 N 114/1.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечены главный специалист управления правового обеспечения муниципальной деятельности администрации муниципального образования Славянского района Цикунова С.В.; начальник юридического отдела управления по муниципальному имуществу и земельным отношениям администрации муниципального образования Славянского района Ворожцова Е.С.

Решением от 25.02.2020 суд удовлетворил заявленные по делу требования.

Не согласившись с принятым судебным актом, Славянский межрайонный прокурор обжаловал его в порядке, определенном главой 34 АПК РФ. В апелляционной жалобе прокурор просит отменить решение суда, ссылаясь на то, что должностные лица не надлежащим образом исполнили обязанности в части обжалования судебного акта от 30.11.2018, что повлекло заключение с Денисенко Д.А. договоров аренды земельных участков и нарушение прав долевых собственников земельного участка с кадастровым номером 23:27:1301000:10314.

В судебное заседание не явились представители администрации муниципального образования Славянский район и третьих лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела.

От администрации муниципального образования Славянский район, Цикуновой С.В., Ворожцовой Е.С. в суд поступили отзывы на жалобу, в которых указано на законность решения суда, а также ходатайства о рассмотрении дела в их отсутствие.

В соответствии со ст. 156 АПК РФ суд рассматривает дело в отсутствие администрации муниципального образования Славянский район, Цикуновой С.В., Ворожцовой Е.С.

Представитель Славянского межрайонного прокурора в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда отменить и отказать в удовлетворении заявленных по делу требований.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, выслушав пояснения прокурора, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда.

Как следует из материалов дела, Славянской межрайонной прокуратурой в отношении администрации муниципального образования Славянский район проводилась проверка по обращению генерального директора ООО Агрофирма "Приволье" Лагошина С.И. о нарушении земельного законодательства.

В ходе проведения проверки прокуратурой было установлено, что в администрацию муниципального образования Славянский район 20.09.2018 обратился Денисенко Д.А. с заявлениями о предоставлении в аренду земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в кадастровом квартале: 23:27:1301000. Администрация 27.09.2018 отказала Денисенко Д.А. в предоставлении земельных участков.

Не согласившись с отказом в предоставлении земельных участков Денисенко Д.А. обратился в Славянский районный суд к управлению по муниципальному имуществу и земельным отношениям администрации муниципального образования Славянский район (далее - УМИЗО) и к администрации муниципального образования Славянский район с исковым заявлением о признании отказов незаконными и обязании администрации муниципального образования Славянский район заключить договоры аренды в отношении испрашиваемых земельных участков.

Решением Славянского районного суда Краснодарского края от 30.11.2018 по делу N 2-1025/2018 заявленные требования Денисенко Д.А. удовлетворены в полном объеме, земельные участки сельскохозяйственного назначения с кадастровыми номерами: 23:27:1301000:12089 и 23:27:1301000:12087 суд обязал предоставить в аренду Денисенко Д.А.

Согласно позиции прокурора границы вновь образованных земельных участков сельскохозяйственного назначения с кадастровыми номерами: 23:27:1301000:12089 и 23:27:1301000:12087, которые в соответствии с указанным решением суда предоставлены в аренду Денисенко Д.А., входят в границы земельного участка с кадастровым номером 23:27:0000000:0042, находящегося в долевой собственности граждан.

По результатам проверки Славянской межрайонной прокуратурой в администрацию муниципального образования Славянский район направлено представление от 30.08.2019 N 114/1 об устранении нарушений земельного законодательства. Представление поступило в администрацию муниципального образования Славянский район 10.09.2019.

Представление мотивировано тем, что представители по доверенности - главный специалист управления правового обеспечения муниципальной деятельности администрации муниципального образования Славянский район Цикунова С.В. и начальник юридического отдела управления по муниципальному имуществу и земельным отношениям администрации муниципального образования Славянский район Ворожцова Е.С. ненадлежащим образом исполняли должностные обязанности по представлению интересов муниципального образования Славянский район, выразившихся в непринятии своевременных мер по обжалованию решения Славянского районного суда Краснодарского края. Такое ненадлежащее исполнение специалистами своих обязанностей, повлекло за собой вступление в законную силу решения Славянского районного суда от 30.11.2018 и заключение договоров аренды земельных участков, которые расположены в границах земельного участка, находящегося в долевой собственности. Кроме того, в представлении указано, что ненадлежащее исполнение должностными лицами своих обязанностей повлекло нарушение прав собственников земельных долей земельного участка с кадастровым номером 23:27:1301000:10314.

