Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 30 июня 2020 г. N 06АП-1090/20 по делу N А37-3297/2019

г. Хабаровск

30 июня 2020 г.

А37-3297/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 25 июня 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 30 июня 2020 года.

Шестой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Вертопраховой Е.В.

судей Тищенко А.П., Харьковской Е.Г.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Щербак Д.А

при участии в заседании:

от Прокуратуры Магаданской области: представитель не явился;

от Администрации Сусуманского городского округа: представитель не явился;

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Администрации Сусуманского городского округа

на решение от 14.01.2020

по делу N А37-3297/2019

Арбитражного суда Магаданской области

по заявлению Прокуратуры Магаданской области (ОГРН 1024900969136, ИНН 4909000950)

к Администрации Сусуманского городского округа (ОГРН 1024900716455, ИНН 4905001400)

о признании бездействия незаконным и понуждении разработать и утвердить правовой акт,

УСТАНОВИЛ:

заместитель прокурора Магаданской области (далее - Прокуратура Магаданской области, прокуратура, заявитель) обратился в Арбитражный суд Магаданской области с заявлением о признании незаконным бездействия администрации муниципального образования "Сусуманский городской округ" (далее - Администрация МО, администрация), выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах, Закон РФ N 2395-1) и о понуждении разработать и утвердить данный правовой акт.

Решением суда от 14.01.2020 требования прокуратуры Магаданской области удовлетворены, оспариваемое бездействие администрации признано незаконным, с обязанием последней разработать и утвердить соответствующий правовой акт.

Суд установил, что бездействие администрации влечет неопределенность требований к организациям и предпринимателям, возможность нарушения порядка осуществления муниципального контроля, чем нарушаются права и законные интересы неопределенного круга лиц.

Не согласившись с принятым судебным актом, администрация обратилась в Шестой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Заявитель жалобы утверждает следующее: поскольку на территории Сусуманского городского округа отсутствуют субъекты, использующие в своей деятельности участки недр местного значения легальным путем, то есть с получением лицензии, то муниципальный земельный контроль в этой сфере осуществляться не может; учитывая, что, согласно статье 1.1 Закона о недрах, осуществление регулирования отношений недропользования в пределах предоставленных действующим законодательством полномочий, является правом, а не обязанностью органа местного самоуправления, администрацией Сусуманского городского округа правовой акт о порядке осуществления муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, и административный регламент проведения соответствующих контрольных проверок, не принимались и не утверждались (отсутствует необходимость и целесообразность).

Вместе с апелляционной жалобой в суд представлены экземпляры дополнительных документов (перечислены в приложении к жалобе).

В представленном в суд отзыве на апелляционную жалобу, Прокуратура просит отказать в удовлетворении жалобы Администрации.

Представители лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание не явились.

Суд рассматривает апелляционную жалобу в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле, в соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Экземпляры дополнительных документов, приложенных к апелляционной жалобе, подлежат возвращению Администрации вместе с сопроводительным письмом, согласно части 2 статьи 268 АПК РФ.

Исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной, отзыва на нее, Шестой арбитражный апелляционный суд установил следующее.

Как видно из материалов дела, при проведении мониторинга правоприменительной деятельности в сфере недропользования Магаданской межрайонной природоохранной прокуратурой установлено, что администрацией муниципального образования "Сусуманский городской округ" не разработан и не утверждён правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом о недрах, и полагая, что такое бездействие последней является незаконным, прокуратура обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В соответствии со статьёй 17.1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

В силу пункта 4 статьи 2 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ) под муниципальным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований; порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

Согласно положений статьи 6 Федерального закона N 294-ФЗ определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных уполномоченных органов местного самоуправления и их полномочий осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования и иным муниципальным правовым актом; к полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относятся, в частности, организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории; перечень видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, ведётся в порядке, установленном представительным органом муниципального образования; разработка административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности; разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Пунктами "в" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, законодательство о недрах находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Правовое регулирование общественных отношений, связанных с недропользованием, осуществляется Конституцией Российской Федерации, Законом о недрах, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

В соответствии с пунктом 5 статьи 5 Закона о недрах к полномочиям органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования относится контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Статьёй 4 Закона о недрах определены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования, которые корреспондируют положениям подпункта 43 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

При этом органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не вправе приостанавливать работы, связанные с пользованием недрами, вести контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, поскольку это иные полномочия, предусмотренные статьёй 5 Закона о недрах и принадлежат они органам местного самоуправления.

