Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 июля 2020 г. N 18АП-1826/20 по делу N А76-17284/2019

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 26 октября 2020 г. N Ф09-6031/20 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Челябинск

06 июля 2020 г.

Дело N А76-17284/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 30 июня 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 06 июля 2020 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ивановой Н.А.,

судей Арямова А.А., Плаксиной Н.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Козельской Е.М., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Уральского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования на решение Арбитражного суда Челябинской области от 21.01.2020 по делу N А76-17284/2019.

В судебном заседании приняли участие представители:

публичного акционерного общества "Фортум" - Шаламов А.А. (паспорт, доверенность от 07.08.2019, диплом);

Уральского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования - Паршукова А.П. (паспорт, доверенность N 05-01/4797 от 19.12.2019, диплом).

Публичное акционерное общество "Фортум" (далее - заявитель, ПАО "Фортум", общество) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Челябинской области (далее - заинтересованное лицо, Управление Росприроднадзора по Челябинской области) о признании недействительным предписания N 04/20-1вк от 22.02.2019 об устранении нарушений законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды в части установленного срока исполнения предписания - февраль 2020 года, а также обязании установления нового срока исполнения предписания с учетом характера нарушения, а также содержания предписанных к исполнению мероприятий.

Определением суда первой инстанции от 16.10.2019 произведена замена Управления Росприроднадзора по Челябинской области на Уральское межрегиональное управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (т. 3, л.д. 50-51).

Определением суда первой инстанции от 19.11.2019 дело N А76-17284/2019 объединено с делом N А76-23102/2019 (т. 8, л.д. 3-4), предметом которого являлось признание незаконным предписания Управления Росприроднадзора по Челябинской области N 47/52/65-1вк от 29.03.2019.

ПАО "Фортум" в ходе рассмотрения деда в суде первой инстанции заявлен отказ от требования в части признания незаконным предписания Управления Росприроднадзора по Челябинской области N 47/52/65-1вк от 29.03.2019 (т.8, л.д. 11), который определением суда первой инстанции от 21.01.2020 принят, производство в указанной части прекращено в порядке статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса (далее - АПК РФ).

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 21.01.2020 (резолютивная часть объявлена 14.01.2020) требования общества удовлетворены: признано недействительным предписание Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Челябинской области N 04/20-1вк от 22.02.2019 в части срока его исполнения - 06.04.2020.

Также суд первой инстанции обязал Уральское межрегиональное управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования установить новый срок исполнения предписания N 04/20-1вк от 22.02.2019 с учетом характера нарушения, а также с учетом Плана снижения сбросов Челябинской ТЭЦ-2 филиала Энергосистема "Урал" ПАО "Фортум" с учетом поэтапного достижения утвержденных нормативов допустимых сбросов по каждому веществу, по которому устанавливается лимит на сбросы, согласованному с Управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Челябинской области 2019 году.

Решением суда первой инстанции взыскано с Уральского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования в пользу ПАО "Фортум" в возмещение судебных расходов по уплате государственной пошлины 3 000 (Три тысячи) руб.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Уральское межрегиональное управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее также - податель жалобы, апеллянт) обратилось с апелляционной жалобой в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, вынести по делу новое решение, отказав в удовлетворении требований.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указывает на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения дела, недоказанность обстоятельств, имеющих значение для дела, которые суд посчитал установленными, а также несоответствие выводов суда первой инстанции обстоятельствам дела.

Податель жалобы отмечает, что нарушения природоохранного законодательства выявлено в сентябре 2015 года. С учетом корректировки срока во исполнение Решения Арбитражного суда Челябинской области по ранее выданному предписанию "226/2-вк от 28.07.2016, общий срок устранения нарушений составит 9 лет.

Основанием для выдачи оспариваемого предписания явилось повторное неисполнение обществом нарушений в публично-правовой сфере (требования природоохранного законодательства), перенос срока также является повторным, что, по мнению апеллянта, свидетельствует о реально существующей тенденции общества к легализации неисполнения публично-правовых обязанностей, а также порождает атмосферу безнаказанности.

В дополнении к апелляционной жалобе, управление ссылаясь на судебные акты по делу N А76-17283/2019, отмечает, что судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права.

