Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 июля 2020 г. N 15АП-5413/20 по делу N А32-20989/2019

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 11 сентября 2020 г. N Ф08-6869/20 настоящее постановление оставлено без изменения

город Ростов-на-Дону

04 июля 2020 г.

дело N А32-20989/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 23 июня 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 04 июля 2020 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ефимовой О.Ю.,

судей Пименова С.В., Филимоновой С.С.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Коневой М.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Льдокова Эдуарда Юрьевича

на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 30.01.2020 по делу N А32-20989/2019

по заявлению индивидуального предпринимателя Льдокова Эдуарда Юрьевича (ИНН 231100356462, ОГРНИП 304231005600135)

к Департаменту архитектуры и градостроительства Администрации муниципального образования (ИНН 2310095359, ОГРН 1042305701954),

при участии третьих лиц: администрации муниципального образования города Краснодара (ИНН 2310032246, ОГРН 1022301606799);

Управления государственной охраны объектов культурного наследия Администрации Краснодарского края,

о признании незаконным отказа; об обязании,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Льдоков Эдуард Юрьевич (далее - ИП Льдоков Э.Ю.) обратился в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Департаменту архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар (далее - департамент) о признании незаконным оформленный письмом N 29/4611 -1 от 26.04.2019 отказ в выдаче разрешения на строительство, реконструкцию трехэтажного нежилого здания с увеличением площади третьего этажа, расположенного по адресу: г. Краснодар, Карасунский внутригородской округ, ул. Трамвайная, 15/1; об обязании в трехдневный срок выдать ИП Льдокову Э.Ю. разрешение на строительство, реконструкцию указанного здания на земельном участке с кадастровым номером 23:43:0403031:34 с основными параметрами объекта капитального строительства: общая площадь - 502 кв.м, количество этажей - 3, строительный объем - 2220 куб.м.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечены администрация муниципального образования города Краснодара, Управление государственной охраны объектов культурного наследия Администрации Краснодарского края.

Решением от 30.01.2020 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, ИП Льдоков Э.Ю. обжаловал его в порядке, определенном главой 34 АПК РФ. В апелляционной жалобе предприниматель просит отменить решение суда, ссылаясь на то, что согласование с управлением социальной защиты населения и согласование Роспотребнадзора в связи с расположением земельного участка во 2-м и 3-м поясах санитарной охраны артезианских скважин и водозабора не указаны среди документов, входящих в список обязательных к представлению для получения разрешения на строительство, реконструкцию. Обязательное согласование с Управлением Роспотребнадзора по Краснодарскому краю требуется лишь при новом строительстве, связанном с нарушением почвенного покрова, что проект реконструкции предпринимателя не предусматривает. На момент обращения предпринимателя в административный орган, не смотря на установление приаэродромной территории, фактические границы указанной территории окончательно не установлены, то есть границ нет. Выданный Департаментом предпринимателю градостроительный план N RU 23306000-00000000002677 от 06.09.2018 является недействительным.

В судебное заседание не явились представители участвующих в деле лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела.

Участвующие в деле лица извещались надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела судом первой инстанции. Судом апелляционной инстанции в картотеке арбитражных дел по адресу http://kad.arbitr.ru своевременно опубликованы определения о принятии апелляционной жалобы к производству, об изменении даты судебного разбирательства.

От Администрации Краснодарского края в суд поступил отзыв на жалобу, в котором указано на законность решения суда, а также содержится ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителя администрации.

В соответствии со ст. 156 АПК РФ суд рассматривает дело в отсутствие участвующих в деле лиц.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда.

Как следует из материалов дела, индивидуальный предприниматель Льдоков Э.Ю. 19.04.2019 обратился в Департамент архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар с заявлением на получение разрешения на "реконструкцию трехэтажного магазина с увеличением площади третьего этажа по адресу: г. Краснодар, ул. Трамвайная, 15/1".

Письмом от 26.04.2019 N 29/4611-1 Департамент отказал предпринимателю в выдаче разрешения на строительство, реконструкцию.

В обоснование отказа указано, что не предоставлено задание на проектирование, согласованное с управлением социальной защиты населения департамента социальной зашиты населения Краснодарского края в городе Краснодаре. Не предоставлено согласование Роспотребнадзора по Краснодарскому краю в связи с расположением земельного участка во 2-м и 3-м поясе санитарной охраны артезианских скважин и водозабора. Отсутствует согласование проектной документации с Росавиацией. Согласно градостроительному плану от 06.09.2018 границы, в пределах которых разрешается строительство объектов капитального строительства, отсутствуют.