Согласно пункту 4 Постановления Правительства Магаданской области от 29.01.2019 N 21-пп "О разработке и утверждении административных регламентов осуществления муниципального контроля органами местного самоуправления муниципальных образований Магаданской области" (далее - Постановление Правительства Магаданской области N 21-пп), если иное не установлено федеральными законами, административный регламент разрабатывается и утверждается органом муниципального контроля, к сфере деятельности которого относится исполнение конкретного полномочия по осуществлению муниципального контроля, предусмотренного федеральным законом.

По пункту 10 Постановления Правительства Магаданской области N 21-пп административные регламенты утверждаются муниципальными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с уставами муниципальных образований Магаданской области.

Согласно пункту 1 статьи 37 Устава муниципального образования "Сусуманский городской округ", принятого решением Собрания представителей Сусуманского городского округа N 17 от 06.11.2015 (далее - Устав) администрация является исполнительно - распорядительным органом муниципального образования "Сусуманский городской округ", осуществляющим полномочия по решению вопросов местного значения и полномочия, переданные органам местного самоуправления Сусуманского городского округа федеральными законами и законами Магаданской области.

В соответствии с подпунктом 13 пункта 2 статьи 37 Устава администрация наделена полномочиями по организации и осуществлению муниципального контроля на соответствующей территории, разработке и принятию административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, организации и проведению мониторинга эффективности муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, определению перечня должностных лиц, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, и их полномочий.

В силу пункту 1 статьи 41 Устава уполномоченным органом местного самоуправления, осуществляющим деятельность по организации и проведению на территории муниципального образования проверок соблюдения при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, является администрация Сусуманского городского округа.

В соответствии со статьёй 1.1 Закона о недрах органы местного самоуправления вправе осуществлять регулирование отношений недропользования, в пределах предоставленных им действующим законодательством полномочий.

Федеральный закон N 131-ФЗ устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.

При этом, как правильно отметил суд, отсутствие прямого указания в названном выше Федеральном законе на полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования, в том числе на полномочия, перечисленные в статье 5 Закона о недрах, не может свидетельствовать об отсутствии соответствующих полномочий и контроля как такового, поскольку возможность его осуществления может быть закреплена в иных федеральных законах, в частности - в Законе о недрах.

Из материалов дела следует, что Администрацией не приняты правовые акты осуществления муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространённых полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, и административные регламенты проведения соответствующих контрольных проверок, уполномоченный орган не определён.

Исходя из приведённых норм и установленных фактических обстоятельств дела, суд пришёл к верному выводу о наличии факта неправомерного бездействия Администрации, выразившегося в не принятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом о недрах.

Бездействие Администрации, выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом о недрах, влечёт неопределённость требований к организациям и предпринимателям, возможность нарушения порядка осуществления муниципального контроля, чем нарушаются права и законные интересы неопределённого круга субъектов предпринимательской деятельности.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно удовлетворил заявленные требования Прокуратуры, признав незаконным бездействие Администрации Сусуманского городского округа, выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом РФ N 2395-1, а также в качестве мер, направленных на устранение нарушений прав неопределённого круга субъектов предпринимательской деятельности, возложил на Администрацию обязанность разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом о недрах.

Изложенные в апелляционной жалобе доводы арбитражным судом апелляционной инстанции отклоняются, так как они не свидетельствуют о неправильном применении судом первой инстанции перечисленных выше норм права, по существу, сводятся к несогласию с оценкой имеющихся в материалах дела доказательств и установленных судом первой инстанции обстоятельств.

Проверив законность и обоснованность обжалуемого решения суда, арбитражный суд апелляционной инстанции не установил оснований для отмены или изменения судебного акта, предусмотренных статьей 270 АПК РФ.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Магаданской области от 14 января 2020 года по делу N А37-3297/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Дальневосточного округа в течение двух месяцев со дня его принятия, через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Е.В. Вертопрахова

Судьи

А.П. Тищенко Е.Г. Харьковская