Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 июля 2020 г. N 15АП-2647/20 по делу N А32-44532/2019

город Ростов-на-Дону

03 июля 2020 г.

дело N А32-44532/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 26 июня 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 03 июля 2020 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Соловьевой М.В.

судей Ефимовой О.Ю., Пименова С.В.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Ю.А. Смородиной,

в отсутствие лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Российские железные дороги"

на решение Арбитражного суда Краснодарского края

от 30.12.2019 по делу N А32-44532/2019

по заявлению открытого акционерного общества "Российские железные дороги" (ИНН 7708503727, ОГРН 1037739877295)

к Северо-Кавказскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ИНН 2310009818, ОГРН 1022301623684)

о признании недействительным предписания,

УСТАНОВИЛ:

открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (далее - заявитель, ОАО "РЖД", общество) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании недействительным предписания Северо-Кавказского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - управление) от 12.07.2019 N 593-121-25-18 об устранении нарушений при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объекта капитального строительства.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 30.12.2019 в удовлетворении заявленных требований заявителю отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, ОАО "РЖД" обратилось в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда, признать предписание недействительным, ссылаясь на то, что исполнить предписание надзорного органа в силу действующего законодательства возможно только в случае прекращения либо приостановлении работ на срок более, чем шесть месяцев.

В связи с осуществлением строительства объекта в соответствии с разрешением на строительство от 26.12.2017 N 23-49-1257-2017МС, продленным до 28.12.2020 приложением от 23.09.2019, и отсутствием требования надзорного органа о приостановлении работ на строящемся Объекте, правовые основания для его консервации в настоящее время отсутствуют.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд рассматривает апелляционную жалобу в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

От ОАО "РЖД" поступило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие представителя и ходатайство о приобщении к материалам дела во исполнение определения суда от 04.06.2020 Актов формы КС-2 за 2014, 2016, 2019 года в электронном виде на 1 CD-диске.

Суд приобщил указанные документы к материалам дела и удовлетворил ходатайство ОАО "РЖД" о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие представителя.

Апелляционная жалоба рассмотрена в порядке статьи 156 АПК РФ в отсутствие представителей сторон.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о наличии оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, государственным инспектором Северо-Кавказского управления Ростехнадзора по результатам проведенной проверки в отношении открытого акционерного общества "Российские железные дороги" при строительстве объекта капитального строительства "Транспортно-пересадочные узлы "Сочи", "Хоста", "Мацеста" (проектные и изыскательские работы, строительство). Этап 1 "Транспортно - пересадочный узел "Сочи", подэтап 1.2 "Сопутствующие сооружения транспортно -пересадочного узла "Сочи" (далее - Объект), в отношении заявителя вынесено предписание от 12.07.2019 N 593-121-25-18 (далее - предписание) об устранении нарушения ч. 4 ст. 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) и п. 2 Правил проведения консервации объекта капитального строительства в срок до 30.09.2019, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2011 N 802.

Согласно предписанию, выявленное надзорным органом нарушение представляет собой не обеспечение консервации Объекта после прекращения работ или их приостановления более, чем на шесть месяцев в 2017 году, что нарушает требование п. 2 Правил, согласно которым решение о консервации объекта принимается в случае прекращения его строительства (реконструкции) или в случае необходимости приостановления строительства (реконструкции) объекта на срок более шести месяцев с перспективой его возобновления в будущем, и ч. 4 ст. 52 ГрК РФ, обязывающим заказчика обеспечить консервацию объекта в вышеуказанном случае.

По мнению заявителя, обязанности, возложенные на общество в рамках Предписания, незаконны и неисполнимым, поскольку под консервацией понимается приведение объекта и территории, используемой для его возведения, в состояние, обеспечивающее его сохранность и безопасность для населения и окружающей среды при прекращении либо приостановлении работ на срок более, чем шесть месяцев.

В 2017 году ОАО "РЖД" приостанавливало работы без консервации Объекта, но после получения 26.12.2017 разрешения на строительство N 23-49-1257-2017МС, возобновило работы и осуществляет их до настоящего времени.

Так же требование надзорного органа не отвечает условию законности, так как Северо-Кавказским управлением Ростехнадзора не указано, в силу какого закона или нормативного акта предусмотрена консервация объекта без прекращения строительства и за прошедший период времени.

Заявитель полагает, что требование предписания о принятии решения о консервации Объекта и ее осуществлении после фактического строительства Объекта на протяжении полутора лет в соответствии с разрешением на строительство не обосновано, незаконно и неисполнимо. За нарушение ч. 4 ст. 52 ГрК РФ и п. 2 Правил ОАО "РЖД" уже привлечено к административной ответственности 06.06.2019 постановлением о назначении административного наказания N 53-121-25-08.

Изложенное послужило основанием заявителю для обращения в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 Кодекса при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 6 Постановления пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Таким образом, для признания арбитражным судом ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) незаконными, необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом, согласно ч. 3 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Федеральный закон от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Закон N 116-ФЗ) определяет правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов и направлен на предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности эксплуатирующих опасные производственные объекты юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (далее также - организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты) к локализации и ликвидации последствий указанных аварий.