Считая незаконным отказ в выдаче разрешения на строительство (реконструкцию), предприниматель оспорил его в судебном порядке.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из положений ст. 198-201 АПК РФ для признания незаконными действий (акта) должностных лиц органа государственной власти необходимо наличие совокупности двух условий: несоответствия оспариваемых действий (акта) закону и нарушение ими прав и законных интересов заявителя по делу.

Согласно части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), требованиям, установленным проектом планировки территории, в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкции объект капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Согласно части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления отказывает в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частью 7 настоящей статьи, или несоответствии представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерация, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Согласно части 1 статьи 57.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительный план земельного участка выдается в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах земельного участка.

В соответствии с частью 2 статьи 57.3 Градостроительного кодекса источниками информации для подготовки градостроительного плана земельного участка являются документы территориального планирования и градостроительного зонирования, нормативы градостроительного проектирования, документация по планировке территории, сведения, содержащиеся в государственном кадастре недвижимости, федеральной государственной информационной системе территориального планирования, информационной системе обеспечения градостроительной деятельности, а также технические условия подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения.

Согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.07.2013 N 1633/13, по смыслу ст. 41 - 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительный план земельного участка по существу представляет собой выписку из правил землепользования и застройки, проекта планировки и проекта межевания территории квартала (микрорайона) применительно к конкретному земельному участку, в которой указывается информация о строительных характеристиках предназначенного для застройки участка и имеющихся в отношении него строительных ограничениях. При этом градостроительный план не устанавливает соответствующие характеристики, а лишь воспроизводит те из них, которые определены в перечисленных актах в отношении территории, на которой расположен данный участок.

В градостроительном плане дается характеристика земельного участка и возможность его использования, в том числе и возможность осуществления строительства, реконструкции на нем соответствующих объектов с учетом расположения земельных участков в определенных территориальных зонах и видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Согласно карте (схеме) функционального зонирования генерального плана муниципального образования город Краснодар, утвержденного решением городской Думы Краснодара от 26.01.2012 N 25 п. 15, земельный участок с кадастровым номером 23:43:0403031:34 расположен в зоне транспортной инфраструктуры.

Согласно правилам землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 30.01.2007 N 19 п.6, данный земельный участок расположен в общественно-деловой зоне местного значения (ОД.2).

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления, (пункт 3 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии со ст. 18, 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральные планы включают в себя карты планируемого размещения объектов с указанием или описанием зон размещения названных объектов.

В соответствии с частью 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации карта функционального зонирования генерального плана содержит границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.

Таким образом, в случае расположения на земельном участке планируемого линейного объекта (автомобильной дороги) границы указанного объекта не определяют функционального зонирования территории (не являются функциональной зоной транспортной инфраструктуры), а определяют границы зон планируемого размещения объектов местного значения.

Частью 3 ст. 9, чч. 9, 10 ст. 31, п. 1 ч. 2 ст. 33, п. 2 ч. 1 ст. 34, ч. 15 ст. 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития.

Земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий (часть 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации.

В силу пункта 8 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки в составе зон инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для застройки объектами железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, инженерной инфраструктуры, а также объектами иного назначения согласно градостроительным регламентам.

Таким образом, поскольку градостроительный план земельного участка представляет собой документ, отображающий сведения из документов территориального планирования и градостроительного зонирования, нормативы градостроительного проектирования, документация по планировке территории в отношении конкретного земельного участка, и если, согласно генеральному плану муниципального образования город Краснодар спорный земельный участок расположен в зоне транспортной инфраструктуры, где строительство не предусмотрено. Данная информация нашла свое отражение в градостроительном плане земельного участка в виде отсутствия пятна застройки.

В апелляционной жалобе предприниматель указал, что выданный Департаментом предпринимателю градостроительный план N RU 23306000-00000000002677 от 06.09.2018 является недействительным.

При этом предприниматель ссылается на судебные акты по делу А32-34130/2012.

Вместе с тем, в материалах дела отсутствуют доказательства признания градостроительного плана недействительным в установленном порядке либо отмены плана.

