Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 июля 2020 г. N 15АП-6447/20 по делу N А53-40765/2019

город Ростов-на-Дону

03 июля 2020 г.

дело N А53-40765/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 23 июня 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 03 июля 2020 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ефимовой О.Ю.,

судей Пименова С.В., Соловьевой М.В.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Коневой М.А.

при участии:

от Комитета госохраны объектов культурного наследия Волгоградской области: Цибизов В.В., паспорт, по доверенности от 30.10.2019,

от Управления Министерства культуры Российской Федерации по Южному и Северо-Кавказскому федеральным округам: Воронцов С.А., паспорт, по доверенности от 08.11.2019, Антонова Ю.А., паспорт, по доверенности от 09.12.2019 N 29,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Комитета государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области

на решение Арбитражного суда Ростовской области

от 26.02.2020 по делу N А53-40765/2019

по заявлению Комитета государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области ИНН 3444263286, ОГРН 1173443004921

к Управлению Министерства культуры Российской Федерации по Южному и Северо-Кавказскому федеральным округам

о признании недействительным предписания от 04.09.2019 N 39,

УСТАНОВИЛ:

комитет государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области (далее - Комитет) обратился в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Управлению Министерства культуры Российской Федерации по Южному и Северо-Кавказскому федеральным округам (далее - Управление) о признании недействительным предписания от 04.09.2019 N 39.

Решением от 26.02.2020 суд отказал в удовлетворении заявленных требований.

Не согласившись с принятым судебным актом, Комитет государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области обжаловал его в порядке, определенном главой 34 АПК РФ. В апелляционной жалобе комитет просит отменить решение суда и удовлетворить заявленные по делу требования, ссылаясь на следующие обстоятельства:

- ни предписание, ни акт не содержат какой-либо информации о том, какой объект культурного наследия федерального значения не зарегистрирован в АИС ЕГРОКН;

- наличие права субъекта Российской Федерации по финансированию мероприятий по сохранению и популяризации ОКН, находящихся в федеральной собственности, и государственной охране объектов культурного наследия федерального значения не является обязанностью субъекта; достаточное финансирование соответствующих обязательств отсутствует;

- законодательной обязанности органа, осуществляющего государственную охрану объектов культурного наследия самостоятельно разрабатывать проекты предмета охраны, границ территории и зон охраны объектов культурного наследия не имеется, а имеется обязанность их утверждать в установленном порядке;

- все информационные надписи и обозначения на объекты культурного наследия федерального значения содержат необходимую информацию в соответствии с Законодательством на момент установки данных надписей и обозначений; Комитет не является собственником объектов культурного наследия федерального значения; предписание не содержит сведений об объектах культурного наследия федерального значения, на которых отсутствуют информационные надписи и обозначения;

- ст. 38 Федерального закона N 73-ФЗ требований о необходимости разработки административного регламента, регулирующего порядок ограничения движения транспортных средств на территориях объектов культурного наследия и (или) в зонах их охраны не содержит;

- требование о направлении отчета о расходах бюджета субъекта Российской Федерации, источником финансового обеспечения которого является субвенция из федерального бюджета по форме, согласно приказа N 178, не имеет отношения к проводимой проверке эффективности выполнения переданных полномочий по государственной охране объектов культурного наследия.

Представитель Комитета государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда отменить и признать недействительным предписание.

Представитель Управления Министерства культуры Российской Федерации по Южному и Северо-Кавказскому федеральным округам в судебном заседании возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, считая решение суда законным и обоснованным по доводам представленного отзыва.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, выслушав пояснения представителей сторон, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда.

Как следует из материалов дела, Управлением проведена внеплановая документарная выездная проверка эффективности деятельности Комитета по осуществлению переданных полномочий Российской Федерации в сфере охраны объектов культурного наследия (далее - ОКН), по результатам которой Комитету выдано предписание от 04.09.2019 N 39 об устранении выявленных нарушений, которым комитету предписано:

1. Зарегистрировать 100% ОКН федерального значения в АИС ЕГРОКН (срок исполнения 15.08.2020).

2. Разработать и утвердить предметы охраны ОКН федерального значения, в отношении которых данная работа не проведена (срок исполнения 15.08.2020).

3. Разработать и утвердить границы территорий ОКН федерального значения, в отношении которых данная работа не проведена (срок исполнения 15.08.2020).

4. Разработать и утвердить проекты зон охраны ОКН федерального значения (срок исполнения 15.08.2020).

5. Разработать и утвердить охранные обязательства в отношении ОКН федерального значения не имеющих утвержденных охранных обязательств (срок исполнения 15.08.2020).

