Справка о результатах анализа законодательства, регулирующего вопросы возведения зданий и сооружений в охранных зонах трубопроводов и зонах минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов, и судебной практики (утв. Постановлением Президиума Четвертого арбитражного суда от 30 апреля 2020 г. N 17)

Справка о результатах анализа законодательства, регулирующего вопросы возведения зданий и сооружений в охранных зонах трубопроводов и зонах минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов, и судебной практики

Утверждено
Постановлением Президиума
Четвертого арбитражного суда
от 30.04.2020 N 17

Настоящий анализ подготовлен во исполнение пункта 6 раздела III Плана работы Четвертого арбитражного апелляционного суда на первое полугодие 2020 года, утвержденного Приказом Четвертого арбитражного апелляционного суда от 27.12.2018 N 193 (в ред. Приказа от 17.01.2019 N 7) и проведен в соответствии с Порядком организации работы по изучению и обобщению судебной практики в Четвертом арбитражном апелляционном суде, утвержденным приказом от 27.04.2015 N 90.

Четвертым арбитражным апелляционным судом рассмотрено несколько дел по спорам, связанным с возведением зданий и сооружений в охранных зонах трубопроводов и зонах минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов. В рамках дел N N А10-8577/2017, А19-13066/2017 заявлены требования об устранении нарушений охранных зон тепловых сетей путем демонтажа нестационарных торговых объектов. Вместе с тем охранная зона тепловых сетей является самостоятельным видом зон с особыми условиями использования территорий. В связи с этим данные дела не могут быть включены в предмет анализа.

В рамках дела N А19-12161/2016 рассматривалось требование о признании незаконным решения о продлении разрешения на строительство объекта капитального строительства стационарной автозаправочной станции. В удовлетворении требования отказано, поскольку строительство стационарной автозаправочной станции начато заявителем до подачи заявления о продлении срока действия разрешения на строительство; срок продления разрешения на строительство соответствует сроку договора аренды земельного участка, а письмом Службы государственного строительного надзора подтверждено отсутствие нарушений охранных зон нефтепровода, строительных норм и правил, норм пожарной безопасности при строительстве автозаправочной станции. Однако, поскольку данное дело было рассмотрено до вступления в силу Федерального закона от 03.08.2018 N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты" (далее - Федеральный закон от 03.08.2018 N 342-ФЗ), данное дело не представляет интереса применительно к настоящему анализу.

В связи с тем, что актуальная практика рассмотрения Четвертым арбитражным апелляционным судом и соответствующими арбитражными судами первой инстанции дел по спорам, связанным с возведением зданий и сооружений в охранных зонах трубопроводов и зонах минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов отсутствует, то предметом исследования является анализ законодательства, регулирующего вопросы возведения зданий и сооружений в охранных зонах трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов) и зонах минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов).

Федеральный закон от 03.08.2018 N 342-ФЗ внес существенные изменения в определение правового режима зон с особыми условиями использования территорий. Указанные изменения коснулись норм Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), а также ряда других федеральных законов, регламентирующих смежные отношения: Федерального закона от 31.03.1999 N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 31.03.1999 N 69-ФЗ), Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее - Федеральный закон от 13.07.2015 N 218-ФЗ), Лесного кодекса Российской Федерации и др.

В частности, ЗК РФ был дополнен главой XIX "Зоны с особыми условиями использования территорий" (ст. ст. 104 - 107), определяющей цели установления обозначенных зон, их виды, порядок и последствия установления, изменения и прекращения существования зон с особыми условиями использования территорий, ст. 57.1, определяющей особенности возмещения убытков при ограничении прав в связи с установлением, изменением зон с особыми условиями использования территорий, другими положениями.

Конституционный суд Российской Федерации в постановлении от 03.07.2019 N 26-П отметил, что с принятием Федерального закон от 03.08.2018 N 342-ФЗ можно связать введение комплексной регламентации зон с особыми условиями использования территорий, включая обеспечение публичности сведений о таких зонах.

В ГрК РФ введена ст. 55.33, определяющая порядок сноса объектов капитального строительства, расположенных в зонах с особыми условиями использования территорий, или приведения таких объектов капитального строительства в соответствие с ограничениями использования земельных участков, установленными в границах зон с особыми условиями использования территорий.

Соответствующие изменения претерпел Федеральный закон от 13.07.2015 N 218-ФЗ: определены основания и порядок внесения соответствующих сведений о зонах с особыми условиями использования территорий в Единый государственный реестр недвижимости (далее - ЕГРН), введена ст. 71.1, определяющая особенности внесения в ЕГРН сведений о местоположении границ минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов, и др. изменения.