Как правильно указано судом первой инстанции, градостроительный план земельного участка N RU23306000-0000000002677 от 06.09.2018 с кадастровым номером 23:43:0403031:34, расположенного по адресу: г. Краснодар, ул. Трамвайная, 15/1, выданный департаментом архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар не оспаривался в судебном порядке.

Также отсутствуют доказательства обращения предпринимателя в департамент с заявлением по внесению изменений в градостроительный план земельного участка.

В соответствии с частью 16 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, заинтересованные физические и юридические лица вправе обращаться к главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа с предложениями о внесении изменений в генеральный план.

В силу части 17 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации внесение изменений в генеральный план осуществляется в соответствии с указанной статьей и статьями 9 и 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, заявитель также вправе обратиться к главе муниципального образования город Краснодар с предложениями внести изменения в генеральный план.

Доказательств такого обращения в материалы дела не представлено, как и доказательств оспаривания генерального плана муниципального образования в судебном порядке.

Согласно градостроительному плану земельного участка N RU23 306000-0000000002677 от 06.09.2018 с кадастровым номером 23:43:0403031:34, расположенного по адресу: г. Краснодар, ул. Трамвайная, 15/1 земельный участок расположен в радиусе 10 км от контрольной точки аэродрома.

Как следует из пункта 1 статьи 47 Воздушного кодекса Российской Федерации, размещение в районе аэродрома зданий, сооружений, линий связи, линий электропередачи, радиотехнических и других объектов, которые могут угрожать безопасности полетов воздушных судов или создавать помехи в работе радиотехнического оборудования, устанавливаемого на аэродроме, должно быть согласовано с оператором аэродрома гражданской авиации \шт организацией, осуществляющей эксплуатацию аэродрома экспериментальной авиации либо уполномоченной федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится аэродром государственной авиации, и осуществляться в соответствии с воздушным законодательством Российской Федерации.

В силу пункта 1 статьи 2 Воздушного кодекса Российской Федерации воздушное законодательство Российской Федерации состоит из данного кодекса, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, федеральных правил использования воздушного пространства, федеральных авиационных правил, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Требования воздушного законодательства Российской Федерации носят специальный характер и должны учитываться уполномоченными органами муниципальных образований при принятии решений о развитии городских и сельских поселений или при выдаче разрешений на строительство объектов в пределах приаэродромной территории.

Согласно положениям статьи 34 Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, утвержденных решением городской Думы Краснодара от 30.01.2007 N 19 п.6 приаэродромная территория является зоной с особыми условиями использования территорий.

Судом не принимаются доводы предпринимателя о том, что на момент обращения предпринимателя в административный орган, не смотря на установление приаэродромной территории, фактические границы указанной территории окончательно не установлены, границ нет.

Суд первой инстанции указал, что до установления границ приаэродромных территорий в порядке, предусмотренном Воздушным кодексом Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 01.07.2017 N 135-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка установления и использования приаэродромнои территории и санитарно-защитной зоны"), архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкция объектов капитального строительства, размещение радиотехнических и иных объектов, которые могут угрожать безопасности полетов воздушных судов, оказывать негативное воздействие на здоровье человека и окружающую среду, создавать помехи в работе радиотехнического оборудования, установленного на аэродроме, объектов радиолокации и радионавигации, предназначенных для обеспечения полетов воздушных судов, в границах указанных в части 1 статьи 4 Федерального закона приаэродромных территорий или указанных в части 2 статьи 4 Федерального закона полос воздушных подходов на аэродромах, санитарнозащитных зон аэродромов должны осуществляться при условии согласования этих объектов.

Таким образом, с учетом возможного размещения земельного участка с кадастровым номером 23:43:0403031:34 в пределах границ приаэродромной территории, суд пришел к обоснованному выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требований предпринимателя.

Предпринимателем не представлено доказательств оспаривания в судебном порядке бездействия органов власти по установлению границ приаэродромной территории.

Выдача разрешения на реконструкцию до установления границ приаэродномной территории может привести к неблагоприятным последствиям как для предпринимателя, так и для публичных интересов.

Материалами дела также подтверждается, что земельный участок расположен в зоне второго и третьего пояса зоны санитарной охраны водозабора, где устанавливается специальный режим использования и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды в соответствии с САНПИН 2.1.4.1110-02.

Предпринимателем не было представлено согласование Роспотребнадзора по Краснодарскому краю на реконструкцию здания в пределах указанной территории.