6. Принять исчерпывающие меры по своевременному направлению отчета о расходах бюджета субъекта Российской Федерации, источником финансового обеспечения которого является субвенция из федерального бюджета по форме, согласно Приказа N 178. Информацию по исполнению данного пункта представить в Управление (срок исполнения 15.01.2020).

7. Организовать работу по разработке и утверждению проектов зон охраны объектов культурного наследия федерального значения (срок исполнения 15.08.2020).

8. Привести наименование ОКН на информационных надписях и обозначениях в соответствие с данными АИС ЕГРОКН для дальнейшей их идентификации (срок исполнения 15.08.2020).

9. Разработать и утвердить административный регламент регулирующий порядок ограничения движения транспортных средств на территориях объектов культурного наследия и (или) в зонах их охраны (срок исполнения 15.01.2020).

10. Установить информационные надписей и обозначений на ОКН федерального значения, в отношении которых данная работа не проведена (срок исполнения 15.08.2020).

11. Довести показатель проведенных мероприятий по систематическому наблюдению в отношении ОКН федерального значения, расположенных на территории Волгоградской области до конца 2019 года, в количестве не мене 20 % от общего числа ОКН федерального значения (срок исполнения 15.01.2020).

Считая незаконным предписание, Комитет государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области оспорил его в судебном порядке.

В соответствии с ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 2 ст. 29.2 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" государственные органы, включая территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, уполномоченные на осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральными законами (далее -органы государственного контроля (надзора), осуществляют в пределах своей компетенции контроль (надзор) за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации и должностными лицами органов государственной власти субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации при осуществлении ими соответствующих полномочий, в том числе полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также за соответствием правовых актов субъектов Российской Федерации требованиям Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов) субъектов Российской Федерации.

В силу абз. 2 ч. 8 ст. 29.2 Закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ к отношениям, возникающим при организации и осуществлении мероприятий по контролю, в части, не урегулированной настоящей статьей, а также при организации и осуществлении государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов В Российской Федерации, не связанной с реализацией властных полномочий, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее -Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ )

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны, в частности, выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Согласно п. 6 ст. 9.1 Федерального закона N 73-ФЗ от 25.06.2002 "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны ОКН:

1) принимает нормативные правовые акты по вопросам осуществления переданных полномочий;

4) в случаях, установленных федеральными законами, готовит и вносит в Правительство РФ предложения об изъятии соответствующих полномочий у органов государственной власти субъекта РФ;

5) издает обязательные для исполнения методические указания и инструкции по осуществлению органами исполнительной власти субъектов РФ переданных полномочий;

6) устанавливает требования к содержанию и формам отчетности об осуществлении переданных полномочий, а также к порядку представления такой отчетности;

7) анализирует причины выявленных нарушений при осуществлении переданных полномочий, принимает меры по их устранению;

8) осуществляет в установленном им порядке контроль за нормативно-правовым регулированием, осуществляемым органами государственной власти субъекта РФ по вопросам государственной охраны ОКН, с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене нормативных правовых актов по указанным вопросам или о внесении в них изменений;

9) осуществляет в установленном им порядке контроль за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъекта РФ переданных полномочий с правом проведения проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний:

об устранении выявленных нарушений;

о привлечении к ответственности, установленной законодательством РФ, должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия;

об отстранении от должности должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих переданные полномочия;

об отмене решений, принятых с нарушением законодательства, или о внесении в них изменений.

Согласно подп. 6.1.2. и 6.1.3. Приказа Минкультуры России от 07.02.2019 N 121 "Об утверждении Положения о территориальном органе Министерства культуры Российской Федерации" (далее - Приказ Минкультуры России от 07.02.2019 N 121) территориальный орган Минкультуры России (Управление) в установленной сфере деятельности осуществляет:

* контроль за нормативным правовым регулированием, осуществляемым органами государственной власти субъектов РФ по вопросам государственной охраны ОКН, с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене нормативных правовых актов по указанным вопросам или о внесении в них изменений;

* контроль за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов РФ переданных РФ полномочий в отношении ОКН (далее - переданные полномочия) с правом проведения проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний.

Согласно подп. 6.3.6.6. Приказа Минкультуры России от 07.02.2019 N 121 территориальный орган Минкультуры России выдает предписания об устранении нарушений, выявленных в результате проверок переданных полномочий.

В соответствии с п. 5 Приказа Минкультуры России от 06.07.2010 N 383 результатами исполнения должностными лицами Росохранкультуры или ее территориальных органов государственной функции является направление должностным лицам субъектов Российской Федерации и органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющим переданные полномочия:

* акта проверки;

* предписания об устранении выявленных нарушений;

* предписаний о привлечении к ответственности, установленной законодательством Российской Федерации, должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия;

- предписаний об отстранении от должности должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия;

предписаний об отмене нормативных правовых актов или о внесении в них изменений.

Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции установил, что согласно материалам проверки (акт проверки от 04.09.2019 N 79) во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 15.12.2018 N Пр-240 (пп. б) п.2), Положения о территориальном органе Министерства культуры Российской Федерации (утв. приказом Минкультуры России от 07.02.2019 N 121 "Об утверждении Положения о территориальном органе Министерства культуры Российской Федерации"), распоряжения Управления от 28.06.2019 N 35-р проведена внеплановая документарная и выездная проверка в отношении Комитета за период с 02.03.2016 по 01.08.2019.

Согласно ст. 15 Федерального закона N 73-ФЗ в Российской Федерации ведется единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - реестр), содержащий сведения об объектах культурного наследия.

Реестр представляет собой государственную информационную систему, подключаемую к инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме, и включающую в себя банк данных, единство и сопоставимость которых обеспечиваются за счет общих принципов формирования реестра, методов и формы ведения реестра.

В пояснительной записке к отчету об осуществлении переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, содержится информация о 1288 ОКН (Письмо Комитета от 31.01.2019 N 53-08-19/173). На момент проведения внеплановой документарной выездной проверки Комитета при выгрузке данных из АИС ЕГРОКН количество ОКН федерального значения составило 1190.

На основании данных выгруженных с АИС ЕГРОКН комиссией сделан вывод об отсутствии 100% регистрации ОКН федерального значения в АИС ЕГРОКН.

Судом отклоняются доводы комитета о том, что ни предписание, ни акт не содержат какой-либо информации о том, какой объект культурного наследия федерального значения не зарегистрирован в АИС ЕГРОКН.

Как правильно указывает суд первой инстанции, действующее законодательство не предусматривает обязанности указывать ОКН федерального значения, не зарегистрированные в АИС ЕГРОКН.

Согласно п. 1 предписания, комитету необходимо зарегистрировать 100% ОКН федерального значения в АИС ЕГРОКН, вопрос двойного внесения ОКН в п.1 предписания не вынесен.

На момент проведения проверки Комитета, когда был выявлен факт двойного внесения, Комитет не предоставил информации, о том, что предпринял меры для устранения двойного внесения ОКН федерального значения.

Однако, после проведения Управлением внеплановой документарной проверки в период с 08.08.2019 по 04.09.2019, и направление Акта проверки от 04.09.2019 N 79 с предписанием, Комитетом направлено письмо от 20.09.2019 N 53-07-13/840 в адрес Министерства культуры Российской Федерации с просьбой устранить выявленные нарушения.

Сведения, содержащиеся в реестре, являются основными источниками информации об объектах культурного наследия и их территориях, а также о зонах охраны объектов культурного наследия, защитных зонах объектов культурного наследия при формировании и ведении государственных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, иных информационных систем или банков данных, использующих (учитывающих) данную информацию.

Таким образом, на момент выдачи пункт 1 предписания соответствовал закону и выявленным в результате проверки обстоятельствам отсутствия 100% регистрации ОКН.

Комитетом также не обосновано нарушение его прав в данной части. Если комитет полагает, что все объекты зарегистрированы, то в целях исполнения предписания следовало указать свои пояснения с подтверждающей документацией. Независимо от указания на конкретные объекты, целью выдачи предписания являлось обеспечение 100% регистрации объектов в реестре.

Судом апелляционной инстанции также отклоняются доводы жалобы по пунктам 2, 3, 4, 7:

- наличие права субъекта Российской Федерации по финансированию мероприятий по сохранению и популяризации ОКН, находящихся в федеральной собственности, и государственной охране объектов культурного наследия федерального значения не является обязанностью субъекта; достаточное финансирование соответствующих обязательств отсутствует;

- законодательной обязанности органа, осуществляющего государственную охраны объектов культурного наследия самостоятельно разрабатывать проекты предмета охраны, границ территории и зон охраны объектов культурного наследия не имеется, а имеется обязанность их утверждать в установленном порядке;

- все информационные надписи и обозначения на объекты культурного наследия федерального значения содержат необходимую информацию в соответствии с Законодательством на момент установки данных надписей и обозначений; Комитет не является собственником объектов культурного наследия федерального значения; предписание не содержит сведений об объектах культурного наследия федерального значения, на которых отсутствуют информационные надписи и обозначения.

В соответствии с постановлением Администрации Волгоградской области от 19.12.2016 N 697-п "Об утверждении положения о комитете государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области" (п. 1.1.) Комитет является органом исполнительной власти Волгоградской области, уполномоченным в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны ОКН на территории Волгоградской области.