Реализация современных положений законодательства, регламентирующих порядок установления, изменения и прекращения зон с особыми условиями использования территорий, а также устанавливающих пределы осуществления хозяйственной деятельности на указанных территориях, возможна посредством системного применения норм ЗК РФ, ГрК РФ, Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ, Федерального закона от 03.08.2018 N 342-ФЗ, иных федеральных законов и нормативных правовых актов, определяющих режим конкретного вида зоны с особыми условиями использования территорий.

Определение "зоны с особыми условиями использования территорий" посредством перечисления возможных их видов раскрывается в п. 4 ст. 1 ГрК РФ следующим образом:

"зоны с особыми условиями использования территорий - охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия), защитные зоны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, приаэродромная территория, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации".

Зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются в следующих целях:

1) защита жизни и здоровья граждан;

2) безопасная эксплуатация объектов транспорта, связи, энергетики, объектов обороны страны и безопасности государства;

3) обеспечение сохранности объектов культурного наследия;

4) охрана окружающей среды, в том числе защита и сохранение природных лечебных ресурсов, предотвращение загрязнения, засорения, заиления водных объектов и истощения их вод, сохранение среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира;

5) обеспечение обороны страны и безопасности государства.

Порядок принятия и реализации решения об установлении зоны с особыми условиями использования территорий в случае планируемого строительства объекта капитального строительства, в связи с размещением которого подлежит установлению такая зона, регламентируется п. п. 13 - 16, 18, 20, 21 ст. 106 ЗК РФ:

1) во-первых, законодатель в зависимости от необходимости выдачи разрешения на строительство планируемого объекта определяет момент обращения застройщика с заявлением об установлении или изменении зоны с особыми условиями использования территории.

Так, застройщик до дня обращения в уполномоченные в соответствии с ГрК РФ на выдачу разрешений на строительство органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации с заявлением о выдаче разрешения на строительство обязан обратиться с заявлением об установлении или изменении зоны с особыми условиями использования территории с приложением документов, предусмотренных положением о зоне с особыми условиями использования территории соответствующего вида, в органы государственной власти или органы местного самоуправления, уполномоченные на принятие решений об установлении зоны с особыми условиями использования территории.

Если выдача разрешения на строительство не требуется, застройщик в срок не позднее пяти рабочих дней со дня утверждения проектной документации на строительство, реконструкцию такого объекта обязан обратиться с заявлением об установлении или изменении зоны с особыми условиями использования территории с приложением документов, предусмотренных положением о зоне с особыми условиями использования территории соответствующего вида, в органы государственной власти или органы местного самоуправления, уполномоченные на принятие решений об установлении, изменении, о прекращении существования зоны с особыми условиями использования территории;

2) во-вторых, законодатель возлагает на орган государственной власти, орган местного самоуправления, принявшие решение об установлении или изменении зоны с особыми условиями использования территории, обязанность направить копию принятого решения в следующие органы:

- в орган государственной власти, орган местного самоуправления, организацию, уполномоченные в соответствии с ГрК РФ на выдачу разрешений на строительство объекта капитального строительства, в связи с размещением которого установлена или изменена зона с особыми условиями использования территории - в течение двух рабочих дней со дня принятия указанного решения (в том числе с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия и подключаемых к ней региональных систем межведомственного электронного взаимодействия);

- в орган местного самоуправления городского округа, поселения, применительно к территориям которых установлена зона с особыми условиями использования территории - не позднее пяти рабочих дней со дня принятия решения об установлении, изменении, о прекращении существования зоны с особыми условиями использования территории.

Кроме того, обязанность по направлению сведений о границах зоны с особыми условиями использования территории в орган местного самоуправления городского округа, поселения, применительно к территориям которых установлена такая зона, возлагается на орган государственной власти, орган местного самоуправления, их подготовивший, в случаях, когда зона с особыми условиями использования территорий возникает в силу федерального закона, т.е. когда принятия соответствующего решения не требуется - не позднее пяти рабочих дней;

3) в-третьих, законодатель возлагает на орган регистрации прав обязанность по уведомлению правообладателей земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества, находящихся в границах зоны с особыми условиями использования территорий, о внесении сведений о такой зоне в ЕГРН или об изменении таких сведений - в порядке, установленном Федеральным законом от 13.07.2015 N 218-ФЗ.