Заявителем представлены письменные пояснения на апелляционную жалобу, считает решение суда законным и обоснованным.

В порядке части 3 статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, на основании определения председателя суда, в составе суда после отложения произведена замена судьи Костина В.Ю. на судью Плаксину Н.Г., после чего рассмотрение апелляционной жалобы начато с самого начала.

В судебном заседании представители заинтересованного лица и заявителя поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе и письменных пояснениях на нее.

Законность и обоснованность судебного акта проверена судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения Управления Росприроднадзора по Челябинской области от 10.01.2019 N 04, с учетом внесенных изменений, в период с 28.01.2019 по 22.02.2019 в отношении ПАО "Фортум" проведена проверка исполнения предписаний, в том числе от 28.07.2016 N 226/2-вк, срок исполнения которого установлен - 14.01.2019 (т. 1, л.д. 41-42, 43).

В ходе проверки установлен факт неисполнения ранее выданного предписания, что подтверждается актом проверки N 04/20 от 22.02.2019 (т. 1, л.д. 9-18).

Так, 22.02.2019 Управлением Росприроднадзора по Челябинской области ПАО "Фортум" выдано предписаниеN 04/20-1вк, согласно которому в срок до 06.04.2020 заявителю необходимо:

1. Принять меры по исключению сброса загрязняющих веществ в составе сточных вод филиала Энергосистема "Урал" Челябинской ТЭЦ-2 в водный объект (озеро Первое) с концентрациями, превышающими установленное нормативы, для чего в срок до февраля 2020 года осуществить соответствующие мероприятия (ремонт/реконструкцию/ строительство водоотводящих сооружений и коммуникаций, модернизация производственных процессов, создание оборотных циклов водоснабжения);

2. Представить в Управление Росприроднадзора по Челябинской области данные производственного экологического контроля сточных вод филиала Энергосистемы "Урал" Челябинской ТЭЦ-2, сбрасываемых в озеро Перовое за период с марта 2019 по март 2020 года (т. 1, л.д. 8).

Полагая, что названное предписание нарушает права и законные интересы заявителя, не соответствует нормам действующего законодательства, ПАО "Фортум" обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции, удовлетворяя требования общества, исходя их того, что срок исполнения предписания установлен без учета объема проектных работ, сроков проведения государственной экспертизы проекта, специфики и социальной значимости Челябинской ТЭЦ-2, невозможности проведения комплекса строительно-монтажных и пусконаладочных работ в отопительный сезон, заключения заявителем договоров для исполнения мероприятий в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", а также разработанного и согласованного с Управлением Росприроднадзора плана снижения сбросов Челябинской ТЭЦ-2 филиала Энергосистема "Урал", пришел к выводу о том, что предписание N04/20-1вк от 22.02.2019 в части срока его исполнения - 06.04.2020 не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы ПАО "Фортум".

Исследовав письменные доказательства по делу, оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности и взаимосвязи, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к следующему выводу.

На основании части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как установлено частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как следует из материалов дела, заявления, ООО "Фортум" не оспаривает факт наличия выявленных нарушений, однако, не согласно с установленным сроком для их устранения, полагая его недостаточным.

В силу статьи 66 Федеральным законом от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" должностные лица органов государственного надзора, являющиеся государственными инспекторами в области охраны окружающей среды, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право, в том числе, выдавать юридическим лицам предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований; вынесение предписания порождает обязанность лица, которому оно адресовано, совершить определенные действия либо, напротив, воздержаться от их совершения.

Согласно пункту 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 400, указанный орган является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды.

Таким образом, оспариваемое предписание выдано уполномоченным должностным лицом компетентного государственного органа.

Пункт 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" предусматривает, что в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований,

установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Из указанных норм следует, что обязательным условием выдачи любого предписания является установленный в ходе проверки факт нарушения проверяемым лицом требований законодательства.

При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Выданное предписание не должно носить признаки формального выполнения требований. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Согласно выданному предписанию от 22.02.2019 N 04/20-1вк ПАО "Фортум" необходимо принять меры по исключению сброса загрязняющих веществ в составе сточных вод филиала Энергосистема "Урал" Челябинской ТЭЦ-2 в водный объект (озеро Первое) с концентрациями, превышающими установленное нормативы, для чего в срок до февраля 2020 года осуществить соответствующие мероприятия (ремонт/реконструкцию/ строительство водоотводящих сооружений и коммуникаций, модернизация производственных процессов, создание оборотных циклов водоснабжения).