Как правильно указывает суд первой инстанции, позиция Комитета, что обязанность по принятию мер по сохранению ОКН возлагается на собственников и пользователей данных объектов, противоречит как действующему законодательству, так и цели создания Комитета, как органа охраны ОКН субъекта Российской Федерации.

В ходе проведенной проверки установлено, что общее количество ОКН федерального значения, обеспеченных утвержденными предметами охраны на территории Волгоградской области, составляет 36 из 1288 (2,79 %), общее количество ОКН федерального значения, обеспеченных установленными зонами охраны составляет 2 из 1288 (0,17 %), общее количество ОКН федерального значения, обеспеченных утвержденными границами территорий составляет 143 из 1288(11,1 %).

Согласно подп. 10 п. 2 ст. 33 Федерального закона N 73-ФЗ государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя установление предмета охраны объекта культурного наследия, включенного в реестр, и границ территории такого объекта.

В силу пп. 1, 2, 4, 5 ст. 3.1 Федерального закона N 73-ФЗ территорией объекта культурного наследия является территория, непосредственно занятая данным объектом культурного наследия и (или) связанная с ним исторически и функционально, являющаяся его неотъемлемой частью и установленная в соответствии с настоящей статьей.

В территорию объекта культурного наследия могут входить земли, земельные участки, части земельных участков, земли лесного фонда (далее также - земли), водные объекты или их части, находящиеся в государственной или муниципальной собственности либо в собственности физических или юридических лиц.

Требования к составлению проектов границ территорий объектов культурного наследия устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Границы территории объекта культурного наследия, включаемого в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утверждаются в составе акта федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, о включении указанного объекта культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации - для объекта культурного наследия федерального значения, в составе акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, о включении указанного объекта культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации -для объекта культурного наследия регионального значения и объекта культурного наследия местного (муниципального) значения.

Согласно п. 1 ст. 34 Федерального закона N 73-ФЗ в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона объекта культурного наследия, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.

В соответствии с абз. 2 п. 3. ст. 34 Федерального закона N 73-ФЗ решения об установлении, изменении зон охраны объектов культурного наследия, в том числе объединенной зоны охраны объектов культурного наследия (за исключением зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), принимаются, требования к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон утверждаются на основании проектов зон охраны объектов культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения либо проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия -органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации. Решение о прекращении существования указанных зон охраны объектов культурного наследия принимается органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Распоряжением Правительства РФ от 31.01.2017 N 147-р "О целевых моделях упрощения процедур ведения бизнеса и повышения инвестиционной привлекательности субъектов Российской Федерации" установлено, что проведение работ по определению границ территорий ОКН, границ зон охраны таких объектов и включение в Единый государственный реестр недвижимости таких сведений, а также актуализация сведений об ОКН в части определения их статуса принадлежности к ОКН должно быть выполнено на 100 % до 01.01.2021.

Согласно ч. 15 ст. 26 Федеральный закон от 03.08.2018 N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" зоны охраны ОКН, в отношении которых до дня официального опубликования настоящего Федерального закона установлены защитные зоны ОКН, должны быть установлены в срок не позднее 01.01.2020.

В силу п. 1 ст. 9.1 Федерального закона N 73-ФЗ Российская Федерация передает органам государственной власти субъекта РФ осуществление следующих полномочий в отношении ОКН (за исключением отдельных ОКН, перечень которых устанавливается Правительством РФ):

1) государственная охрана ОКН федерального значения в соответствии со ст. 33 Закона, за исключением: ведения ЕГРОКН; организации и проведения государственной историко-культурной экспертизы в части, необходимой для исполнения полномочий федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством РФ в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны ОКН; согласования проектов зон охраны ОКН федерального значения и установления требований к градостроительному регламенту в границах территории достопримечательного места федерального значения; выдачи разрешений (открытых листов) на проведение работ по выявлению и изучению объектов археологического наследия;

2) федеральный государственный надзор в области охраны ОКН.

Передача полномочий в системе органов исполнительной власти осуществляется в директивном порядке без заключения соответствующих соглашений между федеральными и региональными органами государственной власти или принятия законов в данной сфере. Отказ от исполнения федеральных полномочий не допускается.

Таким образом, у регионального органа охраны ОКН нет права отказаться от исполнения переданных полномочий в области охраны ОКН.

В данном случае судом не принимаются ссылки комитета на недостаточность финансирования из федерального бюджета.

Предписанием не определены конкретные способы исполнения его требований.

Соответственно, отсутствие необходимого финансирования, не свидетельствует о незаконности предписания.