Согласно части 1 статьи 43 Водного кодекса РФ для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения должны использоваться защищенные от загрязнения и засорения поверхностные водные объекты и подземные водные объекты, пригодность которых для указанных целей определяется на основании санитарно-эпидемиологических заключений; на момент обращения с заявлением о выдаче разрешения на строительство земельный участок, на котором предполагается строительство объекта, согласно градостроительному плану расположен в границах второго и третьего пояса зоны санитарной охраны водозабора; пунктом 3.2.2.2 СанПиН 2.1.4.1110-02 предусмотрено, что во втором и третьем поясе зоны санитарной охраны новое строительство, связанное с нарушением почвенного покрова, производится при обязательном согласовании с центром государственного санитарно - эпидемиологического надзора; данные мероприятия осуществляются с целью сохранения постоянства природного состава воды в водозаборе путем устранения и предупреждения возможности ее загрязнения; поскольку в целях получения разрешения на строительство объекта - стоянка для легковых автомобилей надземного закрытого типа, который предполагает значительный выброс в окружающую среду вредных веществ (выхлопных газов автомобилей), что в свою очередь может привести к загрязнению земельного участка, находящегося в границах зоны санитарной охраны и, как следствие, загрязнению водного объекта.

Таким образом, предприниматель представил неполный пакет документов, поскольку не представил согласование возможности строительства указанного объекта с центром государственного санитарно-эпидемиологического надзора.

Суд апелляционной инстанции полагает, что в данном случае, с учетом размещения земельного участка в границах пояса зоны санитарной охраны водозабора, предприниматель должен был согласовать проведение работ с центром ГСЭН независимо от перечня работ, указанных в проекте реконструкции.

Согласно статье 5 Закона Краснодарского края от 27.04.2007 N 1229-КЗ "Об обеспечении беспрепятственного доступа маломобильных граждан к объектам социальной, транспортной и инженерной инфраструктур, информации и связи в Краснодарском крае" при разработке проектной документации на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт объектов социальной, транспортной и инженерной инфраструктур независимо от форм собственности этих объектов должны предусматриваться все необходимые мероприятия по обеспечению беспрепятственного доступа к ним маломобильных граждан в соответствии со строительными нормами и правилами Российской Федерации.

Задания на проектирование объектов социальной инфраструктуры согласовываются в установленном порядке с территориальными органами социальной защиты населения. Порядок согласования заданий на проектирование с органами социальной защиты населения определяется высшим исполнительным органом государственной власти Краснодарского края.

Предпринимателем не представлено задание на проектирование, согласованное с управлением социальной защиты населения департамента социальной защиты населения Краснодарского края в городе Краснодаре, в целях реализации требований закона Краснодарского края от 27.04.2008 N 1229-КЗ "Об обеспечении беспрепятственного доступа инвалидов и других категорий маломобильных граждан к объектам инженерной, социальной и транспортной инфраструктур, информации и связи в Краснодарском крае" и постановления главы администрации Краснодарского края от 08.10.2007 N 950 "О порядке согласования зданий на проектирование объектов социальной инфраструктуры при их строительстве, реконструкции и капитальном ремонте".

С учетом изложенного, департамент обоснованно отказал в выдаче разрешения на реконструкцию объекта, поскольку были представлены не все необходимые документы согласно требованиям градостроительного законодательства.

Оформленный письмом N 29/4611 -1 от 26.04.2019 отказ в выдаче разрешения на строительство, реконструкцию трехэтажного нежилого здания с увеличением площади третьего этажа, расположенного по адресу: г. Краснодар, Карасунский внутригородской округ, ул. Трамвайная, 15/1 соответствует закону и не нарушает права заявителя по делу.

Суд апелляционной инстанции не принимает доводы, изложенные в апелляционной жалобе, как основанные на неверном толковании норм законодательства и не соответствующие фактическим обстоятельствам дела, установленным судом.

Материалы дела свидетельствуют о том, что судом первой инстанции были полно и всесторонне исследованы фактические обстоятельства, а также представленные сторонами доказательства и доводы.

Решение суда от 30.01.2020 об отказе в удовлетворении заявления является законным и обоснованным. Основания для отмены решения и удовлетворения апелляционной жалобы судом апелляционной инстанции не установлены.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 30.01.2020 по делу N А32-20989/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия настоящего постановления, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

О.Ю. Ефимова

Судьи

С.В. Пименов С.С. Филимонова