Подпунктом "в" пункта 12 статьи 16 Закона N 116-ФЗ должностным лицам федеральных органов исполнительной власти в области промышленной безопасности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, предоставлено право выдавать юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований, о проведении мероприятий по обеспечению предотвращения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предотвращения возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Из пункта 1 части 2 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации, строительный контроль проводится в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка. Строительный контроль проводится лицом, осуществляющим строительство.

В случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора строительный контроль проводится также застройщиком или техническим заказчиком либо привлекаемым ими на основании договора физическим или юридическим лицом. Застройщик или технический заказчик по своей инициативе может привлекать лицо, осуществляющее подготовку проектной документации, для проверки соответствия выполняемых работ проектной документации.

Судом первой инстанции установлено, что на основании Распоряжения от 14.06.2019 N 2765-р в отношении ОАО "РЖД" проведена внеплановая выездная проверка контроля ранее выданного предписания от 29.03.2019 N 294-121-25-18 п.п. 1-1, срок выполнения которого истек 03.06.2019. О проведении проверки общество надлежащим образом извещено.

В ходе проверки установлено нарушение ОАО "РЖД" требований, предусмотренных ч. 4 ст. 52 ГрК РФ, а именно: не обеспечена консервация объекта капитального строительства после прекращения работ или их приостановления более чем на шесть месяцев в 2017 году, что послужило основанием для выдачи заявителю оспариваемого предписания N 593-121-25-18 от 12.06.2019, которым предписано обществу выполнить консервацию объекта капитального строительства после прекращения работ или их приостановления более чем на шесть месяцев в 2017 году (ч. 4 ст. 52 ГрК РФ, п. 2 Правил проведения консервации объекта капитального строительства).

Консервация объекта строительства предполагает приостановление строительных и иных работ и осуществление после этого ряда мероприятий, направленных на предотвращение порчи, разрушения, иного ухудшения технических характеристик оборудования, механизмов, коммуникаций, на сохранность объекта строительства в целом.

Решение о консервации принимается заказчиком либо инвестором. В случае строительства объекта за счет бюджетных средств подобное решение принимается в установленном законом порядке государственными органами либо органами местного самоуправления. При приостановлении работ более чем на шесть месяцев на объектах капитального строительства заказчик должен обеспечить консервацию объекта (п. 4 ст. 52 ГрК РФ).

Согласно ч. 4 ст. 52 ГрК РФ установлено, при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства на основании договора строительного подряда с застройщиком или техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, региональным оператором указанные лица должны подготовить земельный участок для строительства и (или) объект капитального строительства для реконструкции или капитального ремонта, а также передать индивидуальному предпринимателю или юридическому лицу, с которыми заключен такой договор, материалы и результаты инженерных изысканий, проектную документацию, разрешение на строительство. При необходимости прекращения работ или их приостановления более чем на шесть (месяцев застройщик или технический заказчик должен обеспечить консервацию объекта капитального строительства.

Постановлением Правительства РФ от 30.09.2011 N 802 утверждены Правила проведения консервации объекта капитального строительства, в силу пункта 2 которых решение о консервации объекта (за исключением объекта государственной собственности) и об источнике средств на оплату расходов, связанных с консервацией объекта, принимает застройщик (заказчик), принимает решение о консервации объекта принимается в случае прекращения его строительства (реконструкции) или в случае необходимости приостановления строительства (реконструкции) объекта на срок более 6 месяцев с перспективой его возобновления в будущем.

В случаях, указанных в пункте 2 настоящих Правил, застройщик (заказчик) обеспечивает приведение объекта и территории, используемой для его возведения (далее - строительная площадка), в состояние, обеспечивающее прочность, устойчивость и сохранность конструкций, оборудования и материалов, а также безопасность объекта и строительной площадки для населения и окружающей среды (пункт 3 Правил N 802).

Исходя из смысла вышеприведенных норм, консервация объекта капитального строительства - это комплекс мероприятий, позволяющих сохранить прочность, устойчивость и надежность выполненных строительных конструкций, а также обеспечить безопасность объекта капитального строительства для окружающих.

В пункте 9 Правил указано, что в состав работ по консервации объекта входят в том числе: а) выполнение конструкций, принимающих проектные нагрузки (в том числе временных); б) монтаж оборудования, дополнительно закрепляющего неустойчивые конструкции и элементы, или демонтаж таких конструкций и элементов; в) освобождение емкостей и трубопроводов от опасных и горючих жидкостей, закрытие или сварка люков и крупных отверстий;

г) приведение технологического оборудования в безопасное состояние;

д) отключение инженерных коммуникаций, в том числе временных (за исключением тех, которые необходимы для обеспечения сохранности объекта);

е) принятие необходимых мер, препятствующих несанкционированному доступу внутрь объекта и на территорию строительной площадки.

Согласно ч. 6 ст. 52 ГрК РФ лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства в соответствии с заданием застройщика или технического заказчика, проектной документацией, требованиями градостроительного плана земельного участка, требованиями технических регламентов и при этом обеспечивать безопасность работ для третьих лиц и окружающей среды, выполнение требований безопасности труда, сохранности объектов культурного наследия.

В случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора строительный контроль проводится также застройщиком или техническим заказчиком либо привлекаемым ими на основании договора физическим или юридическим лицом. Застройщик или технический заказчик по своей инициативе может привлекать лицо, осуществляющее подготовку проектной документации, для проверки соответствия выполняемых работ проектной документации.

Согласно частям 6, 7 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации, лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства в соответствии с заданием застройщика или заказчика (в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), проектной документацией, требованиями градостроительного плана земельного участка, требованиями технических регламентов и при этом обеспечивать безопасность работ для третьих лиц и окружающей среды, выполнение требований безопасности труда, сохранности объектов культурного наследия. Отклонение параметров объекта капитального строительства от проектной документации, необходимость которого выявилась в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта такого объекта, допускается только на основании вновь утвержденной застройщиком или техническим заказчиком проектной документации после внесения в нее соответствующих изменений в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Судом первой инстанции установлено, что после проведения проверки в отношении ОАО "РЖД" управлением установлено, что общество не обеспечило консервацию объекта строительства после прекращения работ или их приостановления более чем на 6 месяцев в 2017 году.

Вместе с тем, судом первой инстанции не учтено, что исполнить предписание надзорного органа в силу действующего законодательства возможно только в случае прекращения либо приостановлении работ на срок более, чем шесть месяцев. В связи с осуществлением строительства объекта в соответствии с разрешением на строительство от 26.12.2017 N 23-49-1257-2017МС, продленным до 28.12.2020 приложением от 23.09.2019, и отсутствием требования надзорного органа о приостановлении работ на строящемся Объекте, правовые основания для его консервации в настоящее время отсутствуют. Механизм консервации объектов капитального строительства за период, предшествующий началу строительства, то есть за 2017 год, законодательно не определен.

Из материалов дела следует, что до получения 26.12.2017 разрешения на строительство N 23-49-1257-2017МС работы на объекте капитального строительства "Транспортно-пересадочные узлы "Сочи", "Хоста", "Мацеста" (проектные и изыскательские работы, строительство)", Этап.1 "Транспортно - пересадочный узел "Сочи", подэтап 1.2 "Сопутствующие сооружения транспортно-пересадочного узла "Сочи" выполнялись в 2014 и 2016 годах, что подтверждается КС-2. В указанный период в рамках строительства выполнены работы по устройству 1 шахты, 2-х дренажных сооружений и 3-х шумозащитных экранов. По состоянию на 15 декабря 2016 года процент готовности Объекта составлял 31%. С января 2017 года по апрель 2018 года работы на Объекте не осуществлялись.

В качестве доказательства осуществления строительства указанного объекта на дату выдачи надзорным органом предписания от 12 июля 2019 года, обществом суду апелляционной инстанции представлены акты о приемке выполненных работ формы КС-2 за 2019 год в электронном виде на 1 CD. Процент готовности Объекта в настоящее время составляет порядка 94,5 %.

По смыслу п. 1 ч. 1 ст. 17 Закона N 294-ФЗ предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо, индивидуального предпринимателя может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования исполнимы. Предписание административного органа должно отвечать условию законности и исполнимости.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов его законности, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать, как наличие реальной возможности у лица устранить в указанный срок выявленное нарушение.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что исполнить предписание надзорного органа в силу действующего законодательства возможно только в случае прекращения либо приостановлении работ на срок более, чем шесть месяцев, в связи с осуществлением строительства объекта, основания для его консервации отсутствуют, консервация объектов капитального строительства за период, предшествующий началу строительства законодательно не определен, в связи с чем, предписание Северо-Кавказского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 12.07.2019 N 593-121-25-18 является неисполнимым и подлежит признанию недействительным, а решение суда от 30.12.2019 в силу п. 3 ч. 1 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отмене.

В соответствии с ч. 1 ст. 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

Таким образом, с Северо-Кавказского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в пользу ОАО "Российские железные дороги" надлежит взыскать государственную пошлину в размере 3 000,00 руб., уплаченную за подачу заявления в суд первой инстанции по платежному поручению от 13.09.2019 N 2005, а также 1 500,0 руб. за подачу апелляционной жалобы по платежному поручению от 10.02.2020 N 0226.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 30.12.2019 по делу N А32-44532/2019 отменить, апелляционную жалобу удовлетворить.

Признать недействительным предписание Северо-Кавказского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору об устранении нарушений при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объекта капитального строительства от 12.07.2019 N 593-121-25-18.

Взыскать с Северо-Кавказского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ИНН 2310009818, ОГРН 1022301623684) в пользу открытого акционерного общества "Российские железные дороги" (ИНН 7708503727, ОГРН 1037739877295) государственную пошлину в размере 3 000,00 руб., уплаченную за подачу заявления в суд первой инстанции по платежному поручению от 13.09.2019 N 2005, а также 1 500,0 руб. за подачу апелляционной жалобы по платежному поручению от 10.02.2020 N 0226.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в течение двух месяцев с даты его вступления в законную силу (даты изготовления в полном объёме), через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

М.В. Соловьева

Судьи

О.Ю. Ефимова С.В. Пименов