Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 июня 2020 г. N 15АП-2904/20 по делу N А53-36120/2019

город Ростов-на-Дону

29 июня 2020 г.

дело N А53-36120/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 25 июня 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 июня 2020 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Филимоновой С.С.,

судей Ефимовой О.Ю., Соловьевой М.В.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Кочержовой Е.А.,

при участии:

от заявителя: представитель Мацакян А.А. по доверенности от 24.09.2019,

от заинтересованного лица: представитель Ручко О.В. по доверенности от 30.12.2019,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу

общества с ограниченной ответственностью "Приор" на решение Арбитражного суда Ростовской области от 10.01.2020 по делу N А53-36120/2019 по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Приор" к заинтересованному лицу Департаменту архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону о признании ненормативного правового акта недействительным

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "ПРИОР" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области к Департаменту архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону (далее - департамент) с заявлением о признании недействительным распоряжения Департамента от 05.07.2019 N 2930 "Об отмене разрешения на строительство" (с учетом уточнений в порядке статьи 49 АПК РФ).

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 10.01.2020 суд отказал в удовлетворении заявленных требований.

Не согласившись с принятым судебным актом, общество обжаловало его в порядке, определенном главой 34 АПК РФ.

Апелляционная жалоба мотивирована тем, что протест прокурора не относится к ненормативным актам, подлежащим оспариванию в судебном порядке; протест прокурора не содержит ни одного федерального закона, положения которого были нарушены при выдаче разрешения на строительство; в нарушение положений пункта 25 "Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2 (2019)" суд не проверил законность и обоснованность разрешения на строительство, исходя из действующих на момент выдачи нормативно-правовых актов.

В судебном заседании представители сторон поддержали правовые позиции по делу, представитель общества ходатайствовал о назначении по делу судебной экспертизы.

Рассмотрев заявленное ходатайство, судебная коллегия находит его не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии со статьёй 82 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд назначает экспертизу для разъяснения возникающих при рассмотрении дела вопросов, требующих специальных познаний. В качестве предмета экспертизы выступают обстоятельства, имеющие значение для дела. Экспертиза подлежит назначению, если обстоятельства, подлежащие выяснению по делу, не могут быть установлены иными средствами доказывания. При доказывании обстоятельств по делу заключение эксперта не имеет преимущества перед другими доказательствами и в соответствии с пунктом 3 статьи 86 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оценивается судом наряду с другими доказательствами по делу.

Согласно статье 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Согласно тексту ходатайства, общество настаивает на постановке перед экспертом следующих вопросов:

* соответствует ли содержание материалов проектной документации, на основании которой получено разрешение на строительство от 22.10.2018 г. N 61-310-934901-2018, требованиям п. 3 ч. 7 ст. 51 ГрК РФ в редакции, действовавшей на момент выдачи?

- соответствует ли проектная документация подземно-наземной автостоянки по адресу: пер. Грибоедовский (КН61:44:0032403:419) в Пролетарскиом районе г. Ростова-на-Дону требованиям законодательства о градостроительной деятельности, действовавшим на момент выдачи разрешения на строительство от 22.10.2018 г. N 61-310-934901-2018?

Предметом требований по делу является признание распоряжения Департамента от 05.07.2019 N 2930 об отмене разрешения на строительство, вынесенного на основании протеста прокурора города Ростова-на-Дону Треглазова П.А. от 03.07.2019, не соответствующим положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В нарушение требований статей 65, 86 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявитель не доказал наличие необходимости в разъяснении возникших при рассмотрении настоящего спора вопросов, требующих специальных познаний, следовательно, необходимости назначения экспертизы. При этом, вопрос предлагаемый заявителем для постановки к разрешению эксперта не может повлиять на разрешение спора по представленным сторонами документам, исходя из сформированного заявителем предмета требований.

Таким образом, обстоятельства, которые подлежат выяснению при рассмотрении настоящего дела, могут быть установлены на основе оценки иных доказательств, представляемых сторонами в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При таких обстоятельствах, ходатайство апеллянта о назначении экспертизы удовлетворению не подлежит.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, постановлением Администрации города Ростова-на-Дону от 14.11.2016 N 1646 "О проведении аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, имеющего адресный ориентир: г. Ростов-на-Дону, Пролетарский район, пер. Грибоедовский, для строительства подземно-наземной автостоянки".

20.01.2017 общество по результатам участия в аукционе, на основании протокола рассмотрения заявок N 1/469Д-3, заключило с Департаментом договор аренды земельного участка с кадастровым номером 61:44:0032403:419, имеющим адресный ориентир: г. Ростов-на-Дону, Пролетарский район, пер. Грибоедовский, площадью 1306 кв.м. для строительства подземно-наземной автостоянки.

22.10.2018 обществу выдано Департаментом разрешение на строительство N 61-310-934901-2018 сроком действия до 22.04.2020, согласно которому на земельном участке с кадастровым номером 61:44:0032403:419, имеющим адресный ориентир: г. Ростов-на-Дону, Пролетарский район, пер. Грибоедовский, площадью 1306 кв.м., разрешено строительство подземно-наземной автостоянки в рамках представленных проектных решений.

05.07.2019 в Департамент поступил протест прокурора города Ростова-на-Дону от 03.07.2019 N 7-15-2019 с требованием об отмене разрешения на строительство от 22.10.2018 N 61-310-934901-2018, в связи с его противоречием федеральному законодательству.

Распоряжением и.о. главного архитектора города - директора Департамента от 05.07.2019 N 2930, разрешение на строительство от 22.10.2018 N 61-310-934901-2018 отменено.

Полагая, что распоряжение и.о. главного архитектора города - директора Департамента от 05.07.2019 N 2930 не соответствует закону, общество обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением.