Комитетом не представлено доказательств неисполнимости предписания, в том числе невозможности обращения в соответствующие органы для получения дополнительного финансирования как из федерального, так и из регионального бюджета и представления контролирующему органу документально-подтвержденной информации о принятых мерах по исполнению предписания в соответствующей части.

В соответствии со ст. 26.3-1 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" органы государственной власти субъекта РФ вправе участвовать в осуществлении полномочий РФ по предметам ведения РФ, а также полномочий РФ по предметам совместного ведения, не переданных им в соответствии с пунктами 7 и 7.1 статьи 26.3 вышеуказанного Федерального закона, с осуществлением расходов за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта РФ на осуществление целевых расходов), если это участие предусмотрено федеральными законами. Указанные федеральные законы могут содержать положения, предусматривающие: порядок согласования участия органов государственной власти субъектов РФ в осуществлении указанных полномочий, а также особенности такого участия; возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти РФ указанных полномочий.

Согласно ст. 13 Федерального закона N 73-ФЗ субъекты РФ вправе за счет средств своих бюджетов принимать участие в финансировании мероприятий по сохранению и популяризации ОКН, находящихся в федеральной собственности, и государственной охране объектов культурного наследия федерального значения.

Таким образом, дополнительное финансирование мероприятий по сохранению и популяризации ОКН, находящихся в федеральной собственности на территории Волгоградской области за счет средств субъекта, не является нарушением действующего законодательства.

Как правильно отмечено судом первой инстанции, утверждение предмета охраны ОКН, зон охраны ОКН, границ территорий ОКН является обязанностью уполномоченного органа охраны субъекта федерации, предусмотренной законом, а отсутствие на момент проверки финансирования, не освобождает Комитет от исполнения требований закона, тем более, что временной период исполнения пп. 2, 3, 4, 7 предписания установлен до 15.08.2020, т.е. более 11 месяцев.

Так в п. 3 заявления Комитет указывает, что п. 5 предписания является недействительным, так как для исполнения п. 5 предписания в срок до 15.08.2020 необходима подготовка актов технического состояния ОКН, с использованием дополнительного финансирования и привлечением специалистов для осмотра ОКН.

Поручением Президента Российской Федерации ПР-2018 от 24.08.2012 указано, что границы территорий и зоны охраны ОКН должны быть установлены до конца 2018 года.

Распоряжением Правительства РФ от 31.01.2017 N 147-р "О целевых моделях упрощения процедур ведения бизнеса и повышения инвестиционной привлекательности субъектов Российской Федерации" установлено, что проведение работ по определению границ территорий ОКН. границ зон охраны таких объектов и включение в Единый государственный реестр недвижимости таких сведений, а также актуализация сведений об ОКН в части определения их статуса принадлежности к ОКН должно быть выполнено на 100 % до 01.01.2021.

Согласно ч. 15 ст. 26 Федеральный закон от 03.08.2018 N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" зоны охраны ОКН. в отношении которых до дня официального опубликования настоящего Федерального закона установлены защитные зоны ОКН, должны быть установлены в срок не позднее 01.01.2020.

Согласно подп. 2 п. 7 ст. 47.6 Федерального закона N 73-ФЗ охранное обязательство утверждается актом регионального органа охраны объектов культурного наследия - в отношении объектов культурного наследия федерального значения, земельных участков, в границах которых располагаются объекты археологического наследия (за исключением отдельных объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, и земельных участков, в границах которых располагаются объекты археологического наследия, включенные в указанный перечень), объектов культурного наследия регионального значения, объектов культурного наследия местного (муниципального) значения.

Согласно п. 1, 7 приложения N 3 к Приказу Минкультуры России 01.07.2015 N 1887 "О реализации отдельных положений ст. 47.6 Федерального закона N 73 -ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры)" (далее -Приказ Минкультуры России 01.07.2015 N 1887) лицо, указанное в п. 11 статьи 47.6 Федерального закона N 73-ФЗ, ежегодно представляет в орган охраны ОКН, утвердивший охранное обязательство собственника или иного законного владельца объекта культурного наследия, уведомление о выполнении требований охранного обязательства в отношении принадлежащего ему объекта культурного наследия, включенного в ЕГРОКН, земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия, либо их части. Уведомление направляется в орган охраны ОКН в срок не позднее 1 июля года, следующего за отчетным.

В ходе проверки установлено, что всего Комитетом было утверждено 18 охранных обязательств в отношении ОКН федерального значения из 1288, что составляет 1,4 %.

