Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 июля 2020 г. N 18АП-6632/20 по делу N А07-19266/2019

г. Челябинск

07 июля 2020 г.

Дело N А07-19266/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 03 июля 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 07 июля 2020 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Бояршиновой Е.В.,

судей Киреева П.Н., Скобелкина А.П.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Ефимовой Е.Н.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Башкортостан на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 11.03.2020 по делу N А07-19266/2019.

Общество с ограниченной ответственностью "ТОМС" (далее - заявитель, ООО "ТОМС", общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к

1) Главному государственному инспектору г. Уфы по пожарному надзору, начальнику отдела надзорной деятельности и профилактической работы по г. Уфе управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Башкортостан Хабибову Р.Р. (далее - главный государственный инспектор Хабибов Р.Р.);

2) Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Башкортостан (далее - заинтересованное лицо, ГУ МЧС по РБ, Управление)

о признании незаконным и подлежащим отмене представления N 575 "Об устранении причин и условий, способствующих совершению административного правонарушения" от 06.06.2019.

Решением суда первой инстанции требования удовлетворены, представление ГУ МЧС по РБ N 575 "Об устранении причин и условий, способствующих совершению административного правонарушения" от 06.06.2019 признано недействительным, с Управления в пользу общества взыскано 3 000 рублей - расходы по уплате государственной пошлины.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, ГУ МЧС по РБ обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указывает, что отмена вынесенного постановления о привлечении общества к административной ответственности не влияет на оценку законности оспариваемого представления в ситуации, когда сам факт совершенного правонарушения судами подтвержден и обществом не оспаривается. Представление N 575 подписано уполномоченным лицом, соответствует требованиям действующего законодательства и отвечает критериям исполнимости и его вынесение соответствует нормам материального права, установленным по делу.

Указывает, что в арбитражных судах могут быть оспорены лишь те действия, акты ненормативного характера, которые имеют для заявителей негативные последствия с точки зрения осуществления ими экономической деятельности. Действия процессуального характера не могут быть оспорены. Компетенцией по разрешению настоящего дела наделен суд общей юрисдикции, само по себе наличие статуса юридического лица и осуществление им хозяйственной деятельности, не дает оснований для безусловного отнесения спора к компетенции арбитражного суда.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, посредством размещения информации на официальном Интернет-сайте. В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие не явившихся лиц.

Законность и обоснованность судебного акта проверена судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, на основании контракта N 0301300071918000237-0109222-01 от 26.09.2018 ООО "ТОМС" оказывает государственному бюджетному учреждению здравоохранения Республики Башкортостан Городская детская клиническая больница N 17 города Уфа (далее - ГБУЗ РБ Городская детская клиническая больница N 17 города Уфа) услуги по техническому обслуживанию системы охранно-пожарной сигнализации и оповещению управления эвакуации людей согласно спецификации и техническому заданию (т.2, л.д. 67-75).

Срок оказания услуг - ежемесячно с 01.01.2019 по 31.12.2019.

30.11.2018 распоряжением N 1016 Управлением назначена плановая выездная проверка в отношении объектов защиты - комплекс зданий и помещений, расположенных по адресу: 450065, Республика Башкортостан, г. Уфа, ул. Свободы, 29, используемых ГБУЗ РБ Городская детская клиническая больница N 17 города Уфа, срок проведения проверка - не более 20 рабочих дней (т.2, л.д. 3-6)..

11.03.2019 составлен акт проверки N 1016 по результатам ее проведения в присутствии должностных лиц ГБУЗ РБ Городская детская клиническая больница N 17 города Уфа, а также представителя ООО "ТОМС" (т.2, л.д. 7-25).

В ходе проверки выявлены нарушения обязательных требований в области обеспечения пожарной безопасности. Среди лиц, на которых возлагается ответственность за совершение нарушений, помимо должностных лиц ГБУЗ РБ Городская детская клиническая больница N 17 города Уфа, также указано ООО "ТОМС".

13.05.2019 в отношении ООО "ТОМС" составлен протокол N 575 об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) (т.2, л.д. 26-33).

06.06.2019 в отношении ООО "ТОМС" вынесено постановление N 575 по делу об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 20.4 КоАП РФ, обществу назначено наказание в виде административного штрафа в сумме 175 000 рублей (т.2, л.д. 36-59).

06.06.2019 ООО "ТОМС" выдано представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения N 575 (т.1, л.д. 47).