Считая незаконным представление прокурора, Администрация оспорила его в судебном порядке.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из положений ст. 198-201 АПК РФ для признания незаконными действий (акта) должностных лиц органа государственной власти необходимо наличие совокупности двух условий: несоответствия оспариваемых действий (акта) закону и нарушение ими прав и законных интересов заявителя по делу.

В Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2015), утвержденном Президиумом Верховного Суда РФ 25.11.2015, указано, что представление прокурора не может быть исключено из числа решений органов государственной власти, которые могут быть обжалованы в порядке, предусмотренном главой 22 КАС РФ и главой 24 АПК РФ. Таким образом, если орган или должностное лицо, в отношении которых внесено представление, считают, что представление нарушает их права и свободы, создает препятствия к осуществлению их прав и свобод либо незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, они вправе обратиться в суд с соответствующим заявлением в порядке, предусмотренном главой 22 КАС РФ и главой 24 АПК РФ (ответ на вопрос N 19).

В соответствии с частью 2 ст.1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет:

надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Согласно ч. 1 ст. 21 Закона одним из предметов надзора прокуратуры является соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

В соответствии с частью 3 ст. 22 Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре вносит представление об устранении нарушений закона.

Статьей 24 Закона о прокуратуре установлено, что представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В силу положений пункта 1 статьи 6 Закона о прокуратуре требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 данного Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

Таким образом, одной из мер реагирования прокуратуры на нарушение закона является представление об устранении нарушений закона, которое подлежит безусловному исполнению в установленный срок.

Представление об устранении нарушений представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение прокурорского надзора, порождающее правовые последствия для конкретных юридических лиц (организаций). Представление прокурора может быть вынесено только в случае установления факта нарушения закона. Невыполнение в срок законного требования прокурора, вытекающего из его полномочий, является основанием для привлечения к административной ответственности (статья 17.7 КоАП РФ).

Представление прокурора, вынесенное в рамках осуществления прокурорского надзора, должно содержать только законные требования, то есть на лицо может быть возложена обязанность по устранению нарушений лишь тех требований, соблюдение которых обязательно для него в силу закона.

Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции установил, что 30.11.2018 в судебном заседании Славянского районного суда главный специалист администрации муниципального образования Славянский район Цикунова С.В. представляла интересы администрации как ответчика на основании доверенности от 11.01.2018 года N 52/18-19-03.

Начальник юридического отдела управления по муниципальному имуществу и земельным отношениям Ворожцова Е.С. в этом же судебном заседании представляла интересы УМИЗО как соответчика на основании доверенности от 13.12.2017 N 4212/17-01-04.

Оба представителя, как администрации так и УМИЗО возражали против удовлетворения требований, изложенных в исковом заявлении Денисенко Д.А. Решением от 30.11.2018 Славянский районный суд требования Денисенко Д.А. удовлетворены в полном объеме.

Администрация, в лице ее представителя с вынесенным решением Славянского районного суда не согласилась. В установленный законом срок администрации и УМИЗО не было представлено вступившее в законную силу мотивированное решение суда, в связи с чем, Цикунова С.В. представитель администрации 11.12.2018 направила в Славянский районный суд ходатайство о выдаче решения Славянского районного суда от 30.11.2018 в целях подачи апелляционной жалобы.

Решение Славянского районного суда от 30.11.2018 выдано 25.01.2019, что подтверждается копией журнала разноски Славянского районного суда.

Таким образом, решение суда было представлено администрации по истечения срока, предусмотренного законом для его обжалования.

29.01.2019 представителем администрация С.В. Цикуновой на решение Славянского районного суда от 30.11.2018 подана апелляционная жалоба с ходатайством о восстановлении пропущенного процессуального срока.

30.01.2019 представителем УМИЗО Ворожцовой Е.С. на решение Славянского районного суда от 30.11.2018 тоже подана апелляционная жалоба и заявление о восстановлении пропущенного процессуального срока.

