Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 июня 2020 г. N 15АП-7923/20 по делу N А32-30512/2019

город Ростов-на-Дону

26 июня 2020 г.

дело N А32-30512/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 18 июня 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 26 июня 2020 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ефимовой О.Ю.,

судей Пименова С.В., Соловьевой М.В.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Коневой М.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации муниципального образования город-курорт Анапа

на решение Арбитражного суда Краснодарского края

от 10.03.2020 по делу N А32-30512/2019

по иску администрации Краснодарского края

к администрации муниципального образования город-курорт Анапа

при участии третьих лиц: управления архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Анапа; Умеровой А.О.

о взыскании денежных средств,

УСТАНОВИЛ:

администрация Краснодарского края в лице управления государственной охраны объектов культурного наследия администрации Краснодарского края (далее - истец) обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края с иском к администрации муниципального образования город-курорт Анапа (далее - ответчик) о взыскании с ответчика вреда, причиненного посредством неправомерной выдачи гражданке Умеровой Алие Османовне разрешения от 15.05.2015 N RU23301000-471 на строительство индивидуального жилого дома по адресу: Краснодарский край, г. Анапа, ул. Новороссийская, 42 (кадастровый номер земельного участка 23:37:0101023:4), объекту археологического наследия "Некрополь древнего города Горгиппия", в размере стоимости проведения спасательных археологических полевых работ (раскопок) на участке площадью 92 квадратных метра, в сумме 663 817 руб. 47 коп. (требования, уточненные определением суда от 29.10.2019 в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 10.03.2020 исковые требования удовлетворены в полном объеме.

Не согласившись с принятым судебным актом, администрация муниципального образования город-курорт Анапа обжаловала его в порядке, определенном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. В апелляционной жалобе администрация МО город-курорт Анапа просит отменить решение суда, ссылаясь на то, что не подтверждено наличие полномочий управления госохраны объектов культурного наследия администрации Краснодарского края на обращение в суд с требованиями о взыскании ущерба; не доказан факт причинения вреда объекту культурного наследия - памятнику археологии "Некрополь древнего города Горгиппия", не установлено в чем именно выразилось повреждение объекта культурного наследия и какой именно вред причинен; не доказана целесообразность проведения спасательных археологических полевых работ; отсутствуют доказательства определённых целей, задач, объемов и методов исследований предполагаемых будущих спасательных археологических полевых работ. Заявитель апелляционной жалобы указывает, что разрешение на строительство не было оспорено либо отменено в установленном порядке. Судом вопрос о проведении полевых археологических раскопок, установлении локализации объекта археологического наследия, наличии (отсутствии) культурного слоя в местах строительства и его повреждения в результате строительных работ исследован не был. Также судом не исследована история объекта недвижимого имущества, что дает основания предполагать, что ранее на данном земельном участке уже были построены или реконструированы здания, строения, сооружения.

В судебное заседание не явились представители участвующих в деле лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела.

Участвующие в деле лица извещались надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела судом первой инстанции. Судом апелляционной инстанции в картотеке арбитражных дел по адресу http://kad.arbitr.ru своевременно опубликовано определение о принятии апелляционной жалобы к производству.

В соответствии со ст. 156 АПК РФ суд рассматривает дело в отсутствие участвующих в деле лиц.

В соответствии со ст. 268 АПК РФ на основании ходатайства Администрации Краснодарского края суд протокольным определением приобщил к материалам дела выкопировку из схемы раздела "Охрана культурного наследия" в составе генерального плана муниципального образования город-курорт Анапа. Суд приобщает документ к делу для более полного исследования обстоятельств дела и доводов сторон.

В соответствии со ст. 163 АПК РФ в судебном заседании объявлялся перерыв до 12 час. 35 мин. 18.06.2020. После перерыва судебное заседание продолжено.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, администрацией МО город-курорт Анапа 15.05.2015 гражданке Умеровой Алие Османовне выдано разрешение N RU23301000-471 на строительство индивидуального жилого дома по адресу: Краснодарский край, г. Анапа, ул. Новороссийская, 42 (кадастровый номер земельного участка 23:37:0101023:4).