Границы зоны с особыми условиями использования территории в случае, если это предусмотрено положением о зоне с особыми условиями использования территории соответствующего вида, и (или) местоположение объекта, в связи с размещением которого устанавливается зона с особыми условиями использования территории, должны быть обозначены на местности специальными знаками, за исключением случаев, если правообладателем земельного участка не обеспечен доступ на земельный участок для размещения таких знаков. Обозначение на местности границ подзон в случае их выделения в границах зоны с особыми условиями использования территории не требуется, если иное не предусмотрено федеральным законом, положением о зоне с особыми условиями использования территории соответствующего вида.

В п. 18 ст. 106 ЗК РФ предусматриваются основания для принятия решения о прекращении существования зоны с особыми условиями использования территорий в случаях, когда объект капитального строительства, в связи с размещением которого была установлена зона, не введен в эксплуатацию или не внесены изменения в разрешение на строительство в части продления срока действия такого разрешения.

Так, в случае принятия решения об установлении или изменении зоны с особыми условиями использования территории на основании заявления орган государственной власти, орган местного самоуправления, принявшие указанное решение, также принимают решение о прекращении существования зоны с особыми условиями использования территории или об отмене решения об изменении зоны с особыми условиями использования территории в срок не позднее чем три месяца со дня истечения одного года со дня окончания срока действия разрешения на строительство объекта капитального строительства, в связи с размещением которого была установлена или изменена зона с особыми условиями использования территории, в случае, если до истечения указанного срока данный объект не введен в эксплуатацию или не внесены изменения в разрешение на строительство в части продления срока действия такого разрешения.

Согласно п. 24 ст. 106 ЗК РФ зоны с особыми условиями использования территорий, в том числе возникающие в силу закона, ограничения использования земельных участков в таких зонах считаются установленными, измененными со дня внесения сведений о зоне с особыми условиями использования территории, соответствующих изменений в сведения о такой зоне в ЕГРН. Зоны с особыми условиями использования территорий считаются прекратившими существование, а ограничения использования земельных участков в таких зонах недействующими со дня исключения сведений о зоне с особыми условиями использования территории из ЕГРН, если иное не предусмотрено ст. 106 ЗК РФ, федеральным законом.

В этой связи представляется актуальным выработанный арбитражными судами правовой подход, согласно которому отсутствие в ЕГРН сведений о зонах с особыми условиями использования территорий не освобождает собственника земельного участка соблюдать особый режим линейных объектов, в данном случае путем соблюдения охранных зон, фактически расположенных на конкретном земельном участке, поскольку принцип образования таких зон основан на том, что они создаются в силу создания линейного объекта, а не в силу их регистрации ¹.

В ст. 26 Федерального закона от 03.08.2018 N 342-ФЗ определены переходные положения реализации обновленных требований в части сроков и порядка установления, изменения зон с особыми условиями использования территорий, а также в части определения юридических последствий, связанных с их установлением.

При этом в ст. 27 указанного закона законодатель предусмотрел поэтапное вступление в силу новых норм.

В отношении требований, касающихся зон с особыми условиями использования территорий (охранных зон трубопроводов), установлена следующая периодичность вступления в силу:

- основная часть обновленных норм вступила в силу с 04.08.2018;

- отдельные положения, содержащиеся в Федеральном законе от 31.03.1999 N 69-ФЗ, вступают в силу с 01.01.2022.

Пункты 6 и 25 ст. 105 ЗК РФ, вступившей в силу с 04.08.2018, предусматривают возможность установления следующих зон с особыми условиями использования территорий:

- охранной зоны трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов)

и

- зоны минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов).

В силу требований п. 1 ст. 106 ЗК РФ, абз. 2 ч. 2 ст. 8 Федерального закона от 31.03.1999 N 69-ФЗ Правительство Российской Федерации утверждает положение об охранных зонах трубопроводов, положение о зонах минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов.

Однако в настоящее время такие положения Правительством Российской Федерации не утверждены.

Несмотря на это законодатель допускает установление границ зоны с особыми условиями использования территорий в прежнем порядке, утвержденном правительственным актом до вступления в силу Федерального закона от 03.08.2018 N 342-ФЗ.

Так, руководствуясь требованиями ч. 16 ст. 26 Федерального закона от 03.08.2018 N 342-ФЗ, до утверждения Правительством Российской Федерации положения о зоне с особыми условиями использования территорий соответствующего вида в соответствии с требованиями ст. 106 ЗК РФ установление границ указанных зон осуществляется в порядке, установленном до дня официального опубликования Федерального закона от 03.08.2018 N 342-ФЗ Правительством Российской Федерации для зон с особыми условиями использования территорий соответствующего вида.

