Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 июня 2020 г. N 19АП-360/20 по делу N А14-18141/2019

город Воронеж

25 июня 2020 г.

Дело N А14-18141/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 23 июня 2020 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 25 июня 2020 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи судей

Донцова П.В., Семенюта Е.А., Капишниковой Т.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Степиной В.А.,

при участии:

от открытого акционерного общества "Газпром газораспределение Воронеж" (ОГРН 1023601560036, ИНН 3664000885, далее - ОАО "Газпром газораспределение Воронеж", общество или заявитель): от Управления Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области (ОГРН 1033600046908, ИНН 3664022568, далее - УФАС по Воронежской области или заинтересованное лицо): от ФКУ "Центр хозяйственного и сервисного обеспечения ГУ МВД России по Воронежской области" от ООО "Техногазсервис":

Лацыгина О.Г., представитель по доверенности от 23.03.2020 N 232N Яковлева Е.Л.,, представитель по доверенности от 22.07.2019 N 02-16/4174; представитель не явился, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела; Пожидаева О.С., представитель по доверенности от 01.03.2020

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу ОАО "Газпром газораспределение Воронеж" на решение Арбитражного суда Воронежской области от 09.12.2019 по делу N А14-18141/2019, принятое по заявлению ОАО "Газпром газораспределение Воронеж" к УФАС по Воронежской области о признании недействительными решения от 20.08.2019 N 0036/06/33-556/2019,

третье лицо: ФКУ "Центр хозяйственного и сервисного обеспечения ГУ МВД России по Воронежской области", ООО "Техногазсервис",

УСТАНОВИЛ:

открытое акционерное общество "Газпром газораспределение Воронеж" обратилось в Арбитражный суд Воронежской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области о признании недействительными решения от 20.08.2019 по делу N 0036/06/33-556/2019.

Дело рассматривалось с участием третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора - ФКУ "Центр хозяйственного и сервисного обеспечения ГУ МВД России по Воронежской области", ООО "Техногазсервис".

Решением Арбитражного суда Воронежской области от 09.12.2019 по делу N А14-18141/2019 в удовлетворении требований заявителя отказано в полном объеме.

Не согласившись с принятым судебным актом, ОАО "Газпром газораспределение Воронеж" обратилось в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просило решение суда первой инстанции отменить полностью и принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить требования заявителя в полном объеме.

Податель жалобы ссылается на то, что техническое задание проектной документации не включало в себя полного перечня обслуживаемых объектов и их технические характеристики, что не позволяло определить предмет муниципального контракта и рассчитать обоснованную стоимость оказываемых услуг.

Судебное разбирательство по делу откладывалось на 20.03.2020, 15.05.2020, 19.06.2020.

Определением суда апелляционной инстанции от 21.02.2020 УФАС по Воронежской области и ФКУ "Центр хозяйственного и сервисного обеспечения Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Воронежской области" предложено представить доказательства, подтверждающие виды (типы) котельных и характеристики трасс, фактически расположенных по адресам, указанным в конкурсной документации.

Во исполнение указаний суда 18.06.2020 от ФКУ "Центр хозяйственного и сервисного обеспечения ГУ МВД России по Воронежской области" поступили пояснения с приложением информации о видах (типах) котельных, характеристиках трасс, фактически расположенных по адресам, указанным в конкурсной документации.

Указанные документы приобщены к материалам дела на основании протокольного определения от 19.06.2020.

В судебном заседании представитель ОАО "Газпром газораспределение Воронеж" поддержал доводы апелляционной жалобы.

Представитель УФАС по Воронежской области возражал против доводов апелляционной жалобы, полагал решение суда законным и обоснованным.

В судебном заседании был объявлен перерыв до 23.06.2020.

В продолженное судебное заседание представители лиц, участвующих в деле, не явились.

Учитывая, что в материалах дела имеются сведения о надлежащем извещении лиц, участвующих в деле, о времени и месте судебного заседания, на основании статей 123, 156, 266 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие неявившихся лиц.

Из материалов дела следует и установлено судом первой инстанции, что 01.08.2019 года в единой информационной системе в сфере закупок заказчиком размещено извещение N 0831100000319000231 о проведении аукциона на выполнение услуг по эксплуатации газовых котельных и коммерческих узлов учета газа, наружного и внутреннего газопроводов и ШРП, а также документация об аукционе. Начальная (максимальная) цена контракта - 3002480, 00 рублей. Торги проводятся на электронной торговой площадке - АО "ЕЭТП".