15.02.2019 Славянским районным судом вынесено определение об отказе УМИЗО в восстановлении пропущенного процессуального срока.

22.03.2019 Славянским районным судом вынесено определение об отказе администрации в восстановлении пропущенного процессуального срока.

03.04.2019 представителем администрации подана частная жалоба на определение Славянского районного суда от 22.03.2019. Гражданское дело N 2-1025/2018 направлено для рассмотрения в апелляционном порядке в Краснодарский краевой суд.

07.11.2019 определением суда апелляционной инстанции Краснодарского краевого суда определение Славянского районного суда 22.03.2019 отменено, администрации восстановлен срок на подачу апелляционной жалобы на решение Славянского районного суда от 30.11.2018.

Таким образом, принятые представителем администрации С.В. Цикуновой процессуальные меры по обжалованию решения Славянского районного суда от 30.11.2018 способствовали восстановлению администрации возможности обжаловать решение в апелляционном порядке.

Дело находится на рассмотрении в апелляционной инстанции.

Согласно мотивировочной части представления, прокурором установлено, что представители администрации и УМИЗО С.В. Цикунова и Е.С. Ворожцова не приняли своевременных мер по обжалованию судебного акта в тридцатидневный срок, кроме этого, С.В. Цикуновой не принято мер к истребованию копии решения суда после направления заявления 11.12.2018 о выдаче судебного акта. Ворожцовой Е.С. заявления о получении копии решения от 30.11.2018 не подавалось. Прокурор пришел к выводу, что ненадлежащее исполнение должностных обязанностей по представлению интересов муниципального образования Славянский район должностными лицами Ворожцовой Е.С. и Цикуновой С.В. повлекли за собой вступление в законную силу решения Славянского районного суда от 30.11.2018 и заключение договоров аренды земельных участков.

Согласно представленной в материалы дела должностной инструкции главного специалиста управления правового обеспечения муниципальной деятельности администрации муниципального образования Славянский район от 05.08.2018 на Цикунову С.В. возложена обязанность представлять в установленном порядке интересы администрации муниципального образования Славянский район в судах общей юрисдикции, арбитражном суде, других органах при рассмотрении правовых вопросов. Обязанность по представлению интересов УМИЗО также указана в должностной инструкции начальника юридического отдела управления по муниципальному имуществу и земельным отношениям администрации муниципального образования Славянский район и возложена на Ворожцову Е.С.

Согласно доверенности Цикуновой С.В. от 11.01.2018 N 52/18-19-03 администрация уполномочила ее представлять интересы в судах общей юрисдикции со всеми правами предоставленными истцу, ответчику, в том числе на обжалование судебного акта.

Доверенностью от 13.12.2017 N 4212/17-01-04 УМИЗО уполномочило Ворожцову Е.С. представлять интересы учреждения и вести от его имени и в его интересах все дела с его участием в качестве истца, ответчика в федеральных судах. В рамках поручения ей предоставляются все права, которые предоставлены законом истцу, ответчику, в том числе право на обжалование судебных актов.

В соответствии с ч.1 ст. 35 ГПК РФ лица, участвующие в деле, имеют право знакомиться с материалами дела, делать выписки из них, снимать копии, заявлять отводы, представлять доказательства и участвовать в их исследовании, задавать вопросы другим лицам, участвующим в деле, свидетелям, экспертам и специалистам; заявлять ходатайства, в том числе об истребовании доказательств; давать объяснения суду в устной и письменной форме; приводить свои доводы по всем возникающим в ходе судебного разбирательства вопросам, возражать относительно ходатайств и доводов других лиц, участвующих в деле; получать копии судебных постановлений, в том числе получать с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" копии судебных постановлений, выполненных в форме электронных документов, а также извещения, вызовы и иные документы (их копии) в электронном виде; обжаловать судебные постановления и использовать предоставленные законодательством о гражданском судопроизводстве другие процессуальные права. Лица, участвующие в деле, должны добросовестно пользоваться всеми принадлежащими им процессуальными правами.

Лица, участвующие в деле, несут процессуальные обязанности, установленные ГПК РФ, другими федеральными законами. При неисполнении процессуальных обязанностей наступают последствия, предусмотренные законодательством о гражданском судопроизводстве.