Управлением государственной охраны объектов культурного наследия администрации Краснодарского края проведена плановая выездная проверка ответчика, по результатам которой составлен акт от 04.07.2016, в котором установлены факты выдачи ответчиком разрешений на строительство в границах зон охраны объектов культурного наследия без согласования с краевым органом охраны культурного наследия.

Из акта от 04.07.2016 следует, что земельный участок с кадастровым номером 23:37:0101023:4, расположенный по адресу: Краснодарский край, г. Анапа, ул. Новороссийская, 42, по данным единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации расположен на территории объекта археологического наследия федеральной категории историко-культурного значения - "Некрополь древнего города Горгиппия" (входит в состав "Археологического комплекса, V в. до н.э. - II в. н.э.: - городище "Горгиппия", - некрополь").

В градостроительном плане земельного участка от 30.01.2015 N RU 23301000-06334, утвержденном постановлением администрации МО город-курорт Анапа от 09.02.2015 N 496, имеются сведения о нахождении рассматриваемого земельного участка на территории и в охранной зоне объекта культурного наследия: "Археологический комплекс, V в. до н.э. - II в. н.э.: - городище "Горгиппия", - некрополь" (чертеж градостроительного плана земельного участка; пункт 2.2.4 градостроительного плана земельного участка).

В связи с тем, что объекту культурного наследия - памятнику археологии "Некрополь древнего города Горгиппия" был причинён вред в результате проведенных земляных и строительных работ, при строительстве индивидуального жилого дома поврежден археологический культурный слой на площади 92 кв. м., истцом произведён расчёт стоимости мероприятий по сохранению объекта археологического наследия (спасательных археологических полевых работ - раскопок), предусмотренных статьёй 45.1 Закона N 73-ФЗ.

Согласно выполненным истцом расчетам, размер вреда, причиненного объекту археологического наследия федерального значения "Некрополь древнего города Горгиппия", выраженный в стоимости мероприятий по сохранению объекта археологического наследия (спасательных археологических полевых работ - раскопок), предусмотренных статьёй 45.1 Закона N 73-ФЗ, составляет 663 817 руб. 47 коп.

02.07.2019 администрация Краснодарского края в адрес ответчика направила требование об уплате суммы вреда.

Меры по досудебному порядку урегулирования спора не привели к его разрешению, в связи с чем Администрация Краснодарского края обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края с настоящим иском.

Согласно нормам градостроительного законодательства, в градостроительном плане земельного участка, который является основным документом, необходимым для выдачи разрешения на строительство, должна содержаться информация об объектах культурного наследия.

В соответствии с пунктом 6 части 3 статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей на момент выдачи рассматриваемого разрешения на строительство, в составе градостроительного плана земельного участка указывается информация об объектах культурного наследия.

В период выдачи рассматриваемого разрешения на строительство действовала форма градостроительного плана земельного участка, утвержденная приказом Министерства регионального развития РФ от 10 мая 2011 года N 207 (в настоящее время не применяется). В соответствии с данным приказом сведения об объектах культурного наследия и зонах их охраны должны быть указаны в разделах 1 ("Чертеж градостроительного плана земельного участка и линий градостроительного регулирования") и 3.2 ("Объекты, включенные в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации") градостроительного плана земельного участка.

В градостроительном плане земельного участка N RU 23301000-06334 сведения о территории объекта культурного наследия, его охранных зонах не указаны в разделе 3.2 (в данном разделе стоят отметки "не имеется").

В соответствии с пунктом 2 части 11 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей на момент выдачи рассматриваемого разрешения на строительство, уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган проводит проверку соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям градостроительного плана земельного участка.

При выявлении факта несоответствия требованиям градостроительного плана земельного участка, в котором указаны сведения о территории объекта культурного наследия, уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган должен был отказать в выдаче разрешения на строительство, руководствуясь прямым запретом, установленным статьей 5.1 Закона N 73-ФЗ.