Из содержания представления N 575 от 06.06.2019 следует, что ООО "ТОМС" привлечено к административной ответственности по части 2 статьи 20.4 КоАП РФ, вместе с тем, принятые меры административного воздействия не обеспечивают выполнение в полном объеме противопожарных мероприятия. Причинами и условиями, способствовавшими совершению административного правонарушения, послужило неудовлетворительное отношение к своим функциональным обязанностям по обеспечению и соблюдению требования пожарной безопасности должностных лиц общества. Управление обязало общество рассмотреть данное представление и материалы проверки, принять действенные меры по недопущению подобных нарушений вновь, провести служебную проверку в отношении должностных лиц, допустивших нарушения и принять меры дисциплинарного воздействия, сообщить о принятых мерах должностному лицу Управления.

Не согласившись с представлением N 575 от 06.06.2019 ООО "ТОМС" обратилось в суд с рассматриваемым заявлением.

Удовлетворяя заявление, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что поскольку ООО "ТОМС" не является юридическим лицом, уполномоченным владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом ГБУЗ РБ Городская детская клиническая больница N 17 г. Уфа, а также совершать в отношении такого имущества определенные действия, то ООО "ТОМС" не является лицом, совершившим противоправные действия (бездействие), за которые частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность.

Исследовав и оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности и взаимосвязи, арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

На основании части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как установлено частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В апелляционной жалобе Управлением приводится довод о невозможности оспаривания представления N 575 от 06.06.2019 в связи с его процессуальным характером.

Довод подлежит отклонению на основании следующего.

К ненормативным правовым актам относятся акты государственных органов и должностных лиц, устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности определенного круга лиц, а также создающие правила поведения, рассчитанные на однократное применение.

Согласно статье 29.13 КоАП РФ судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносят в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий. Организации и должностные лица обязаны рассмотреть представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, в течение месяца со дня его получения и сообщить о принятых мерах судье, в орган, должностному лицу, внесшим представление.

В абзаце 4 пункта 20.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что отдельное обжалование представлений об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, осуществляется в случаях и в порядке, определенных главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрен порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

В данном случае представление Управления оспорено ООО "ТОМС" отдельно по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, как ненормативный акт. Следовательно, судом первой инстанции правомерно рассмотрены требования ООО "ТОМС" по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Относительно довода об отсутствии компетенции у арбитражного суда по рассмотрению представления Управления N 575 от 06.06.2019, суд апелляционной инстанции отмечает следующее.

В части 1 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что арбитражный суд рассматривает дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке, а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя (часть 2 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 3 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

В части 2 статьи 207 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что производство по делам об оспаривании решений административных органов возбуждается на основании заявлений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, привлеченных к административной ответственности в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности.

В пункте 33 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъяснено, что постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, вынесенное органом (должностным лицом), уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях, или арбитражным судом, согласно части 3 статьи 30.1 КоАП РФ может быть обжаловано в арбитражный суд в соответствии с Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации и статьями 10, 26, 36 Федерального конституционного закона "Об арбитражных судах в Российской Федерации". При этом необходимо учитывать, что жалобы указанных лиц на постановление о привлечении к административной ответственности, исходя из положений, закрепленных в части 3 статьи 30.1 КоАП РФ и пункте 3 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, подлежат рассмотрению в судах общей юрисдикции, если юридическое лицо или индивидуальный предприниматель привлечены к административной ответственности не в связи с осуществлением указанными лицами предпринимательской и иной экономической деятельности. Например, когда объективная сторона совершенного ими административного правонарушения выражается в действиях (бездействии), направленных на нарушение или невыполнение норм действующего законодательства в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в области охраны окружающей среды и природопользования, безопасности дорожного движения, пожарной безопасности, законодательства о труде и охране труда.

В вопросе 10 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 24.12.2014, указано, что если объективная сторона административного правонарушения, совершенного юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, выражается в действиях (бездействии), направленных на нарушение или невыполнение норм действующего законодательства в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в области охраны окружающей среды и природопользования, безопасности дорожного движения, пожарной безопасности, законодательства о труде и охране труда, жалобы на постановления административных органов о привлечении к административной ответственности, исходя из положений, закрепленных в части 3 статьи 30.1 КоАП РФ и пункте 3 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в любом случае подлежат рассмотрению в судах общей юрисдикции. Указанный вывод прямо следует из содержания пункта 33 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях".

Между тем, по настоящему делу оспаривается представление, где указано на необходимость устранения нарушения обязательных требований пожарной безопасности, а не решение административного органа о привлечении к административной ответственности. В связи с чем, как указывалось, применяются правила главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации: представление выдано юридическому лицу в связи с осуществлением им предпринимательской деятельности на основании государственного контракта с ГБУЗ РБ Городская детская клиническая больница N 17 города Уфа.