Согласно статье 209 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации решения суда вступают в силу по истечении срока на апелляционное обжалование, если они не были обжалованы. В случае подачи апелляционной жалобы решение суда вступает в законную силу после рассмотрения судом этой жалобы, если обжалуемое решение суда не отменено. Если определением суда апелляционной инстанции отменено или изменено решение суда первой инстанции и принято новое решение, оно вступает в законную силу немедленно.

Как правильно указал суд первой инстанции, из положений процессуального закона, доверенностей и должностных инструкций Цикуновой С.В. и Ворожцовой Е.С. на них как на представителей не возложены обязанности по обжалованию судебных актов, принятых по делам с участием представляемых ими организаций.

Процессуальное решение о несогласии с судебным актом и принятии мер по его обжалованию принимается участвующим в деле лицом.

При этом, в рамках полномочий, установленных доверенностью и нормами ГПК РФ Цикуновой С.В. были приняты необходимые меры по получению копии решения Славянского районного суда от 30.11.2018 и необходимые меры по обжалованию этого решения, что подтверждается материалами дела и определением от 07.11.2019 суда апелляционной инстанции Краснодарского краевого суда, которым определение Славянского районного суда 22.03.2019 отменено, администрации восстановлен срок на подачу апелляционной жалобы.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции отклоняет доводы прокурора о том, что должностные лица не надлежащим образом исполнили обязанности в части обжалования судебного акта от 30.11.2018, что повлекло заключение с Денисенко Д.А. договоров аренды земельных участков и нарушение прав долевых собственников земельного участка с кадастровым номером 23:27:1301000:10314.

Как правильно указано судом первой инстанции, собственники земельных долей земельного участка с кадастровым номером 23:27:1301000:10314 вправе самостоятельно обжаловать решение Славянского районного суда от 30.11.2018, если судом был разрешен вопрос о правах и об обязанностях этих собственников земельных долей.

Материалами дела опровергается ненадлежащее исполнение обязанностей должностными лицами, заявление о получении копии решения суда было направлено в суд 11.12.2018, то есть в пределах срока обжалования решения.

Вместе с тем, копия решения была выдана судом только 25.01.2019, спустя 1,5 месяца с даты поступления заявления.

В результатах принятых должностными лицами процессуальных мер законность решения суда от 30.11.2018 проверяется в апелляционной порядке.

Таким образом, решение суда не является вступившим в законную силу.

В случае отмены решения, вопрос по заключенным договорам аренды может быть разрешен в порядке поворота исполнения решения суда.

В пункте 3 резолютивной части представления прокуратурой предложено администрации рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц.

Пунктом 4 статьи 10 Закона о прокуратуре предусмотрено, что прокурор в установленном законом порядке принимает меры по привлечению к ответственности лиц, совершивших правонарушения.

Частью 1 статьи 192 Трудового кодекса Российской Федерации установлено, что за совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить перечисленные в указанной норме дисциплинарные взыскания.

Применение к работнику мер дисциплинарной ответственности является правом, не обязанностью работодателя, производится в законодательно установленном порядке.

Суд первой инстанции правильно указал, что содержащееся в представлении императивное требование о рассмотрении вопроса о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности противоречит приведенным нормам Закона о прокуратуре и Трудового кодекса Российской Федерации (аналогичная правовая позиция изложена в постановлениях Верховного Суда РФ от 16.12.2016 N 78-АД16-38, от 03.03.2016 N 46-АД16-2, от 16.12.2015 N 81-АД15-5).

Таким образом, представление прокурора является недействительным на основании ст.ст. 198-201 АПК РФ.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции не принимает доводы, изложенные в апелляционной жалобе, как основанные на неверном толковании норм законодательства и не соответствующие фактическим обстоятельствам дела, установленным судом.

Материалы дела свидетельствуют о том, что судом первой инстанции были полно и всесторонне исследованы фактические обстоятельства, а также представленные сторонами доказательства и доводы.

Решение суда от 25.02.2020 является законным и обоснованным. Основания для отмены решения и удовлетворения апелляционной жалобы судом апелляционной инстанции не установлены.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 25.02.2020 по делу N А32-52398/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия настоящего постановления, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

О.Ю. Ефимова

Судьи

С.В. Пименов М.В. Соловьева