В связи с чем правовой режим охранных зон трубопроводов определятся следующими нормативными правовыми актами:

- Правилами охраны магистральных трубопроводов, утв. зам. Министра топлива и энергетики России от 29.04.1992, Постановлением Госгортехнадзора России от 22.04.1992 N 9;

- Правилами охраны газораспределительных сетей, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 20.11.2000 N 878;

- Правилами охраны магистральных газопроводов, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 08.09.2017 N 1083.

Вместе с тем, ни Правила охраны магистральных трубопроводов, ни Правила охраны магистральных газопроводов не предусматривают порядок установления охранных зон, не определяют необходимость принятия уполномоченными органами соответствующего решения.

Нормы, определяющие особенности установления зон минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов) (далее - зоны минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов), закрепляются в ч. 20 ст. 26 Федерального закона от 03.08.2018 N 342-ФЗ.

Кроме того, ч. 19 и 21 ст. 26 Федерального закона от 03.08.2018 N 342-ФЗ определяют особенности установления минимальных расстояний до обозначенных трубопроводов.

Законодатель в ч. 19 ст. 26 Федерального закона от 03.08.2018 N 342-ФЗ возлагает на собственников магистральных или промышленных трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов) обязанность по обеспечению подготовки описания и перечня координат минимальных расстояний до данных трубопроводов и их направлению в уполномоченный орган. Указанная обязанность должна была быть исполнена не позднее 01.09.2019.

В силу требований п. 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 30.04.2019 N 543 "О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 28.05.2008 N 400 и наделении Министерства энергетики Российской Федерации полномочиями, предусмотренными ч. 19 ст. 26 Федерального закона от 03.08.2018 N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" таким уполномоченным федеральным органом исполнительной власти является Министерство энергетики Российской Федерации.

При этом минимальные расстояния до магистральных или промышленных трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов) устанавливаются в целях предупреждения негативного воздействия, если в отношении данных трубопроводов не установлены зоны минимальных расстояний в соответствии со ст. 106 ЗК РФ (в редакции настоящего Федерального закона).

Статьей 71.1 Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ устанавливаются особенности внесения в ЕГРН сведений о местоположении границ минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов.

Так, до 01.09.2019 в реестр границ наряду со сведениями, предусмотренными ст. 10 Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ, также вносятся сведения о местоположении границ минимальных расстояний до магистральных и промышленных трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов).

Для внесения сведений о местоположении границ минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов) в реестр границ уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти, утвердивший описание местоположения границ указанных минимальных расстояний и перечень координат характерных точек этих границ, в срок не более чем пять рабочих дней со дня их утверждения направляет данные описание и перечень координат в орган регистрации прав. Внесение указанных сведений в реестр границ осуществляется в порядке, установленном настоящим Федеральным законом для внесения сведений о зонах с особыми условиями использования территорий.

При поступлении от уполномоченного органа государственной власти решения об установлении зоны минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов) в целях внесения в ЕГРН сведений о такой зоне орган регистрации прав одновременно с внесением сведений о такой зоне исключает из ЕГРН сведения о границах минимальных расстояний до данных трубопроводов, внесенные в ЕГРН в соответствии с ч. 1 ст. 71.1 Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ.

Ч. 20 ст. 26 Федерального закона от 03.08.2018 N 342-ФЗ предусматривает обязанность по принятию решений об установлении зон минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов) не позднее 01.01.2022.

Однако исполнение указанной обязанности обусловлено наличием утвержденного Правительством Российской Федерации положения о зоне минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов), которое до настоящего времени не принято.

В ст. 26 Федерального закона от 03.08.2018 N 342-ФЗ регламентируются также следующие вопросы:

- в ч. 38 - 44 ст. 26 определяются последствия установления минимальных расстояний до магистральных и промышленных трубопроводов, а также случаи, при которых применение указанных последствий не допускается;

- в ч. 38 ст. 26 определяется период, в который не подлежат сносу объекты капитального строительства, находящиеся в пределах минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов, сведения о которых не внесены в ЕГРН - до даты внесения соответствующих сведений;

- в ч. 39 ст. 26 определяются случаи, на которые не распространяются требования о сносе объектов капитального строительства, расположенных в границах минимальных расстояний до магистральных и промышленных трубопроводов, сведения о которых внесены в ЕГРН;

- согласно ч. 21 ст. 26 до дня установления зоны минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов допускаются строительство, реконструкция зданий, сооружений в границах минимальных расстояний до указанных трубопроводов только по согласованию с организацией - собственником системы газоснабжения, собственником нефтепровода, собственником нефтепродуктопровода, собственником аммиакопровода или уполномоченной ими организацией.