В соответствии с частями 4, 7 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации в той же редакции действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия. Использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

Информация об объектах культурного наследия, о границах территории и их зонах охраны, о границах исторического поселения, ограничениях в использовании земельных участков, расположенных в границах данных зон, в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации отражена в Генеральном плане городского округа город-курорт Анапа Краснодарского края, размещенного в свободном доступе на официальном портале Федеральной государственной информационной системы территориального планирования (режим доступа: http://fgis.economy.gov.ru/fgis/Strategis.FGISTestPageFGIS.aspx) и официальном сайте администрации муниципального образования город-курорт Анапа, в разделе "Градостроительная деятельность" (режим доступа: http://www.anapa-official.ru/adm/arhitektura-i-gradostroitelstvo/proekt-generalnogo-plana-gorodskogo-okruga-gorod-kurort-anapa-utverzhdaemaja-chast/generalnyj-plan).

Администрацией Краснодарского края суду апелляционной инстанции была представлена выкопировка из схемы раздела "Охрана культурного наследия" в составе генерального плана муниципального образования город-курорт Анапа, подтверждающая нахождение земельного участка с кадастровым номером 23:37:0101023:4 в пределах границ объекта культурного (археологического) наследия "Некрополь древнего города Горгиппия".

Также сведения о границах территории объектов культурного наследия, расположенных на территории город-курорт Анапа, о границах исторического поселения включены в информационную систему обеспечения градостроительной деятельности.

На карте градостроительного зонирования правил землепользования и застройки город-курорт Анапа, размещенной в свободном доступе на официальном сайте администрации город-курорт Анапа, обозначены границы территории и зоны охраны объектов культурного наследия, границы исторического поселения. В текстовой части правил землепользования и застройки город-курорт Анапа (статья 27 указанных правил) отмечено, что действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия.

Согласно статье 7 Закона Краснодарского края "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Краснодарского края" от 3.07.15 N 3223-КЗ в целях предотвращения перемещения, повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка использования объектов культурного наследия и иных действий, влекущих за собой причинение вреда объектам культурного наследия, физические лица, юридические лица, органы государственной власти Краснодарского края, органы местного самоуправления в Краснодарском крае на стадии проведения землеустройства, формирования, отвода, изменения категории, вида разрешенного использования и иного хозяйственного освоения земельного участка, предусматривающего проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, обязаны обратиться в краевой орган охраны объектов культурного наследия с заявлением о согласовании проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории, подлежащей хозяйственному освоению.

Таким образом, администрацией город-курорт Анапа произведена выдача разрешения на строительство на территории объекта культурного наследия в нарушение градостроительного законодательства и законодательства об объектах культурного наследия, без согласования уполномоченного органа и учета императивного указания закона на запрет проведения земляных, строительных, хозяйственных и иных работ на территории объекта культурного наследия.

Выдача разрешений органами местного самоуправления должна осуществляться только после получения соответствующих согласований органа охраны объектов культурного наследия, поскольку такие согласования являются обязательными в силу закона, а неполучение согласований может повлечь как необоснованную выдачу разрешений, так и причинение вреда объектам культурного наследия.

Учитывая, что строительство рассматриваемого объекта капитального строительства сопряжено с проведением земляных работ по разрытию котлована для устройства фундамента либо цокольного этажа, прокладкой коммуникаций и т.д., производство указанных работ на территории объекта археологического наследия, как правило, приводит к повреждению культурного слоя памятника, разрушению погребений древнего некрополя, безвозвратной утрате ценнейших археологических предметов.

Администрацией не представлено доказательств того, что на спорном земельном участке отсутствует объект, подлежащий защите (носящий культурную/археологическую ценность), как и доказательств, опровергающих проведение земляных работ на участке на основании разрешения на строительство 2014 года.

Администрация муниципального образования является органом местного самоуправления, наделенным рядом властно-управленческих полномочий. В результате неправомерной выдачи разрешительной документации на строительство на территории объектов культурного наследия причиняется невосполнимый вред памятникам истории и культуры, кроме того, наносится имущественный ущерб государству (ввиду нахождения памятников археологии в государственной собственности). Также действия ответчика приводят к нарушению общественных интересов и законных прав лиц, которым выданы разрешения на строительство.

