Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 июля 2020 г. N 20АП-10/20 по делу N А68-11122/2019

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 18 ноября 2020 г. N Ф10-4094/20 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Тула

8 июля 2020 г.

Дело N А68-11122/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 02.07.2020.

Постановление изготовлено в полном объеме 08.07.2020.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Большакова Д.В., судей Мордасова Е.В. и Тимашковой Е.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарями судебного заседания Шамыриной Е.И. (до перерыва), Овчинниковой И.В. (после перерыва), при участии в судебном заседании от заявителя - министерства здравоохранения Тульской области (г. Тула, ОГРН 1027100971083, ИНН 7107006311) - Подосенова А.А. (доверенность от 17.01.2020 N 6), Алпатовой Д.А. (доверенность от 09.01.2020 N 3), Деревянко А.В. (доверенность от 20.03.2020 N 11), третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, - государственного учреждения здравоохранения Тульской области "Бюро судебно-медицинской экспертизы" (г. Тула, ОГРН 1037100124247, ИНН 7103018411) - Алешичевой Т.С. (доверенность от 09.01.2018 N 4), Власова А.В. - Черникова Е.А. (доверенность от 18.06.2020), в отсутствие заинтересованного лица - управления Федеральной антимонопольной службы по Тульской области (г. Тула, ОГРН 1027100748950, ИНН 7107026090), третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, - общества с ограниченной ответственностью "СлотЛизингТула" (г. Тула, ОГРН 1057100804694, ИНН 7106066438), общества с ограниченной ответственностью "Пром-Центр" (г. Тула, ОГРН 1037101140581, ИНН 7107076012), Исуповой С.Ю., извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу министерства здравоохранения Тульской области на решение Арбитражного суда Тульской области от 28.11.2019 по делу N А68-11122/2019 (судья Рыжикова Н.А.),

УСТАНОВИЛ:

министерство здравоохранения Тульской области (далее - министерство, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Тульской области с заявлением к управлению Федеральной антимонопольной службы по Тульской области (далее - Тульское УФАС России, управление, антимонопольный орган) о признании незаконными решения от 26.07.2019 N 3/2860 в части признания министерства нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и предписания от 26.07.2019 N 3/2861 о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены государственное учреждение здравоохранения Тульской области "Бюро судебно-медицинской экспертизы" (далее - ГУЗ ТО "БСМЭ", учреждение), Власов А.В., общество с ограниченной ответственностью "СлотЛизингТула" (далее - ООО "СлотЛизингТула"), общество с ограниченной ответственностью "Пром-Центр" (далее - ООО "Пром-Центр"), Исупова С.Ю.

Решением Арбитражного суда Тульской области от 28.11.2019 в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе министерство просит отменить решение суда, ссылаясь на нарушение судом норм материального права, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам.

Тульское УФАС России возражало против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве.

Третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, отзывы на апелляционную жалобу не представили.

Тульское УФАС России, ООО "СлотЛизингТула", ООО "Пром-Центр", Исупова С.Ю. в судебное заседание представителей не направили, извещены о времени и месте судебного заседания надлежащим образом. Дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В судебном заседании 29.06.2020 судом объявлялся перерыв до 02.07.2020.

Об объявлении перерыва лица, участвующие в деле, уведомлены в соответствии с пунктом 13 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.12.2013 N 99 "О процессуальных сроках" путем размещения сведений в информационном сервисе "Календарь судебных заседаний" на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, Двадцатый арбитражный апелляционный суд считает, решение суда подлежит отмене в связи со следующим.

Как следует из материалов дела, прокуратурой Тульской области в адрес Тульского УФАС России направлено для рассмотрения заявление Исуповой С.Ю., содержащее информацию о признаках нарушения министерством здравоохранения Тульской области антимонопольного законодательства, выразившегося во включении в устав ГУЗ ТО "БСМЭ", утвержденный приказом министерства от 15.12.2015 N 1401-осн, норм пункта 2.4 раздела II "Общие положения", дефиса 2 пункта 6.3 раздела VI "Права и обязанности", наделяющих учреждение правом на осуществление платных немедицинских услуг.