Следует отметить, что обязанность по внесению зон минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов в ЕГРН была предусмотрена и до вступления в силу Федерального закона от 03.08.2018 N 342-ФЗ.

Так, в частности, согласно ст. ст. 1 и 4 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности" (в редакции, действовавшей до 01.01.2017) государственный кадастр недвижимости является систематизированным сводом сведений об учтенном недвижимом имуществе, в том числе сведений о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, иных предусмотренных названным Законом сведений. Государственный кадастр недвижимости является федеральным государственным информационным ресурсом и сведения в него вносятся органом кадастрового учета на основании поступивших в этот орган в установленном порядке документов. П. 18 Правил охраны газораспределительных сетей, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 20.11.2000 N 878, предусмотрено проведение кадастровых работ по формированию частей земельных участков, входящих в охранную зону, их государственному кадастровому учету с присвоением учетных кадастровых номеров в Едином государственном реестре земель и государственной регистрации обременения в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 13.07.2015 N 252-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" установлено, что сведения о местоположении границ зон с особыми условиями использования территорий подлежат внесению в государственный кадастр недвижимости до 01.01.2022. При этом действующим законодательством не предусмотрена необходимость принятия специального (отдельного) акта органа государственной власти или органа местного самоуправления для установления зон минимальных расстояний ².

Кроме того, согласно разъяснениям Министерства экономического развития Российской Федерации, изложенным в письмах от 17.12.2009 N 22066-ИМ/Д23 "О внесении в государственный кадастр недвижимости сведений о зонах с особыми условиями использования территорий" и от 04.05.2011 N Д23-1867, в ряде случаев действующие правила охраны объектов, в связи с обеспечением условий эксплуатации которых устанавливаются зоны, не предусматривают необходимости принятия специального акта органа государственной власти или органа местного самоуправления об установлении соответствующей зоны. При таких обстоятельствах в качестве основания для внесения в государственный кадастр недвижимости сведений о зоне (решения об установлении зоны) может выступать непосредственно нормативный правовой акт, предусматривающий общие правила установления зон определенного вида, и документы, описывающие местоположение границ соответствующей зоны.

Согласно пп. 1 п. 2, п. 3 ст. 56 ЗК РФ ограничения использования земельных участков в зонах с особыми условиями использования территорий устанавливаются в результате установления зон с особыми условиями использования территорий в соответствии с ЗК РФ.

В целях установления зон с особыми условиями использования территорий в границах зон с особыми условиями использования территорий в соответствии с требованиями п. 2 ст. 104 ЗК РФ устанавливаются следующие ограничения:

- ограничения использования земельных участков, которые распространяются на все, что находится над и под поверхностью земель, если иное не предусмотрено законами о недрах, воздушным и водным законодательством;

- ограничение или запрещение размещения и (или) использования расположенных на таких земельных участках объектов недвижимого имущества;

- ограничение или запрещение использования земельных участков для осуществления иных видов деятельности, которые несовместимы с целями установления зон с особыми условиями использования территорий.

Как было указано ранее, в силу требований п. 24 ст. 106 ЗК РФ ограничения использования земельных участков в зонах с особыми условиями использования территорий, как и сами зоны, считаются установленными со дня внесения соответствующих сведений в ЕГРН. Исключения составляют случаи, когда зоны с особыми условиями использования территорий признаются установленными в порядке и на основаниях, обозначенных в ч. 8, 9, 10 ст. 26 Федерального закона от 03.08.2018 N 342-ФЗ.

При пересечении границ различных зон с особыми условиями использования территорий действуют все ограничения использования земельных участков, установленные для каждой из таких зон, за исключением ограничений, препятствующих эксплуатации, обслуживанию и ремонту здания, сооружения, в связи с размещением которых была установлена одна из зон с особыми условиями использования территорий, при условии, что такие ограничения не установлены в целях охраны жизни граждан или обеспечения безопасности полетов воздушных судов (п. 5 ст. 106 ЗК РФ).

Следует отметить, что п. 3 ст. 106 ЗК РФ устанавливает запрет требовать согласования размещения зданий, сооружений или осуществления иных видов деятельности в границах зоны с особыми условиями использования территории, за исключением случаев размещения зданий, сооружений в границах придорожных полос автомобильных дорог общего пользования.