В Воронежское УФАС России поступила жалоба ОАО "Газпром газораспределение Воронеж" на действия заказчика - ФКУ "ЦХиСО ГУ МВД России по Воронежской области" при проведении аукциона N 0831100000319000231.

По мнению заявителя описание предмета закупки и предъявляемые требования к участнику аукциона, установленные в документации аукциона необоснованны и ограничивают число участников, а именно:

- в пункте 2 Технического задания не указаны технические и качественные характеристики подлежащего обслуживанию оборудования котельных: тип, марка, модель, наименование производителя;

- несоответствие содержания пункта 2 пункту 4 Технического задания в части перечня оборудования, подлежащего эксплуатации; - установлением требований к исполнителю, ограничивающих количество участников закупки, а именно: оказывать услуги лично;

- иметь службу ПАСФ со статусом профессионального - аварийно-спасательного формирования и свидетельство об аттестации на право ведения аварийно-спасательных работ; -осуществить обязательное страхования гражданской ответственности за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте.

Решением Воронежского УФАС России N 36/06/33-556/2019 от 20.08.2019 жалоба ОАО "Газпром газораспределение Воронеж" на действия Федерального казенного учреждения "Центр хозяйственного и сервисного обеспечения Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Воронежской области" при проведении электронного аукциона на осуществление эксплуатации газовых котельных и коммерческих узлов учета газа ГУ МВД России по Воронежской области (извещение N 0831100000319000231) признана необоснованной.

Не согласившись с решением антимонопольного органа N 36/06/33-556/2019 от 20.08.2019, полагая, что оно нарушает права и законные интересы общества в сфере экономической деятельности, ООО "Газпром газораспределение Воронеж" обратилось в арбитражный суд за судебной защитой.

Арбитражный суд первой инстанции, принимая обжалуемое решение, пришел к выводу, что положения технического задания являются обоснованными, полными, учитывая, что объектом закупки является не оборудование котельных, а работы по его обслуживанию, то законодательством не предусмотрено обязательно детальное указание всех характеристик оборудования котельных.

Суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения судебного акта.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу приведенной нормы необходимым условием для признания ненормативного правового акта, действий (бездействия) недействительными является одновременно несоответствие оспариваемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закона N 44-ФЗ) регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.

В соответствии с частью 2 статьи 99 Закона N 44-ФЗ контроль в сфере закупок осуществляется, в том числе в отношении заказчиков, комиссий по осуществлению закупок и их членов (далее - субъекты контроля).

Часть 15 статьи 99 Закона N 44-ФЗ содержит основания для проведения внеплановой проверки, к которым относится поступление информации о нарушении законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок.

В соответствии с частью 8 статьи 106 Закона N 44-ФЗ по результатам рассмотрения жалобы по существу контрольный орган в сфере закупок принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и при необходимости о выдаче предписания об устранении допущенных нарушений, предусмотренного пунктом 2 части 22 статьи 99 настоящего Закона, о совершении иных действий, предусмотренных частью 22 статьи 99 Закона.

Копия такого решения и в случае выдачи предписания об устранении допущенных нарушений копия такого предписания в течение трех рабочих дней с даты принятия решения и выдачи предписания направляются участнику закупки, подавшему жалобу на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, оператора электронной площадки, комиссии по осуществлению закупок, участникам закупки, направившим возражение на жалобу, а также заказчику, оператору электронной площадки, в уполномоченный орган, уполномоченное учреждение, специализированную организацию, комиссию по осуществлению закупок, действия (бездействие) которых обжалуются.

В соответствии со статьей 6 Закон N 44-ФЗ, контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

Статьей 8 Закона N 44-ФЗ определено, что контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

При этом согласно части 2 указанной статьи конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг.

Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Заказчики в силу части 1 статьи 24 Закона о контрактной системе при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме (далее также - электронный аукцион), закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений (часть 2 статьи 24 Закона N 44-ФЗ).

Согласно пункту 2 статьи 42 Закона N 44-ФЗ заказчик обязан разместить извещение об осуществлении закупки в единой информационной системе, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.

В извещении об осуществлении закупки должно содержаться, в том числе, краткое изложение условий контракта, содержащее наименование и описание объекта закупки с учетом требований, предусмотренных статьей 33 указанного закона.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 64 Закона N 44-ФЗ в документации об электронном аукционе не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников аукциона или ограничение доступа к участию в аукционе.