В ходе рассмотрения заявления управлением установлено, что в соответствии с пунктом 1.1 раздела I "Общие положения" устава ГУЗ ТО "БСМЭ" является государственным учреждением здравоохранения, созданным для оказания государственных услуг, выполнения работ и (или) исполнения государственных функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий министерства здравоохранения Тульской области.

Пунктом 1.4 раздела I "Общие положения" устава ГУЗ ТО "БСМЭ" предусмотрено, что функции и полномочия учредителя учреждения от имени Тульской области осуществляет министерство здравоохранения Тульской области.

На основании пункта 2.1 раздела II "Цели и виды деятельности учреждения" устава целью деятельности учреждения является производство судебно-медицинской экспертизы, обеспечивающей исполнение полномочий судов, судей, органов дознания, лиц, производящих дознание, следователей, содействие медицинским организациям и улучшении качества оказания медицинской помощи.

В соответствии с пунктом 2.2 раздела II "Цели и виды деятельности учреждения" устава для достижения указанной цели учреждение осуществляет следующие основные виды деятельности: медицинская деятельность; деятельность по обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, культивированию наркосодержащих растений; судебно-медицинская экспертиза; судебно-медицинская экспертиза вещественных доказательств и исследование биологических объектов: биохимическое, генетическое, медико-криминалистическое, спектрографическое, судебно-биологическое, судебно-гистологическое, судебно-химическое, судебноцитологическое, химико-токсикологическое; судебно-медицинская экспертиза и исследование трупов; судебно-медицинская экспертиза и обследование потерпевших, обвиняемых и других лиц; другие виды деятельности, не противоречащие законодательству Российской Федерации, Тульской области и уставу.

Пунктом 2.4 раздела II "Цели и виды деятельности учреждения" устава установлено, что учреждение вправе предоставлять за плату немедицинские платные услуги, согласно перечню, утвержденному начальником, в том числе: услуги по санитарной и косметической обработке трупа; услуги по бальзамированию трупа; предпохоронное сохранение тел; прокат зала и его оформление для проведения гражданской панихиды, обряда поминания; перевозка тела и т.д.

Согласно пункту 6.3 раздела VI "Права и обязанности" устава учреждение имеет право осуществлять за плату немедицинские услуги, если это не противоречит целям его деятельности (дефис 2), а также заключать договоры с учреждениями, организациями, предприятиями и физическими лицами на предоставление работ и услуг в соответствии с видами деятельности учреждения, указанными в уставе (дефис 3).

Начальником учреждения 16.10.2017 утверждены Перечень платных немедицинских услуг, оказываемых ГУЗ ТО "БСМЭ", и Прейскурант на платные немедицинские услуги, оказываемые ГУЗ ТО "БСМЭ".

Тульским УФАС России 19.01.2018 вынесено предупреждение о нарушении антимонопольного законодательства N 04 по признакам нарушения министерством здравоохранения Тульской области частей 1, 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ). Срок исполнения установлен до 31.03.2018.

В антимонопольный орган 26.02.2018 поступили письменные пояснения министерства, согласно которым внесение в устав ГУЗ ТО "БСМЭ" положений, регламентирующих оказание немедицинских услуг по бальзамированию, санитарной и косметической обработке трупа, а также предпохоронное сохранение тел умерших, не нарушают прав и законных интересов неопределенного круга лиц и не создают препятствий для оказания аналогичных услуг негосударственными структурами.

По истечении срока, установленного для исполнения предупреждения о нарушении антимонопольного законодательства, министерство здравоохранения Тульской области сведения и документы, подтверждающие исполнение данного предупреждения, не представило.

На основании части 8 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ управлением возбуждено дело N 03-03/02-2018 о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения министерством частей 1, 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Комиссией антимонопольного органа 18.07.2019 принято заключение об обстоятельствах дела N 03-03/02-2018 (исх. N 3/2677) о нарушении министерством антимонопольного законодательства.

По мнению Тульского УФАС России, немедицинские услуги, оказываемые ГУЗ "БСМЭ", не относятся к основному виду деятельности учреждения и не связаны с оказанием деятельности по проведению судебно-медицинских экспертиз. Кроме того, оказание данных услуг не подпадает под сферы деятельности учреждения, определенные в части 1 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Закон N 7-ФЗ).

