Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 июля 2020 г. N 15АП-8785/20 по делу N А32-17191/2020

город Ростов-на-Дону

06 июля 2020 г.

дело N А32-17191/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 03 июля 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 06 июля 2020 года.

Судья Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда Соловьева М.В.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Ю.А. Смородиной,

при участии:

от Заместителя Прокурора Краснодарского края: старший прокурор отдела прокуратуры Ростовской области Борсук Н.Н., удостоверение;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Заместителя Прокурора Краснодарского края

на определение Арбитражного суда Краснодарского края

от 15.05.2020 о возвращении заявления по делу N А32-17191/2020

по заявлению Заместителя Прокурора Краснодарского края

к Администрации муниципального образования город Горячий Ключ

о признании незаконными бездействия администрации,

УСТАНОВИЛ:

Заместитель прокурора Краснодарского края (далее - заявитель) обратился в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании незаконным бездействия Администрация муниципального образования города Горячий ключ (далее - администрация), выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, предусмотренной ст.ст. 21, 34.2 Налогового кодекса Российской Федерации; об обязании разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, предусмотренной ст. 21, 34.2 Налогового кодекса Российской Федерации.

Определением Арбитражного суда Краснодарского края от 15.05.2020 заявление заместителя Прокурора Краснодарского края к Администрации муниципального образования город Горячий Ключ о признании незаконным бездействия органа местного самоуправления, с приложениями возвращено заявителю. Определение мотивировано тем, что изданное в ответ на индивидуальный запрос конкретного налогоплательщика письмо, не нарушает его субъективных прав в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, является ответом на вопрос налогоплательщика, поэтому содержащиеся в нем разъяснения не могут иметь юридического значения и порождать правовых последствий.

Не согласившись с принятым судебным актом, Заместитель прокурора Краснодарского края обратился в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить определение суда от 15.05.2020, ссылаясь на то, что судом не учтено, что предметом спора является бездействие органа местного самоуправления, а не ненормативный правовой акт, а также на то, что разъяснение налогоплательщику носит индивидуальный характер.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд рассматривает апелляционную жалобу в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании старший прокурор отдела прокуратуры Ростовской области поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме.

Апелляционная жалоба рассмотрена в порядке статьи 156 АПК РФ в отсутствие представителя Администрации муниципального образования город Горячий Ключ.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о наличии оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, Прокуратурой г. Горячий Ключ проведена проверка соблюдения налогового законодательства, в ходе которой в деятельности Администрации муниципального образования г. Горячий Ключ установлены нарушения в форме бездействия.

Администрация муниципального образования г. Горячий Ключ не приняты меры по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, соответствующие сведения о предоставлении данной услуги в реестре муниципальных услуг муниципального образования и вы информационно-коммуникационной сети "Интернет" отсутствуют.

25.12.2019 выявленные нарушения послужили основанием для внесения Прокуратурой города представления, однако по результатам его рассмотрения мер, направленных на устранение нарушений не принято.

Полагая, что указанные обстоятельства свидетельствуют о бездействии Администрации муниципального образования г. Горячий Ключ заместитель прокурора Краснодарского края обратился в арбитражный суд.

Частью 1 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено арбитражный суд рассматривает дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно частям 2 и 3 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке (далее - индивидуальные предприниматели), а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя (далее - организации и граждане).

К компетенции арбитражных судов федеральным законом могут быть отнесены и иные дела.

В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

Таким образом, согласно требованиям статей 27, 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации критериями отнесения дела к компетенции арбитражных судов являются экономический характер спора и субъектный состав его участников.

Отнесение спора арбитражному суду определяется не только статусом юридического лица, индивидуального предпринимателя, но и наличием связи спора с осуществлением указанным лицом предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу статьи 2 Закона N 210-ФЗ государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее - государственная услуга), - деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее - органы, предоставляющие государственные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги (пункт 1). Муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления (далее - муниципальная услуга), - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее - орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) и уставами муниципальных образований, а также в пределах предусмотренных указанным Федеральным законом прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, прав органов местного самоуправления на участие в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 указанного Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, прав органов местного самоуправления на решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в случае принятия муниципальных правовых актов о реализации таких прав.

При этом, под оказывающими муниципальные услуги подведомственными государственному органу или органу местного самоуправления организациями понимаются государственное или муниципальное учреждение либо унитарное предприятие, созданные соответственно государственным органом Российской Федерации, органом государственной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления (пункты 2, 8 статьи 2 Закона N 210-ФЗ).