Поскольку представление является ненормативным правовым актом, выданным заявителю, оспаривание которого подведомственно арбитражному суду на основании статей 27, 29, 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, то заявление ООО "ТОМС" правомерно рассмотрено арбитражным судом.

По существу заявления коллегия судей соглашается с выводами суда первой инстанции на основании следующего.

Отношения в области обеспечения пожарной безопасности регулируются Федеральным законом от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ) и иными нормативными документами, содержащими требования пожарной безопасности, в том числе: правилами и нормами пожарной безопасности, строительными нормами и правилами.

Согласно статье 1 Закона N 69-ФЗ требования пожарной безопасности представляют собой специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; к нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности (нормы и правила), правила пожарной безопасности, а также действовавшие до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов нормы пожарной безопасности, стандарты, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности.

В соответствии со статьей 6.1 Закона N 69-ФЗ к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного пожарного надзора, организацией и проведением проверок организаций, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных данной статьей.

Предметом проверки является соблюдение на объекте защиты, используемом (эксплуатируемом) организацией в процессе осуществления своей деятельности, требований пожарной безопасности.

Статьей 37 Закона N 69-ФЗ установлены обязанности организаций в области пожарной безопасности, к числу которых относится обязанность руководителя организации соблюдать требования пожарной безопасности, выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны; разрабатывать и осуществлять меры по обеспечению пожарной безопасности; содержать в исправном состоянии системы и средства противопожарной защиты, включая первичные средства тушения пожаров.

Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут собственники имущества; руководители федеральных органов исполнительной власти; руководители органов местного самоуправления; лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций; лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности; должностные лица в пределах их компетенции (статья 38 Закона N 69-ФЗ).

Как установлено судом первой инстанции и следует из оспариваемого ненормативного акта, основанием для вынесения представления N 575 от 06.06.2019 послужило привлечение ООО "ТОМС" к административной ответственности по части 1 статьи 20.4 КоАП РФ.

Решением Орджоникидзевского районного суда г. Уфы Республики Башкортостан от 11.07.2019 по делу N 12-229/2019, оставленным без изменения решением Верховного суда Республики Башкортостан от 14.08.2019, постановление N 575 от 06.06.2019 о привлечении ООО "ТОМС" к административной ответственности по части 1 статьи 20.4 КоАП РФ, вынесенное по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении, отменено, производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ в отношении ООО "ТОМС" прекращено в связи с отсутствием состава административного правонарушения (т.1, л.д. 102-107).

Из решения суда общей юрисдикции следует, что постановление N 575 от 06.06.2019 отменено в связи с отсутствием состава административного правонарушения, а именно: ООО "ТОМС" не является субъектом вменяемых административным органом нарушений.

Статьей 24.1 КоАП РФ предусмотрено, что одной из задач производства по делам об административных правонарушениях является выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

В силу положений части 1 статьи 29.13 КоАП РФ, представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, выносится при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению; при этом обязательным условием вынесения такого представления является сам факт доказанности наличия в действиях лица состава административного правонарушения (причины и условия совершения которого подлежат устранению) и надлежащее оформление такого факта.

Предусмотренное данной нормой представление выносится по обстоятельствам, относящимся к нарушению требований законодательства, за которое Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность, в отношении лица, его совершившего. При этом такое представление выносится в случае выявления причин и условий, способствовавших совершению соответствующего административного правонарушения, и направлено на его устранение.

Таким образом, основанием для внесения административным органом представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, является рассмотрение этим органом дела об административном правонарушении, установление им указанных причин и условий, то есть факторов, порождающих правонарушение либо облегчающих его совершение.

Следовательно, вопрос о правомерности вынесения представления связан с вопросом о законности привлечения ООО "ТОМС" к административной ответственности, установлением причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, а признание незаконным постановления о привлечении лица к административной ответственности по мотиву недоказанности состава административного правонарушения, свидетельствует об отсутствии оснований для выдачи соответствующему лицу представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, в связи с чем оспариваемое представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, от 06.06.2019 N 575 правомерно признано судом первой инстанции недействительным.

Судебные расходы распределены судом первой инстанции с учетом положений статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 11.03.2020 по делу N А07-19266/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Башкортостан - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Е.В. Бояршинова

Судьи

П.Н. Киреев А.П. Скобелкин