По результатам рассмотрения дела N 03-03/02-2018 комиссией Тульского УФАС России 26.07.2019 принято решение исх. N 3/2860, в соответствии с которым министерство признано нарушившим часть 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ; рассмотрение дела в отношении министерства по части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ прекращено в связи с отсутствием в его действиях нарушения данной нормы.

Министерству выдано предписание от 26.07.2019 N 5 (исх. N 3/2861), в котором указано в срок до 26.09.2019 прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ путем внесения изменений в устав ГУЗ ТО "БСМЭ" в части исключения пункта 2.4 раздела II "Цели и виды деятельности учреждения" устава: "Учреждение вправе предоставлять за плату немедицинские платные услуги, согласно перечню, утвержденному начальником, в том числе: услуги по санитарной и косметической обработке трупа; услуги по бальзамированию трупа; предпохоронное сохранение тел; прокат зала и его оформление для проведения гражданской панихиды, обряда поминания; перевозка тела и т.д."; издания локального акта о запрете ГУЗ ТО "БСМЭ" осуществлять оказание ритуальных и иных платных немедицинских услуг, оказание которых не предусмотрено Федеральным законом от 31.05.2001 N 73-ФЗ "О государственной судебно-экспертной деятельности" (далее - Закона N 73-ФЗ).

Министерство здравоохранения Тульской области, не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции, рассматривая спор по существу и отказывая в удовлетворении заявленных требований, пришел к выводу о том, что услуги по санитарной и косметической обработке трупа, бальзамированию трупа, предпохоронному сохранению тел умерших не относятся к медицинской деятельности, а, следовательно, оказание таких услуг учреждением не отвечает целям его деятельности, равно как и целям деятельности государственных судебно-экспертных учреждений; оказание учреждением данных услуг может способствовать понуждению граждан к заключению договора на оказание ритуальных услуг именно с учреждением, а значит нарушению прав потребителей на свободный выбор организации, оказывающей ритуальные услуги, и привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на данном рынке.

Проверив в порядке апелляционного производства оспариваемый судебный акт, правильность применения норм материального и норм процессуального права, а также соответствие выводов суда области фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания арбитражным судом незаконными ненормативных актов, решений и действий государственных органов, должностных лиц необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В соответствии с пунктом 1 статьи 9.2 Закона N 7-ФЗ бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, в сферах, указанных в пункте 1 данной статьи, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. Порядок определения указанной платы устанавливается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом (абзац первый пункта 4 статьи 9.2 Закона N 7-ФЗ).

Абзацем вторым пункта 4 статьи 9.2 Закона N 7-ФЗ предусмотрено, что бюджетное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности, не являющиеся основными видами деятельности, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующие указанным целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах.

В соответствии со статьей 11 Закона N 73-ФЗ государственными судебно-экспертными учреждениями являются специализированные учреждения федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, созданные для обеспечения исполнения полномочий судов, судей, органов дознания, лиц, производящих дознание, следователей посредством организации и производства судебной экспертизы. Организация и производство судебной экспертизы могут осуществляться также экспертными подразделениями, созданными федеральными органами исполнительной власти или органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В случаях, если производство судебной экспертизы поручается указанным экспертным подразделениям, они осуществляют функции, исполняют обязанности, имеют права и несут ответственность как государственные судебно-экспертные учреждения.

ГУЗ ТО "БСМЭ" является государственным бюджетным учреждением, входящим в систему здравоохранения, при этом функции и полномочия учредителя данного учреждения от имени Тульской области выполняет министерство здравоохранения Тульской области.

Приказом министерства здравоохранения Тульской области от 15.12.2015 N 1401-осн утвержден устав ГУЗ ТО "БСМЭ", пунктом 2.1 которого предусмотрено, что целью деятельности учреждения является производство судебно-медицинской экспертизы, обеспечивающей исполнение полномочий судов, судей, органов дознания, лиц, производящих дознание, следователей, содействие медицинским организациям и улучшении качества оказания медицинской помощи.