Как установлено судом и следует из материалов дела, ранее по факту указанных нарушений природоохранного законодательства Управлением Росприроднадзора по Челябинской области выдано в отношении ПАО "Фортум" предписание 226/2-вк от 28.09.2015 об устранении нарушений.

Согласно которому в срок - 04.07.2016, обществу предписано разработать и осуществись мероприятия, направленные на исключение сброса загрязняющих веществ на выпуске сточных вод N 1 Челябинской ТЭЦ-2 филиала Энергосистема "Урал" ОАО "Фортум" в оз.Первое с превышением установленных нормативов, в том числе, по меди, железу. Представить в Управление Росприроднадзора по Челябинской области данные производственного экологического контроля, подтверждающие проведение контроля качества сточных вод в полном объеме (в том числе по меди, железу), за период октябрь 2015 - июнь 2016.

Первоначальное предписание 226/2-вк от 28.09.2015 оспорено обществом в части срока его исполнения в судебном порядке (дело N А76-26/2016) и признано судом недействительным в обжалуемой части.

На основании вступившего в законную силу судебного акта по делу N А76-26/2016, Управлением Росприроднадзора по Челябинской области изменен срок предписания - 14.01.2019.

В рассматриваемом деле обществом оспаривается предписание Управления Росприроднадзора по Челябинской области, выданное по результатам проверки ПАО "Фортум" исполнения ранее выданного предписания, а именно: предписания от 22.02.2019 N 40/20-1вк, срок исполнения которого установлен - 06.04.2020 в части изменения срока исполнения предписания.

Из материалов дела следует, что в ходе проверки установлены следующие обстоятельства:

- филиалом Энергосистемы "Урал" ЧТЭЦ-2 в период с июля 2017 по декабрь 2018 года допускался сброс недостаточно-очищенных сточных вол в водный объект озеро Первое с превышением допустимых концентраций загрязняющих веществ, установленных разрешительными документами водопользования, в том числе, с учетом лимитов на сбросы;

- в рамках выполнения первоначального предписания, в июле 2016 года ПАО "Фортум" согласован с Росприроднадзором План снижения сбросов Челябинской ТЭЦ-2 с учетом поэтапного достижения утвержденных нормативов допустимых сбросов по каждому веществу, по которому устанавливается лимит на сбросы (т. 1, л.д. 31-32);

- ПАО "Фортум" реализованы мероприятия обеспечивающие снижение сброса загрязняющих веществ до разрешенных значений (наименование мероприятий согласно Плану). В частности: проводится мониторинг всех потоков системы водоотведения ПЛК, разработан план мероприятий по исключению сверхнормативных сбросов; разработаны проекты по заведению дренажных вод пиковой котельной и ТТЦ в систему ГЗУ, на устройство бака повторного использования продувочных вод со сбросом шлама в ГЗУ в хим. цехе, на реконструкцию существующих локальных очистных от нефтепродуктов с заведением замасленных стоков из приямков ТГ-1,2 и направлением очищенного стока в оборотную систему охлаждения.

- часть мероприятий по снижению сброса загрязняющих веществ не выполнены обществом или выполнены частично. А именно: мероприятия по реализации вышеуказанных разработанных проектов, связанных с изготовлением и поставкой оборудования, проведению СМР, не выполнены в связи с необходимостью корректировки технических решений принятых в проектной документации.

Удовлетворяя требования общества, суд первой инстанции, исходя из установления факта частичного исполнения ранее выданного предписания, ужесточения показателей допустимой концентрации загрязняющих веществ, установленных в отношении ПАО "Фортум", а также снижение объемов разрешенного сброса, необходимости корректировки технических решений и принятие в 2019 году нового плана снижения сбросов Челябинской ТЭЦ-2 филиала Энергосистема "Урал" ПАО "Фортум", пришел к выводу о необходимости более длительного срока, чем срок, установленный в оспариваемом предписании.

Между тем судом первой инстанции не учтено следующее.