Однако в настоящее время реализация указанного запрета невозможна в силу следующего:

Во-первых, некоторые исключения установлены в отношении зон минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов. Так, в соответствии с ч. 21 ст. 26 Федерального закона от 03.08.2018 N 342-ФЗ до дня установления зоны минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов) в соответствии со ст. 106 ЗК РФ (в редакции настоящего Федерального закона) и с утвержденным Правительством Российской Федерации положением о такой зоне строительство, реконструкция зданий, сооружений в границах минимальных расстояний до указанных трубопроводов допускаются только по согласованию с организацией - собственником системы газоснабжения, собственником нефтепровода, собственником нефтепродуктопровода, собственником аммиакопровода или уполномоченной ими организацией.

Во-вторых, соответствующее согласование может предусматриваться прежним порядком, установленным до дня официального опубликования Федерального закона от 03.08.2018 N 342-ФЗ и действующим до утверждения Правительством Российской Федерации положения о зоне с особыми условиями использования территории соответствующего вида. Например, указанная возможность предусмотрена ч. 16 ст. 26 Федерального закона от 03.08.2018 N 342-ФЗ, в соответствии с которой "до утверждения Правительством Российской Федерации положения о зоне с особыми условиями использования территории соответствующего вида в соответствии со ст. 106 ЗК РФ (в редакции настоящего Федерального закона) решение об установлении такой зоны принимается или ее установление путем согласования границ осуществляется в соответствии с требованиями ст. 106 ЗК РФ (в редакции настоящего Федерального закона) в порядке, установленном до дня официального опубликования настоящего Федерального закона Правительством Российской Федерации для зоны с особыми условиями использования территории соответствующего вида".

Такой порядок предусмотрен, в частности, ч. 6 ст. 28 Федерального закона от 31.03.1999 N 69-ФЗ, в соответствии с которой на земельных участках, прилегающих к объектам систем газоснабжения, в целях безопасной эксплуатации таких объектов устанавливаются охранные зоны газопроводов. Владельцы указанных земельных участков при их хозяйственном использовании не могут строить какие бы то ни было здания, строения, сооружения в пределах установленных минимальных расстояний до объектов системы газоснабжения без согласования с организацией - собственником системы газоснабжения или уполномоченной ею организацией; такие владельцы не имеют права чинить препятствия организации - собственнику системы газоснабжения или уполномоченной ею организации в выполнении ими работ по обслуживанию и ремонту объектов системы газоснабжения, ликвидации последствий возникших на них аварий, катастроф.

Вместе с тем с 01.01.2022 указанная часть ст. 28 Федерального закона от 31.03.1999 N 69-ФЗ претерпит изменения и будет содержать только требования первого предложения: "На земельных участках, прилегающих к объектам систем газоснабжения, в целях безопасной эксплуатации таких объектов устанавливаются охранные зоны газопроводов".

Ст. 107 ЗК РФ определяются следующие последствия установления зон с особыми условиями использования территорий:

- ограничения, связанные с использованием земельных участков и размещением и использованием объектов недвижимого имущества, в границах зон с особыми условиями использования территорий;

- приведение разрешенного использования (назначения) и (или) параметров зданий, сооружений, введенных в эксплуатацию до дня установления зоны с особыми условиями использования территории, разрешенного использования земельных участков в соответствие с ограничениями использования земельных участков, установленными в границах зоны с особыми условиями использования территории;

- снос зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства, размещение которых в зоне с особыми условиями использования территории не допускается;

- возмещение правообладателям земельных участков, иных объектов недвижимости, публично-правовым образованиям убытков, причиненных ограничением их прав в связи с установлением, изменением зон с особыми условиями использования территорий;

- выкуп земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества;

- возмещение за прекращение прав на земельные участки.

На сегодняшний день указанные последствия регламентируются ст. 56.8, ст. 57.1, ст. 107 ЗК РФ, ч. 22 - 44 ст. 26 Федерального закона от 03.08.2018 N 342-ФЗ, ст. 55.33 ГрК РФ.

Таким образом, последствия установления, изменения и прекращения существования зон с особыми условиями использования территорий возникают не только в отношении правообладателей земельных участков и иных объектов недвижимости, находящихся в границах зоны с особыми условиями использования территорий, но и в отношении правообладателей зданий, сооружений, в связи с размещением которых указанные зоны устанавливаются.