В соответствии с пунктом 2.2 устава учреждение вправе осуществлять другие виды деятельности, не противоречащие законодательству Российской Федерации, Тульской области и уставу.

Пунктом 2.4 устава установлено, что учреждение вправе предоставлять за плату немедицинские платные услуги, согласно перечню, утвержденному начальником, в том числе: услуги по санитарной и косметической обработке трупа; услуги по бальзамированию трупа; предпохоронное сохранение тел; прокат зала и его оформление для проведения гражданской панихиды, обряда поминания; перевозка тела и т.д.

Согласно пункту 6.3 устава учреждение имеет право осуществлять за плату немедицинские услуги, если это не противоречит целям его деятельности (дефис 2), а также заключать договоры с учреждениями, организациями, предприятиями и физическими лицами на предоставление работ и услуг в соответствии с видами деятельности учреждения, указанными в уставе (дефис 3).

Проанализировав спорные положения устава, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что предусмотренное право на ведение учреждением приносящей доход деятельности по оказанию немедицинских услуг направлено на достижение целей учреждения, закрепленных в пункте 2.1 устава, что соответствует положениям пункта 4 статьи 9.2 Закона N 7-ФЗ.

Из анализа Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8-ФЗ) следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специальные службы, названный Закон в статьях 9 и 10 не исключает возможности выполнения деятельности любыми хозяйствующими субъектами. Иные нормативные акты также не имеют ограничений по субъектам, которые вправе оказывать такие услуги. Оказание таких услуг образует рынок свободного обращения, на который не может быть ограничен доступ хозяйствующим субъектам.

Кроме того, оказание оспариваемых антимонопольным органом услуг не отнесено Законом N 8-ФЗ к гарантированным услугам по погребению. Поэтому правоспособность учреждения по оказанию таких услуг также не может быть ограничена.

Таким образом, поддержанная судом первой инстанции позиция Тульского УФАС России о том, что оказание учреждением услуг, перечисленных в пункте 2.4 устава, способствует либо может способствовать ограничению, недопущению, устранению конкуренции на рынке ритуальных услуг, а также может поставить иные хозяйствующие субъекты в неравное положение по сравнению с ГУЗ ТО "БСМЭ", по мнению судебной коллегии, является ошибочной.

Пунктом 7 статьи 4 Закона N 135-ФЗ конкуренция определена как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Между тем, из фактических обстоятельств дела не следует, что ГУЗ ТО "БСМЭ" имеет возможность в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения услуг на товарном рынке, в связи с чем соответствующие доводы антимонопольного органа и выводы суда первой инстанции признаются апелляционным судом несостоятельными как не нашедшие своего подтверждения в материалах дела.

Приведенный подход согласуется с правовой позицией, изложенной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 20.03.2020 N 309-ЭС20-2109.

Ссылка антимонопольного органа в оспариваемом решении на нарушение министерством требований статьи 17.1 Закона N 135-ФЗ применительно к предусмотренному в пункте 2.4 устава праву оказывать услуги по прокату зала и его оформлению для проведения гражданской панихиды, обряда поминания отклоняется судом апелляционной инстанции, поскольку министерству вменяется нарушение части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, а не статьи 17.1 данного Закона.

На основании изложенного апелляционный суд приходит к выводу об отсутствии у суда области оснований для отказа в удовлетворении требований о признании недействительными решения Тульского УФАС России от 26.07.2019 по делу N 03-03/02-2018 в части признания министерства нарушившим часть 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ и предписания от 26.07.2019 N 5, соответственно, решение суда подлежит отмене с принятием нового судебного акта об удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Тульской области от 28.11.2019 по делу N А68-11122/2019 отменить.

Заявленные требования министерства здравоохранения Тульской области удовлетворить.

Признать недействительным решение управления Федеральной антимонопольной службы по Тульской области от 26.07.2019 по делу N 03-03/02-2018 (исх. N 3/2860) в части признания министерства здравоохранения Тульской области нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Признать недействительным предписание управления Федеральной антимонопольной службы по Тульской области от 26.07.2019 N 5 (исх. N 3/2861).

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Д.В. Большаков

Судьи

Е.В. Мордасов Е.Н. Тимашкова