Как следует из материалов дела, спорное предписание выдано заявителю 22.02.2019 со сроком исполнения - 06.04.2020, при выдаче которого учтены действующий на момент выдачи предписания разрешения на сброс веществ и микроорганизмов в водные объекты и план мероприятий, утверждённый для общества в 2016 году.

Совокупный срок, установленный оспариваемым предписанием и предписанием N 226/2-вк от 28.07.2016, составляет более 4 лет. Указанный срок является достаточным для реализации публичных обязательств, принимая во внимание то, что первоначальное продление срока было осуществлено с учетом проекта, представленного заявителем.

ПАО "Фортум", являясь лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность, которая, в соответствии со статьей 2 Гражданского кодекса Российской Федерации, имеет самостоятельный, рисковый характер.

При выборе подрядчика, осуществляющего проектные работы, утверждении проектной документации общество должно было проявить ту степень добросовестности, заботливости и осмотрительности, которая была необходима для снижения рисков в частных хозяйственных отношениях.

Несмотря на то, что выбор подрядчика ПАО "Фортум" производится в рамках Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", к указанным отношениям применяются общие положения о добросовестности и принципах исполнения обязательств (пункт 2 статьи 525 ГК РФ, статья 2 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ).

Иной подход порождает атмосферу безнаказанности в публично-правовой сфере, свидетельствует о злоупотреблении правом лицом, на которое предписанием возложена конкретная обязанность, поскольку признает приоритет экономического интереса над правом на благоприятную экологическую среду, хозяйственного риска над интересами неопределенного круга лиц.

Также судом установлено, что план снижения сбросов Челябинской ТЭЦ-2, филиала Энергосистема "Урал" ПАО "Фортум" с учетом поэтапного достижения утвержденных нормативов допустимых сбросов веществ по каждому веществу, по которому устанавливаются лимиты на сбросы, на который ссылается заявитель в обоснование необходимости установления более длительного периода времени для исполнения предписания, согласован с Управлением Росприроднадзора в октябре 2019 года (далее - План 2019) (том 1 л.д. 83-92).

Следовательно, План 2019 являлся новым документов, не существовавшим на момент проведения проверки и выдачи спорного предписания.

Таким образом, новый план снижения сбросов, утвержденный Росприроднадзаром в октябре 2019 года, не может свидетельствовать о незаконности выданного до момента его утверждения предписания.

Кроме того, коллегия судей отмечает, что обществу с учетом ранее выданного предписания предоставлен достаточный срок для исполнения законных требований государственного органа, объективных причин, препятствующих обществу исполнить предписание, в материалы дела не представлено.

Также суд апелляционной инстанции полагает отметить, что срок исполнения, установленный в спорном предписании (06.04.2020), соответствует сроку выполнения тех мероприятий, которые разработаны обществом для снижения сброса вредных веществ в водные ресурсы.

В частности, строительство и ввод в эксплуатацию оборудования по проекту заведение дренажных вод, бака повторного использования продувочных вод, локальных очистных сооружений от нефтепродуктов, предусмотрено в Плане 2019 до 06.04.2020 (п. 1-3.2 Плана 2019).

Исходя из изложенного, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что спорное предписание как властно-распорядительный акт государственного органа, как мера государственного реагирования на совершенное правонарушение является законным, в удовлетворении требований общества о признании незаконным предписания от 22.02.2019 N 04/20-1вк об устранении нарушения законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды в части установленного срока исполнения предписания - 06.04.2020 следует отказать.

При таких обстоятельствах, решение арбитражного суда подлежит отмене на основании пункта 3 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Заинтересованное лицо в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождено от уплаты государственной пошлины при подачи апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 21.01.2020 по делу N А76-17284/2019 отменить.

В удовлетворении требований публичного акционерного общества "Фортум" отказать.

Возвратить публичному акционерному обществу "Фортум" из федерального бюджета государственную пошлину в размере 9 000 руб., уплаченную платежным поручением N 13061 от 28.05.2019, в размере 3 000 руб., уплаченную платёжным поручением N 19249 от 30.07.2019, в размере 6 000 руб., уплаченную платежным поручением N 15864 от 26.06.2019, в размере 3 000 руб., уплаченную платежным поручением N 19254 от 30.07.2019.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Н.А. Иванова

Судьи

А.А. Арямов Н.Г. Плаксина