Статьями 14, 15, 16 Закона N 131-ФЗ определен круг вопросов местного значения применительно к каждому виду муниципального образования. При этом, в соответствии с частью 1 статьи 19 Закона N 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Таким образом, сфера предоставления муниципальных услуг может не ограничиваться только решением вопросов местного значения.

В силу пункта 4 статьи 2 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) под муниципальным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований.

Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 6 Закона N 294-ФЗ определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных уполномоченных органов местного самоуправления и их полномочий осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования и иным муниципальным правовым актом.

К полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относятся, в частности, организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории.

Перечень видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, ведется в порядке, установленном представительным органом муниципального образования; разработка административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности. Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 2 статьи 34.2 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ) финансовые органы муниципальных образований дают письменные разъяснения по вопросам применения нормативных правовых актов органов местного самоуправления о местных налогах и сборах.

Пунктом 3 статьи 34.2 НК РФ установлено, что финансовые органы муниципальных образований дают письменные разъяснения в пределах своей компетенции в течение двух месяцев со дня поступления соответствующего запроса. По решению руководителя (заместителя руководителя) соответствующего финансового органа указанный срок может быть продлен, но не более чем на один месяц.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 21 НК РФ налогоплательщики, в свою очередь, имеют право получать от налоговых органов и других уполномоченных государственных органов письменные разъяснения по вопросам применения законодательства о налогах и сборах.

Поименованные в указанных статьях НК РФ письменные разъяснения налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов органов местного самоуправления о местных налогах и сборах не входят в перечни вопросов местного значения муниципального района или городского округа, установленные соответственно статьями 15 и 16 Закона N 131-ФЗ. При этом, поскольку налоговое законодательство обязывает финансовые органы предоставлять информацию и разъяснения именно налогоплательщикам, направляемый запрос связан только с фактически произведенными в рамках хозяйственной деятельности налогоплательщика операциями. Таким образом, разъяснение налогоплательщику носит индивидуальный характер.

Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращении граждан Российской Федерации" установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.

Поскольку порядок и деятельность финансового органа по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах установлены нормами НК РФ, обращения налогоплательщиков по указанным вопросам не регулируется нормами названного Федерального закона.

Таким образом, соответствующая функция должна быть реализована органом местного самоуправления в рамках предоставления муниципальных услуг в порядке, определяемом Законом N 210-ФЗ.

Данная правовая позиция согласуется с позицией, изложенной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 27.05.2020 N 309-ЭС20-6503, постановлении Арбитражного суда Уральского округа от 03.02.2020 N Ф09-9426/19 по делу N А60-26425/2019.

Суд первой инстанции пришёл к выводу о необходимости возврата заявления, ошибочно обосновав свою позицию, в том числе, на письме Минфина России от 07.08.2007 N 03-02-07/2-138. Минфин России указал, что письменные разъяснения в части статьи 34.2 НК РФ не содержат правовых норм или общих правил, конкретизирующих нормативные предписания, не являются нормативными правовыми актами, не нарушают субъективных прав налогоплательщиков в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поэтому не могут иметь юридического значения и порождать правовых последствии.

Однако, судом первой инстанции не учтено, что предметом спора является бездействие органа местного самоуправления, выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, предусмотренной ст.ст. 21, 34.2 Налогового кодекса Российской Федерации.

Прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 2 статьи 198 Кодекса).

Следовательно, рассмотрение заявленного требования относится к компетенции арбитражного суда.

Поскольку судом первой инстанции дана неправильная оценка обстоятельствам дела, что привело к нарушению норм процессуального права, а сделанные выводы противоречат имеющимся в деле доказательствам (пункт 3 части 4 статьи 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), определение суда первой инстанции подлежит отмене с направлением вопроса для рассмотрения по существу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 188, 258, 269 - 271, 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

определение Арбитражного суда Краснодарского края от 15.05.2020 о возвращении заявления по делу N А32-17191/2020 отменить.

Направить дело А32-17191/2020 для рассмотрения по существу в Арбитражный суд Краснодарского края.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке статьи 188 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в срок, не превышающий одного месяца со дня его принятия, через арбитражный суд первой инстанции.

Судья

М.В. Соловьева