В соответствии с частью 1 статьи 64 Закона N 44-ФЗ документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать, в том числе наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 указанного закона.

Таким образом, документация о закупках разрабатывается исходя из потребностей заказчика в товаре, необходимом для осуществления его функций.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). Функциональные характеристики объекта закупки предусматривают набор сведений о товаре, работе, услуге, удовлетворяющих потребности заказчика, и формулируются на основании назначения объекта закупки, требований к его использованию. При описании объекта закупки через его качественные характеристики заказчиком указываются его свойства, характеристики, признаки, соответствующие назначению и предъявляемым требованиям и позволяющие удовлетворять соответствующие потребности заказчика.

Качественные характеристики объекта закупки могут являться также критерием оценки заявок, окончательных предложений участников закупки (ч. 1 ст. 32 Закона о контрактной системе).

Технические характеристики объекта закупки обозначаются через информацию, определяющую технические свойства товара, работы, услуги. Речь идет об описании объекта закупки с указанием конкретных параметров, физических величин показателей, порядка выполнения работ, оказания услуг. Эксплуатационные характеристики объекта закупки отражают его надежность, работоспособность, условия эксплуатации (прочность, долговечность, санитарно-гигиенические характеристики, эксплуатационные расходы и пр.). Описание объекта закупки может отражать также особенности его упаковки и маркировки.

Таким образом, в описании объекта закупки заказчик отражает качественные, функциональные и технические (в ряде случаев эксплуатационные) характеристики, позволяющие идентифицировать объект закупки. При этом заказчик может использовать различные доступные источники информации, включая исполненные контракты, рекламу, каталоги, описания товаров и др.

Как следует из материалов дела, объектом данной закупки является "Осуществление эксплуатации газовых котельных и коммерческих узлов учета газа ГУ МВД России по Воронежской области".

В пункте 2 Технического задания указан перечень обслуживаемых объектов и адресов, а в пункте 4 Технического задания содержится перечень услуг, выполняемых при эксплуатации котельных, наружного и внутреннего газопроводов и ШРП (т.1 л.д. 60-62).

На основании пункта 4 Приказа Ростехнадзора от 15.11.2013 N 542 "Об утверждении федеральных норм и правил в области промышленной безопасности "Правила безопасности сетей газораспределения и газопотребления" эксплуатация, техническое перевооружение, ремонт, консервация, ликвидация сетей газораспределения и газопотребления должны осуществляться в соответствии с требованиями Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", Технического регламента о безопасности сетей газораспределения и газопотребления.

В соответствии с пунктом 9 Правил безопасности сетей газораспределения и газопотребления организации, осуществляющие деятельность по эксплуатации, техническому перевооружению, ремонту, консервации и ликвидации сетей газораспределения и газопотребления, кроме требований, предусмотренных Федеральным законом "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации в области промышленной безопасности, должны выполнять работы по техническому обслуживанию, ремонту и аварийно-диспетчерскому обеспечению сетей газораспределения и газопотребления.

В случае отсутствия газовой службы в составе организации, эксплуатирующей сети газораспределения и газопотребления, предприятием должен быть заключен договор на оказание услуг по техническому обслуживанию и ремонту сети газораспределения и сети газопотребления с организацией, имеющей опыт проведения указанных работ.

В соответствии с пунктами 69, 70 Технического регламента о безопасности сетей газораспределения и газопотребления, утв. Постановлением Правительства РФ от 29.10.2010 N 870 при эксплуатации газопроводов эксплуатирующая организация должна обеспечить мониторинг и устранение утечек природного газа.

На основании пункта 71 Технического регламента при эксплуатации технологических устройств эксплуатирующая организация должна обеспечить мониторинг и устранение утечек природного газа, проверку срабатывания предохранительных и сбросных клапанов, техническое обслуживание, текущие ремонты и наладку.

В соответствии с пунктом 52 Правил безопасности сетей газораспределения и газопотребления при обнаружении загазованности работы должны быть приостановлены, приняты меры по устранению утечки газа и выполнению мероприятий в соответствии с ПЛА.

В силу подпункта "к" пункта 95 Технического регламента в организации должно быть положение о газовой службе или договор с организацией, имеющей опыт проведения работ по техническому обслуживанию и ремонту сети газораспределения и сети газопотребления, а также план локализации и ликвидации аварийных ситуаций.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что положения технического задания являются обоснованными, поскольку эксплуатация спорного объекта включает в себя, в том числе, готовность обслуживающей организации к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии. Требование о наличии у организации, эксплуатирующей опасный производственный объект, службы ПАСФ является обязательным в силу прямого указания закона.