Кроме того, согласно разделу 3 охранного обязательства и подп. 2 и 3 п. 1 ст. 47.3 Федерального закона N 73-ФЗ при содержании и использовании ОКН, включенного в реестр, выявленного объекта культурного наследия в целях поддержания в надлежащем техническом состоянии без ухудшения физического состояния и (или) изменения предмета охраны данного объекта культурного наследия лица, указанные в п. 11 ст. 47.6 настоящего Федерального закона, лицо, которому земельный участок, в границах которого располагается объект археологического наследия, принадлежит на праве собственности или ином вещном праве, обязаны:

не проводить работы, изменяющие предмет охраны объекта культурного наследия либо ухудшающие условия, необходимые для сохранности объекта культурного наследия;

не проводить работы, изменяющие облик, объемно-планировочные и конструктивные решения и структуры, интерьер выявленного объекта культурного наследия, объекта культурного наследия, включенного в реестр, в случае, если предмет охраны объекта культурного наследия не определен.

Таким образом, в нарушение требований ст. ст. 47,3, 47.6 Федерального закона N 73-ФЗ Комитетом не ведется работа, направленная на понуждение собственника (пользователя) на содержание и использование ОКН, включенного в реестр, в целях поддержания в надлежащем техническом состоянии без ухудшения физического и (или) изменения предмета охраны данного ОКН, ведет к ухудшению физического состояния объекта.

В ходе проверки органа охраны ОКН Волгоградской области Комиссией также установлено, что не удалось идентифицировать ОКН, согласно предоставленному перечню установленных информационных надписей:

1. "Руины дома директора завода "Баррикады", в котором находился командный пункт 138 Краснознаменной стрелковой дивизии".

2. "Братская могила, в которой похоронены воины 13 Гвардейской стрелковой дивизии, погибшие при обороне Сталинграда".

3. "Братская могила, в которой похоронены воины 57 и 64 армий, погибшие при обороне Сталинграда".

4. "Братская могила, в которой похоронены воины-ополченцы завода "Баррикады", погибших при обороне Сталинграда".

5. Братская могила, в которой похоронены воины 45 -й стрелковой дивизии им. Щорса, погибшие при обороне Сталинграда".

6. "Братская могила воинов-танкистов Героев Советского Союза А.Ф. Наумова, П.М. Норицына, П.М. Смирнова и Н.А. Вялых".

Название на информационных надписях и обозначениях ОКН, представленных в данном перечне, отличаются от указанных данных в АИС ЕГРОКН, что не позволяет определить, на какой объект установлены информационные надписи и обозначения.

Статьей 27 Федерального закона N 73-ФЗ установлено, что на ОКН, включенных в реестр, должны быть установлены надписи и обозначения, содержащие информацию об ОКН. Надписи выполняются на русском языке - государственном языке Российской Федерации и на государственных языках республик - субъектов Российской Федерации.

Порядок установки информационных надписей и обозначений на ОКН, содержание этих информационных надписей и обозначений, а также требования к составу проектов установки и содержания информационных надписей и обозначений, на основании которых осуществляется такая установка, определяются Правительством Российской Федерации.

Обязанность по установке информационных надписей и обозначений на ОКН возлагается на лиц, указанных в п. 11 ст. 47.6 настоящего Федерального закона.

Установка информационных надписей и обозначений на ОКН, который не имеет собственника, или собственник которого неизвестен, или от права собственности на который собственник отказался, осуществляется:

1) в отношении отдельных объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, федеральным органом охраны объектов культурного наследия;

2) в отношении иных объектов культурного наследия региональными органами охраны объектов культурного наследия.

При этом, при выгрузке данных из АИС ЕГРОКН, сведения о видах правообладателя и форм собственности на ОКН федерального значения отсутствуют.

Согласно вышеуказанным пп. 1 - 2 ст. 15 Федерального закона N 73-ФЗ в РФ ведется единый государственный реестр ОКН (памятников истории и культуры) народов РФ (далее - реестр), содержащий сведения об ОКН. Реестр представляет собой государственную информационную систему, подключаемую к инфраструктуре обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме, и включающую в себя банк данных, единство и сопоставимость которых обеспечиваются за счет общих принципов формирования реестра, методов и формы ведения реестра.