С учетом изложенного, судом отклоняются доводы о том, что непосредственно администрацией земляных работ не производилось и доводы о недоказанности причинения вреда памятнику культурного наследия.

Принимая решение по делу, суд первой инстанции также правильно учел, что решениями по делам N N 12-2650/2017 от 07.08.2017, 12-2669/2017 от 26.07.2017, 12-2757/2017 от 27.07.2017, 12-2673/2017 от 26.07.2017, 12-2667/2017 от 26.07.2017, 12-2663/2017 от 26.07.2017, 12-2666/2017 от 26.07.2017, 12-2656/2017 от 31.07.2017 Краснодарский краевой суд признал наличие событий административных правонарушений в действиях администрации и правильность выводов управления при составлении протоколов об административных правонарушениях по фактам выдачи разрешений на строительство на территории и в зонах охраны объектов культурного наследия.

Судом также отклоняются доводы жалобы о недоказанности целесообразности проведения спасательных археологических полевых работ.

В соответствии с Положением о порядке проведения археологических полевых работ (археологических раскопок и разведок) и составлении научной отчётной документации, утверждённым постановлением Бюро Отделения историко-филологических наук Российской академии наук от 27 ноября 2013 года N 85 (во исполнение пункта 10 статьи 45.1 Закона N 73-ФЗ), единственным возможным вариантом сохранения поврежденных объектов археологического наследия являются спасательные археологические полевые работы с полным или частичным изъятием археологических предметов из раскопов. Проведение каких-либо восстановительных работ, направленных на обеспечение физической сохранности объектов археологического наследия, существующими методиками не предусматривается.

Согласно статье 1082 Гражданского кодекса Российской Федерации, удовлетворяя требование о возмещении вреда, суд в соответствии с обстоятельствами дела обязывает лицо, ответственное за причинение вреда, возместить вред в натуре (предоставить вещь того же рода и качества, исправить поврежденную вещь и т.п.) или возместить причиненные убытки (пункт 2 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Объект культурного наследия восстановить или заменить вещью того же рода и качества невозможно ввиду уникальности этих объектов археологического наследия. Поэтому по обстоятельствам дела возмещение вреда возможно только в форме возмещения причиненных убытков.

Пункт 2 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации понимает под убытками расходы, которое лицо, чье право нарушено, произвело или должно произвести для восстановления нарушенного права, утрату или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Таким образом, Гражданский кодекс Российской Федерации прямо предусматривает возмещение убытков в виде будущих расходов, необходимых для восстановления нарушенного права, и не ставит их взыскание в зависимость от возможности или одновременности предъявления иска в отношении стоимости утраченного имущества или размера неполученных доходов.

Необходимые для восстановления нарушенного права расходы определены специальными требованиями Закона N 73-ФЗ.

В соответствии со статьей 61 Закона N 73-ФЗ лица, причинившие вред объекту культурного наследия, обязаны возместить стоимость восстановительных работ, а лица, причинившие вред объекту археологического наследия, - стоимость мероприятий, необходимых для его сохранения, указанных в статье 40 Закона N 73-ФЗ, что не освобождает данных лиц от административной и уголовной ответственности, предусмотренной за совершение таких действий.

Согласно статье 40 Закона N 73-ФЗ об объектах культурного наследия под сохранением объекта археологического наследия в исключительных случаях понимаются спасательные археологические полевые работы, осуществляемые в порядке, определенном статьей 45 Закона, с полным или частичным изъятием находок из раскопов с целью передачи обнаруженных культурных ценностей на постоянное хранение в государственную часть Музейного фонда Российской Федерации (пункт 9 статьи 45 Закона).

Следовательно, названные работы являются особым, прямо установленным законом способом восстановления нарушенного права для целей сохранения объекта археологического наследия.

Статья 61 Закона N 73-ФЗ, предусматривающая обязанность лиц, причинивших вред объектам археологического наследия, возместить этот вред в виде оплаты стоимости указанных в статье 40 Закона N 73-ФЗ мероприятий, необходимых для сохранения данного объекта, не исключает действия общих положений Гражданского кодекса Российской Федерации о возможности взыскания требующихся документально обоснованных, но еще не понесенных расходов.