В силу статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пунктом 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов недействительными, а также действий (бездействия) должностного лица неправомерными является несоответствие их закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности. Таким образом, для признания арбитражным судом незаконными ненормативных актов и действий государственных органов, должностных лиц необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствия их закону или иным нормативным правовым актам и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений регулируются законодательством о градостроительной деятельности.

В силу части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 настоящей статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с настоящим Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), требованиям, установленным проектом планировки территории, в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьёй (часть 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Частью 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлен перечень документов, прилагаемых к заявлению о выдаче разрешения на строительство.

Исходя из части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации основаниями для отказа в выдаче разрешения на строительство являются отсутствие документов, предусмотренных частью 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской, или несоответствии представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

В случае, предусмотренном частью 11.1 настоящей статьи, основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство является также поступившее от органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области охраны объектов культурного наследия, заключение о несоответствии раздела проектной документации объекта капитального строительства предмету охраны исторического поселения и требованиям к архитектурным решениям объектов капитального строительства, установленным градостроительным регламентом применительно к территориальной зоне, расположенной в границах территории исторического поселения федерального или регионального значения. В случае, если строительство, реконструкция объекта капитального строительства планируются на территории, в отношении которой органом местного самоуправления принято решение о развитии застроенной территории или решение о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления, основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство также является отсутствие документации по планировке территории, утвержденной в соответствии с договором о развитии застроенной территории или договором о комплексном развитии территории (за исключением случая принятия решения о самостоятельном осуществлении комплексного развития территории).

Таким образом, по смыслу части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации фактом выдачи разрешения на строительство уполномоченным органом, является подтверждение соответствия проектной документации градостроительному плану земельного участка.

Как следует из материалов дела, разрешение на строительство N 61-310-934901-2018 выдано Департаментом в соответствии представленной обществом проектной документацией по планируемому освоению земельного участка.

Доказательства наличия оснований для отказа обществу в выдаче разрешения N 61-310-934901-2018 на строительство подземно-наземной автостоянки на земельном участке с кадастровым номером 61:44:0032403:419, имеющим адресный ориентир: г. Ростов-на-Дону, Пролетарский район, пер. Грибоедовский, площадью 1306 кв.м., в материалы дела не представлены.

При этом, суд учитывал, что согласно статье 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

Основанием для принятия Департаментом оспариваемого распоряжения, явился протест прокурора города Ростова-на-Дону от 03.07.2019 N 7-15-2019 (л.д. 16-22), на что и указано в тексте распоряжения.

Предметом спора по делу не является проверка законности представления прокурора от 03.07.2019 N 7-15-2019

Доказательства оспаривания сторонами по делу протеста прокурора города Ростова-на-Дону от 03.07.2019 N 7-15-2019, в материалы дела не представлены.

Согласно части 1 статьи 23 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 2202-1) установлено, что прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 23 Федерального закона N 2202-1 протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее, чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании.

Таким образом, протест прокурора - это мера реагирования прокуратуры на противоречащий закону правовой акт. Федеральный закон N 2202-1 устанавливает обязательность его рассмотрения в установленные сроки, что предполагает принятие какого-либо обоснованного решения, от которого зависит совершение иных юридически значимых действий.

Решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 21.06.2011 N 138 "Об утверждении Положений об отраслевых (функциональных) органах Администрации города Ростова-на-Дону", утверждено положение о Департаменте, согласно которому Департамент является отраслевым (функциональным) органом Администрации города Ростова-на-Дону, осуществляющим функции по реализации полномочий в области градостроительства и регулирования архитектурной деятельности на территории муниципального образования "Город Ростов-на-Дону", относящихся к компетенции Администрации города Ростова-на-Дону.

С учётом изложенного, оспариваемое распоряжение принято Департаментом в рамках исполнения протеста прокурора города Ростова-на-Дону, законность которого сторонами не оспаривается.

В этой связи, довод общества об отсутствии у Департамента полномочий по принятию оспариваемого распоряжения, суд находит нормативно не обоснованным.

При этом, суд учитывал, что обществом не представлено доказательств нарушения оспариваемым распоряжением его законных прав. Доказательства начала строительства, согласно разрешению N 61-310-934901-2018, заявителем также не представлены в материалы дела.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что распоряжение Департамента 05.07.2019 N 2930 соответствует положениям Федерального закона N 2202-1 и Градостроительному кодексу Российской Федерации и не нарушает прав и законных интересов общества при осуществлении им предпринимательской деятельности.

Судебная коллегия не усматривает оснований для переоценки указанных выводов суда первой инстанции.

Апелляционная коллегия отклоняет довод общества о том, что распоряжение Департамента 05.07.2019 N 2930 не мотивировано, так как основания для отмены ранее выданного ООО "ПРИОР" разрешения на строительство содержатся в протесте прокурора города Ростова-на-Дону от 03.07.2019 N 7-15-2019, на который имеется ссылка в оспариваемом постановлении.

Материалы дела свидетельствуют о том, что судом первой инстанции были полно и всесторонне исследованы фактические обстоятельства, а также представленные сторонами доказательства и доводы.

Произведя их оценку с соблюдением требований ст. 71 АПК РФ, суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение.

Фактов, которые могли бы повлиять на законность и обоснованность принятого судебного акта, апелляционная жалоба не содержит. В связи с этим доводы апеллянта признаются судебной коллегией несостоятельными и не могут служить основанием для отмены решения суда, поскольку сводятся только к несогласию с оценкой обстоятельств судом первой инстанции.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием к отмене или изменению решения, апелляционной инстанцией не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 10.01.2020 по делу N А53-36120/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через Арбитражный суд Ростовской области в течение двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

С.С. Филимонова

Судьи

О.Ю. Ефимова М.В. Соловьева