Согласно п. 2, подп. а, б п. 3 раздела "Содержание информационных надписей и обозначений на ОКН" Постановления Правительства РФ от 10.09.2019 N 1178 "Об утверждении Правил установки информационных надписей и обозначений на объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации, содержания этих информационных надписей и обозначений, а также требований к составу проектов установки и содержания информационных надписей и обозначений, на основании которых осуществляется такая установка" (далее - Постановление Правительства РФ от 10.09.2019 N 1178) надписи выполняются на русском языке -государственном языке Российской Федерации и на государственных языках республик -субъектов Российской Федерации, наносятся на пластину шрифтом равного размера. На пластину наносятся следующие сведения: категория историко-культурного значения объекта культурного наследия; наименование объекта культурного наследия в соответствии с наименованием в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

В соответствии с п. 30 приказа Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия от 07.08.2009 N 142 "Об утверждении Инструкции о порядке установки информационных надписей и обозначений на объекты культурного наследия федерального значения", действовавшим до 21.09.2019, т.е. на момент проверки Комитета, на пластину наносятся следующие информационные надписи (в том числе): полное наименование объекта культурного наследия в строгом соответствии с его написанием в акте органа государственной власти о включении данного объекта в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Кроме того, заявитель в своем заявлении сам указывает, что в силу п. 15 Постановления Правительства РФ от 10.09.2019 N 1178 информационная надпись подлежит замене в следующих случаях:

а) повреждение информационной надписи;

б) внесение изменений в сведения об ОКН, содержащиеся в реестре.

Таким образом, несоответствие сведений об ОКН нанесенных на информационную надпись и содержащихся в реестре является основанием для приведения наименования ОКН на информационных надписях и обозначениях в соответствие с данными АИС ЕГРОКН для дальнейшей их идентификации.

С учетом изложенного, принятие мер по установке информационных надписей и обозначений на ОКН федерального значения, кроме отдельных ОКН федерального значения, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, является обязанностью органа охраны субъекта. Название на информационных надписях и обозначениях ОКН, должно соответствовать данным АИС ЕГРОКН.

Согласно ст. 38 Федерального закона N 73 - ФЗ в случае угрозы нарушения целостности и сохранности объекта культурного наследия движение транспортных средств на территории данного объекта или в его зонах охраны ограничивается или запрещается в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

В региональном законе об охране объектов культурного наследия предусмотрена норма, ограничивающая движения транспортных средств на территории объекта культурного наследия и в зонах его охраны.

В результате проверки установлено отсутствие локального нормативно правового акта Комитета, предусматривающего общие положения, последовательность и сроки ограничения движения транспортных средств на территории объекта культурного наследия и в зонах его охраны, а также формы контроля, досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа.

Согласно п. 2 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", административный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги. Государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее -государственная услуга), - деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее - органы, предоставляющие государственные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

Таким образом, Комитету необходимо разработать Административный регламент регулирующий порядок ограничения движения транспортных средств на территории объекта культурного наследия и (или) в зонах их охраны.

Из предписания следует, что целью его выдачи в данной части являлась разработка и введение в действие локального акта, определяющего порядок введения ограничений движения транспортных средств в целях реализации соответствующих охранительных мероприятий, возможность которых закреплена в ст. 38 Федерального закона N 73-ФЗ.

Судом апелляционной инстанции также отклоняются доводы жалобы о том, что требование о направлении отчета о расходах бюджета субъекта Российской Федерации, источником финансового обеспечения которого является субвенция из федерального бюджета по форме, согласно приказу N 178, не имеет отношения к проводимой проверке эффективности выполнения переданных полномочий по государственной охране объектов культурного наследия.

Согласно подп. 6 п. 6 ст. 9.1 Федерального закона N 73-ФЗ федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны ОКН устанавливает требования к содержанию и формам отчетности об осуществлении переданных полномочий, а также к порядку представления такой отчетности.

В силу п. 24.2. Приказа Минкультуры России от 06.07.2010 N 383 в ходе выездной проверки изучению подлежит, в том числе вопрос достоверности предоставляемой отчетности об осуществлении переданных полномочий.

Таким образом, проверка достоверности отчетности об осуществлении переданных полномочий адресована, в том числе проверки сведений о расходовании бюджета субъекта Российской Федерации, источником финансового обеспечения которого является субвенция из федерального бюджета.

Приказом Минкультуры России от 20.04.2016 N 876 "Об утверждении значения целевого показателя эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению переданных им полномочий Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия" (далее - Приказ Минкультуры России от 20.04.2016 N 876) целевым показателем установлена доля ОКН федерального значения, в отношении которых были осуществлены плановые мероприятия по контролю их состояния, в общем числе объектов культурного наследия федерального значения, которая должна соответствовать 20 % (в т.ч. в части субъектов РФ).

Согласно п. 2 ст. 10 Федерального закона N 73-ФЗ меры по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране ОКН в РФ осуществляют органы исполнительной власти субъектов РФ либо структурные подразделения высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, уполномоченные в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны ОКН, не наделенные функциями, не предусмотренными настоящим Федеральным законом.