При этом правила Закона N 73-ФЗ не дают оснований и не могут быть истолкованы как направленные на улучшение положения причинителей вреда и ухудшение положения взыскателей вреда за причинение ущерба объектам культурного наследия по сравнению с тем, как положение тех же лиц определено Гражданским кодексом Российской Федерации для случаев причинения ущерба иному имуществу.

В данном случае восстановление нарушенного права - сохранение объекта археологического наследия - в силу Закона N 73-ФЗ и по обстоятельствам дела может быть осуществлено лишь путем проведения спасательных археологических полевых работ.

Цена подобных работ определяется экономическими затратами и не зависит от причин, мотивов и оснований их проведения.

Таким образом, Управление государственной охраны объектов культурного наследия администрации Краснодарского края правомерно исчислило стоимость таких будущих работ, исходя из Сборника цен на научно-проектные работы по памятникам истории и культуры и разъяснений по его применению в сумме 663 817 руб. 47 коп.

Судом первой инстанции правомерно признан доказанным заявленный управлением к взысканию с администрации как причинителя вреда размер ущерба.

Суд первой инстанции при рассмотрении дела обоснованно отклонил ходатайство о назначении судебной экспертизы, приняв во внимание наличие иных доказательств в материалах дела.

Кроме того, ответчиком не были указаны вопросы, подлежащие разрешению экспертом, кандидатуры экспертов, данные об их квалификации. Также материалами дела подтверждается факт невнесения ответчиком на депозитный счет суда первой инстанции денежных средств в размере вознаграждения экспертам.

Ссылки ответчика на то, что выданное разрешение не оспорено, незаконным не признано, спорный земельный участок находится в собственности физических лиц, поэтому администрация является ненадлежащим ответчиком, судом были верно отклонены, поскольку в рассматриваемом случае строительство Умеревой А.О. индивидуального жилого дома на территории памятника археологии произведено с разрешения администрации как уполномоченного на выдачу такого разрешения органа местного самоуправления. Именно действия администрации, позволили Умеревой А.О. непосредственно приступить к строительству жилого дома и, соответственно, к нарушению культурного слоя и целостности памятника археологии.

Утвердив Умеревой А.О. градостроительный план и выдав ей разрешение на строительство, администрация тем самым прямо одобрила и легализовала деятельность по строительству на территории памятника археологии. Принятие администрацией указанных актов послужило непосредственным основанием для начала строительства, следствием которого является то, что для обеспечения сохранности памятника археологии, целостность которого была нарушена в результате строительных и земляных работ, требуется проведение проектно-изыскательских и иных работ.

Судом также отклоняются доводы о неподтверждении наличия полномочий у управления госохраны объектов культурного наследия администрации Краснодарского края на обращение в суд с требованиями о взыскании ущерба.

Согласно пункту 1 статьи 9.1 Закона N 73-ФЗ Российская Федерация передает органам государственной власти субъекта Российской Федерации осуществление полномочий в отношении объектов культурного наследия (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации) в части государственной охраны объектов культурного наследия федерального значения в соответствии со статьей 33 указанного Федерального закона.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции не находит оснований для переоценки вывода суда первой инстанции о доказанности заявленного к взысканию в деле ущерба по размеру.

Таким образом, судом первой инстанции правомерно установлено наличие в деле всех элементов состава правонарушения, совершение которого влечет применение гражданско-правовой ответственности в виде возмещение вреда в порядке ст. ст. 15, 1082 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Доводы апелляционной жалобы признаются судебной коллегией несостоятельными и не могут служить основанием для отмены решения суда, поскольку сводятся к несогласию с оценкой обстоятельств судом первой инстанции.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием к отмене или изменению решения, апелляционной инстанцией не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 10.03.2020 по делу N А32-30512/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия настоящего постановления, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

О.Ю. Ефимова

Судьи

М.В. Соловьева С.В. Пименов