По общему правилу, если иное не предусмотрено п. п. 2 и 4 ст. 107 ЗК РФ, в соответствии с п. 1 ст. 107 ЗК РФ со дня установления или изменения зоны с особыми условиями использования территории на земельных участках, расположенных в границах такой зоны:

- не допускается строительство, использование зданий, сооружений, разрешенное использование (назначение) которых не соответствует ограничениям использования земельных участков, предусмотренных решением об установлении, изменении зоны с особыми условиями использования территории;

- не допускается иное использование земельных участков, не соответствующее указанным ограничениям;

- реконструкция указанных зданий, сооружений может осуществляться только путем их приведения в соответствие с ограничениями использования земельных участков, установленными в границах зоны с особыми условиями использования территории.

Иное предусмотрено п. п. 2 и 4 ст. 107 ЗК РФ, где речь идет о возможностях, которые действуют со дня установления зоны с особыми условиями использования территорий и до дня ввода в эксплуатацию объектов капитального строительства, в связи с размещением которых такая зона была установлена ³.

В п. 4 ст. 107 ЗК РФ речь идет о сроках реализации последствий, связанных с установлением зоны с особыми условиями использования территорий, в отношении зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства, введенных в эксплуатацию в границах зоны с особыми условиями использования территорий и до дня ее установления.

Согласно п. 2 ст. 107 ЗК РФ со дня установления или изменения зоны с особыми условиями использования территории в отношении планируемых к строительству, реконструкции объектов капитального строительства и до дня ввода указанных объектов в эксплуатацию независимо от ограничений использования земельных участков, установленных в границах зоны с особыми условиями использования территории, допускается, за исключением случая установления зоны с особыми условиями использования территории в соответствии с п. 15 ст. 106 ЗК РФ:

1) использование земельных участков, расположенных в границах данной зоны, в соответствии с ранее установленным видом разрешенного использования земельных участков для целей, не связанных со строительством, с реконструкцией объектов капитального строительства;

2) использование земельных участков, расположенных в границах данной зоны, для строительства, реконструкции объектов капитального строительства на основании разрешения на строительство, выданного до дня установления или изменения зоны с особыми условиями использования территории, или в случае начала строительства, реконструкции до дня установления или изменения данной зоны, если для строительства, реконструкции указанного объекта капитального строительства не требуется выдача разрешения на строительство;

3) использование зданий, сооружений, расположенных в границах такой зоны, в соответствии с их видом разрешенного использования.

В соответствии с п. 4 ст. 107 ЗК РФ приведение разрешенного использования (назначения) и (или) параметров зданий, сооружений, введенных в эксплуатацию до дня установления зоны с особыми условиями использования территории, разрешенного использования земельных участков в соответствие с ограничениями использования земельных участков, установленными в границах зоны с особыми условиями использования территории, или снос зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства, размещение которых в зоне с особыми условиями использования территории не допускается, осуществляется:

- в течение трех лет со дня установления такой зоны;

- в случае, предусмотренном п. 2 ст. 107 ЗК РФ, в течение двух лет со дня ввода в эксплуатацию построенного, реконструированного объекта капитального строительства, в связи с размещением которого установлена или изменена такая зона.

Основания, сроки и юридические последствия сноса объектов капитального строительства, расположенных в зонах с особыми условиями использования территорий, или приведения таких объектов капитального строительства в соответствие с ограничениями использования земельных участков, установленными в границах зон с особыми условиями использования территорий, определяются п. п. 2 - 5, 9 - 12 ст. 57.1, п. п. 4, 5 ст. 107 ЗК РФ, ст. 55.33 ГрК РФ.

Соответствующие требования ст. 107 ЗК РФ и ст. 55.33 ГрК РФ не распространяются на объект капитального строительства, в отношении которого принято решение о сносе самовольной постройки либо решение о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями, кроме случаев, если решение о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями принято исключительно в связи с несоответствием указанного объекта капитального строительства предельному количеству этажей и (или) предельной высоте зданий, строений, сооружений, установленным правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, Градостроительным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами, требованиями разрешения на строительство.

Согласно ч. 1 ст. 55.33 ГрК РФ объект капитального строительства, расположенный в границах зоны с особыми условиями использования территории, подлежит сносу или приведению в соответствие с ограничениями использования земельных участков, установленными в границах зоны с особыми условиями использования территории, в случае, если режим указанной зоны не допускает размещения такого объекта капитального строительства и иное не предусмотрено федеральным законом.