В силу ст. 11 Федерального закона N 73-ФЗ под государственным надзором за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, Популяризацией и государственной охраной ОКН понимаются деятельность уполномоченных федерального органа исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и физическими лицами требований, установленных в соответствии с международными договорами РФ, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ в области охраны ОКН, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, мероприятий по контролю за состоянием ОКН, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, в том числе выдача обязательных для исполнения предписаний об отмене решений органов государственной власти или органов местного самоуправления, принятых с нарушением настоящего Федерального закона, или о внесении в них изменений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами своей деятельности.

Федеральный государственный надзор в области охраны ОКН осуществляется федеральным органом охраны ОКН и региональными органами охраны ОКН, которым переданы полномочия РФ по осуществлению федерального государственного надзора в области охраны ОКН, согласно их компетенции в порядке, установленном Правительством РФ.

В силу п. 1 ст. 33 Федерального закона N 73-ФЗ ОКН, включенные в реестр, выявленные ОКН подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера (в случае, если интерьер ОКН относится к его предмету охраны), нарушения установленного порядка их использования, незаконного перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред ОКН, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.

В соответствии с подп. 3 и 14 п. 2 ст. 33 Федерального закона N 73-ФЗ государственная охрана ОКН включает в себя: организацию исследований, необходимых для исполнения полномочий федерального органа охраны ОКН, регионального органа охраны ОКН, муниципального органа охраны ОКН; обследование и фотофиксацию один раз в пять лет состояния ОКН, включенных в реестр, в целях определения мероприятий по обеспечению их сохранности.

Комитет полагает, что срок для исполнения соответствующей обязанности еще не истек.

Согласно п. 10 Постановления Правительства РФ от 23.07.2015 N 740 "О федеральном государственном надзоре за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия" Федеральный государственный надзор в области охраны ОКН осуществляется посредством проведения плановых и внеплановых, документарных и выездных проверок, мероприятий по контролю за состоянием ОКН, а также систематического наблюдения за исполнением обязательных требований, анализа и прогнозирования состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами своей деятельности.

Таким образом, обследование и фотофиксация один раз в пять лет состояния ОКН (т.е. достижение планового показателя, установленного Приказом Минкультуры России от 20.04.2016 N 876) является обязанностью Комитета в силу закона.

В соответствии с подп. 4 - 7, 10, 11, 15 п. 2 ст. 33 Федерального закона N 73-ФЗ государственная охрана ОКН включает в себя в том числе:

4) установление ограничений (обременении) права собственности или иных вещных прав на ОКН требованиями в отношении ОКН, разработанными в соответствии с настоящим Федеральным законом;

5) установление ответственности за повреждение, разрушение или уничтожение ОКН, незаконное перемещение ОКН, причинение вреда ОКН и осуществление действий, повлекших изменение предмета охраны данного ОКН;

6) разработку, согласование и утверждение в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом, проектов зон охраны ОКН, а также согласование решений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о предоставлении земель и об изменении их правового режима;

7) установление требований к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места, требований к градостроительным регламентам в границах территории достопримечательного места; установление особого режима использования земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия;

10) установление предмета охраны ОКН, включенного в реестр, и границ территории такого объекта;

11) установку на ОКН информационных надписей и обозначений;

15) иные мероприятия государственной охраны ОКН, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия, проведение которых отнесено настоящим Федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации к полномочиям соответствующих органов охраны ОКН.

Следовательно, непринятие мер, предусмотренных ст. 33 Федерального закона 73-ФЗ может причинить как вред ОКН, так и его полное уничтожение.

В ходе проверки выявлено, что Комитетом реализация переданных полномочий Российской Федерации по государственной охране и федеральному государственному надзору в отношении ОКН федерального значения, расположенных на территории Волгоградской области, в период 2016 - 2019 гг. осуществлялась не эффективно.

При таких обстоятельствах, доводы апелляционной жалобы отклоняются судом апелляционной инстанции как не свидетельствующие о незаконности предписания и решения суда.

Судом апелляционной инстанции не установлены предусмотренные ст.ст. 198-201 АПК РФ основания для удовлетворения требований заявителя по делу.

Комитетом не представлено доказательств нарушения прав выданным предписанием, которое адресовано надлежащему исполнению комитетом своих обязанностей.

Предписание Управления Министерства культуры Российской Федерации по Южному и Северо-Кавказскому федеральным округам от 04.09.2019 N 39 содержит законные требования и является исполнимым.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции не принимает доводы, изложенные в апелляционной жалобе, как основанные на неверном толковании норм законодательства и не соответствующие фактическим обстоятельствам дела, установленным судом.

Решение суда от 26.02.2020 является законным и обоснованным. Основания для отмены решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы судом апелляционной инстанции не установлены.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 26.02.2020 по делу N А53-40765/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия настоящего постановления, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

О.Ю. Ефимова

Судьи

С.В. Пименов М.В. Соловьева