Вместе с тем, общество полагает, что спорное техническое задание проектной документации не соответствовало законодательству, поскольку не включало в себя полного перечня обслуживаемых объектов и их технические характеристики, что не позволяло определить предмет контракта и рассчитать обоснованную стоимость оказываемых услуг.

Суд апелляционной инстанции находит указанный довод подлежащим отклонению по следующим причинам.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе при описании объекта закупки в конкурсной документации указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). Функциональные характеристики объекта закупки предусматривают набор сведений о товаре, работе, услуге, удовлетворяющих потребности заказчика, и формулируются на основании назначения объекта закупки, требований к его использованию. При описании объекта закупки через его качественные характеристики заказчиком указываются его свойства, характеристики, признаки, соответствующие назначению и предъявляемым требованиям и позволяющие удовлетворять соответствующие потребности заказчика.

В рамках настоящего дела объектом закупки являются услуги по эксплуатации котельных, описание которых детализировано в пункте 4 Технического задания.

Вместе с тем, позиция заявителя об обязательном указании в конкурсной документации характеристик обслуживаемых котельных с целью обеспечения расчета обоснованной стоимости оказываемых услуг для ее предложения, основаны на неверном толковании норм права.

Действующее законодательство не содержит правовых норм, предусматривающих обязательную и конкретную тарификацию услуг по эксплуатации котельных, газопроводов в зависимости от их видов (типов), характеристик трасс.

Принятие заявителем локального акта - прейскуранта на услуги по техническому обслуживанию и ремонту газораспределительных систем, в соответствии с которым стоимость услуги по обслуживанию и эксплуатации котельных, газопроводов зависит от их типов, вида, мощности, диаметра труб, не влияет на правовую оценку законности спорного решения, поскольку его действие не распространяется неопределенный круг потенциальных участников закупки, а, следовательно, не влечет за собой признания описания предмета закупки ограничивающим конкуренцию или число участников закупки.

Подпунктом 2.10 пункта 2 Технического задания предусмотрено осуществление обязательного страхования гражданской ответственности исполнителя как владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте сроком на один год.

В соответствии с ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 27.07.2010 N 225-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте" предусмотрена обязанность владельца опасного объекта обязан на условиях и в порядке, которые установлены настоящим Федеральным законом, за свой счет страховать в качестве страхователя имущественные интересы, связанные с обязанностью возместить вред, причиненный потерпевшим, путем заключения договора обязательного страхования со страховщиком в течение всего срока эксплуатации опасного объекта.

Из пункта 6 ст. 2 указанного закона следует, что страхователь - владелец опасного объекта или иное лицо, заключившее договор обязательного страхования гражданской ответственности за причинение вреда потерпевшим в результате аварии на опасном объекте. Согласно п. 1 статьи 931 ГК РФ по договору страхования риска ответственности по обязательствам, возникающим вследствие причинения вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц, может быть застрахован риск ответственности самого страхователя или иного лица, на которое такая ответственность может быть возложена.

Так в соответствии с частью 1 статьи 9 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана заключать договор обязательного страхования гражданской ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте.

Таким образом, страхователем может выступать не только владелец опасного объекта, но и организация, осуществляющая его эксплуатацию.

При таких обстоятельствах комиссией УФАС правомерно признана необоснованной жалоба ОАО "Газпром газораспределение Воронеж" на действия заказчика ФКУ "ЦХиСО ГУ МВД России по Воронежской области" при проведении аукциона N 0831100000319000231.

Суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для переоценки выводов суда первой инстанции. Несогласие подателя жалобы с выводами суда первой инстанции не может являться основанием для отмены обжалуемого решения.

Суд первой инстанции полно установил фактические обстоятельства дела, непосредственно исследовал представленные доказательства, дал им правильную правовую оценку и принял обоснованное решение, соответствующее требованиям норм материального и процессуального права.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Воронежской области от 09.12.2019 по делу N А14-18141/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу ОАО "Газпром газораспределение Воронеж" - без удовлетворения.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Газпром газораспределение Воронеж" (ОГРН 1023601560036, ИНН 3664000885) излишне уплаченную по платежному поручению от 24.12.2019 N 10594 государственную пошлину в размере 1 500 рублей из доходов федерального бюджета.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции согласно статье 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

П.В. Донцов

Судьи

Е.А. Семенюта Т.И. Капишникова