Так, п. 5 ст. 107 ЗК РФ определяет следующие случаи сноса объектов недвижимого имущества, расположенных на земельных участках в границах зон с особыми условиями использования территорий:

- в случае, если в соответствии с ограничениями использования земельных участков, установленными в границах зоны с особыми условиями использования территории, размещение объектов недвижимого имущества запрещается;

- в случае, если собственник объекта недвижимости не изменил его разрешенное использование (назначение) на вид разрешенного использования, допустимый в соответствии с указанными ограничениями и градостроительным регламентом, лесохозяйственным регламентом, положением об особо охраняемой природной территории, в срок, предусмотренный соглашением о возмещении убытков, а в случае отсутствия указанного соглашения - в срок, предусмотренный п. 4 ст. 107 ЗК РФ.

Часть 2 ст. 55.33 ГрК РФ предусматривает следующие основания для сноса объектов капитального строительства или его приведения в соответствие с ограничениями использования земельных участков, установленными в границах зоны с особыми условиями использования территорий:

- решение собственника объекта капитального строительства или собственников помещений в нем;

либо

- соглашение о возмещении убытков, причиненных ограничением прав указанных собственника объекта капитального строительства или собственников помещений в нем в связи с установлением зоны с особыми условиями использования территории;

либо

- решение суда - в случае недостижения соглашения о возмещении убытков. Аналогичные требования закрепляются в п. 12 ст. 57.1 ЗК РФ, согласно которому

снос зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства, приведение их параметров и (или) разрешенного использования (назначения), разрешенного использования земельных участков в соответствии с установленными в границах зоны с особыми условиями использования территории ограничениями использования земельных участков осуществляются на основании соглашения о возмещении убытков либо на основании решения суда.

В силу требований ч. 3 ст. 55.33 ГрК РФ заключение соглашения о возмещении убытков, а также возмещение убытков осуществляются в соответствии с гражданским законодательством и земельным законодательством.

При этом соглашение о возмещении убытков заключается собственником объекта капитального строительства или собственниками помещений в нем с одним из следующих лиц:

- с правообладателем здания или сооружения, в связи с размещением которых установлена зона с особыми условиями использования территории;

- застройщиком - в случае установления зоны с особыми условиями использования территории в отношении планируемого строительства или реконструкции здания или сооружения;

- органом государственной власти или органом местного самоуправления, принявшими решение об установлении или изменении зоны с особыми условиями использования территории либо установившими границы зоны с особыми условиями использования территории, возникающей в силу федерального закона, - при отсутствии указанных правообладателя или застройщика или в случае установления зоны с особыми условиями использования территории по основаниям, не связанным с размещением здания или сооружения.

Соглашение о возмещении убытков должно предусматривать в том числе условие о сносе объекта капитального строительства либо приведении объекта капитального строительства и (или) его разрешенного использования (назначения) в соответствие с ограничениями использования земельных участков, установленными в границах зоны с особыми условиями использования территории.

В соответствии с п. 5 ст. 57.1 ЗК РФ в случае сноса здания, сооружения, объекта незавершенного строительства в связи с их нахождением в границах зоны с особыми условиями использования территории, в отношении которых принято решение о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями исключительно по основанию их несоответствия обязательным требованиям к количеству этажей и (или) высоте объекта, или приведения параметров таких здания, сооружения, объекта незавершенного строительства и (или) их разрешенного использования (назначения) в соответствие с ограничениями использования земельных участков, установленными в границах зоны с особыми условиями использования территории, при расчете размера возмещения убытки определяются исходя из параметров зданий, сооружений, соответствующих установленным требованиям, требованиям разрешений на строительство.

При этом согласно п. 4 ст. 107 ЗК РФ снос зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства, размещение которых в зоне с особыми условиями использования территории не допускается, осуществляется:

- в течение трех лет со дня установления такой зоны;

- в случае, предусмотренном п. 2 ст. 107 ЗК РФ, в течение двух лет со дня ввода в эксплуатацию построенного, реконструированного объекта капитального строительства, в связи с размещением которого установлена или изменена такая зона.

Председатель четвертого судебного состава

Д.В. Басаев

30.04.2020

------------------------------

¹Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 21.06.2018 по делу N А19-13066/2017.

² См., например: Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.08.2019 по делу N А50-7224/2019, Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 01.08.2019 по делу N А81-1422/2019.

³ Указанные требования распространяются на период строительства, реконструкции объектов капитального строительства, в связи с размещением которых установлена соответствующая зона, и до дня ввода их в эксплуатацию.