Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 июля 2020 г. N 13АП-7464/20 по делу N А56-126314/2019

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 9 декабря 2020 г. N Ф07-12391/20 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Санкт-Петербург

13 июля 2020 г.

Дело N А56-126314/2019

Судья Тринадцатого арбитражного апелляционного суда Денисюк М.И.

рассмотрев без вызова сторон апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-7464/2020) Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 03.02.2020 по делу N А56-126314/2019 (судья Синицына Е.В.), рассмотренному в порядке упрощенного производства

УСТАНОВИЛ:

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования "Санкт-Петербургский государственный экономический университет" (далее - заявитель, Учреждение) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (далее - Управление, Санкт-Петербургское УФАС) от 14.11.2019 о назначении административного наказания по делу N 078/04/7.32.3-1587/2019 (Ш02-177/19), которым Учреждение привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 7 статьи 7.32.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Дело рассмотрено судом первой инстанции в порядке упрощенного производства по правилам главы 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Решением суда первой инстанции от 03.02.2020 оспариваемое постановление признано незаконным и отменено.

Не согласившись с вынесенным по делу решением, Санкт-Петербургское УФАС обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт, которым отказать в удовлетворении заявленных Учреждением требований. Податель жалобы полагает, что материалами административного дела подтверждается наличие в действиях Учреждения состава вмененного административного правонарушения, при этом Управлением не допущено нарушения процедуры привлечения Учреждения к административной ответственности.

Учреждением представлен отзыв на апелляционную жалобу, в котором доводы Управления отклонены.

Апелляционная жалоба рассмотрена судом в порядке статьи 272.1 АПК РФ без вызова сторон по имеющим в деле доказательствам.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке

Как следует из материалов дела, по результатам рассмотрения жалобы ООО "Пожмастер" на действия Учреждения при проведении открытого запроса предложений в электронной форме на право оказания услуг по перезарядке порошковых огнетушителей (извещение N 31807188322) Санкт-Петербургским УФАС вынесено решение от 10.12.2018 по жалобе N Т02-489/18, которым в действиях Учреждения (организатора торгов) признано нарушение пункта 1 части 1 статьи 3, пункта 2 части 10 статьи 4 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", выразившееся в несоблюдении принципа информационной открытости закупки, а также в нарушении требований нормы статьи, допущенное путем незаконного неустановления в Документации требования об обязательном предоставлении в составе заявки лицензии на осуществление работ по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений.

Указанные обстоятельства послужили основанием для возбуждения Управлением 07.11.2019 в отношении Учреждения дела об административном правонарушении N 078/04/7.32.3-1587/2019 (Ш02-177/19) и проведении административного расследования.

12.11.2019 уполномоченным должностным лицом Управления в отношении Учреждения составлен протокол об административном правонарушении, ответственность за которое установлена частью 7 статьи 7.32.3 КоАП РФ.

Постановлением Санкт-Петербургского УФАС от 14.11.2019 о назначении административного наказания по делу N 078/04/7.32.3-1587/2019 (Ш02-177/19) Учреждение привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 7 статьи 7.32.3 КоАП РФ с назначением наказания в виде штрафа в размере 5000 руб.

Не согласившись с вынесенным постановлением, Общество обратилось в арбитражный суд.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что Управлением допущены существенные нарушения процедуры привлечения Учреждения к административной ответственности, в связи с чем признал незаконным и отменил постановление Санкт-Петербургского УФАС от 14.11.2019 о назначении административного наказания по делу N 078/04/7.32.3-1587/2019 (Ш02-177/19).

Исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы Управления в связи со следующим.

Частью 7 статьи 7.32.3 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за несоблюдение предусмотренных законодательством Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц требований к содержанию извещений о закупке товаров, работ, услуг и (или) документации о закупке товаров, работ, услуг.

В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон N 223-ФЗ) при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними и утвержденными с учетом положений части 3 настоящей статьи правовыми актами, регламентирующими правила.

Положение о закупке является документом, который в соответствии с частью 2 статьи 2 Закона N 223-ФЗ регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения.

В соответствии с частью 6 статьи 3 Закона N 223-ФЗ заказчик определяет требования к участникам закупки в документации о конкурентной закупке в соответствии с положением о закупке. Не допускается предъявлять к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора требования и осуществлять оценку и сопоставление заявок на участие в закупке по критериям и в порядке, которые не указаны в документации о закупке. Требования, предъявляемые к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора, критерии и порядок оценки и сопоставления заявок на участие в закупке, установленные заказчиком, применяются в равной степени ко всем участникам закупки, к предлагаемым ими товарам, работам, услугам, к условиям исполнения договора.

Согласно части 5 статьи 4 Закона N 223-ФЗ при осуществлении закупки, за исключением закупки у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) и конкурентной закупки, осуществляемой закрытым способом, в единой информационной системе размещаются информация о закупке, в том числе извещение об осуществлении конкурентной закупки, документация о конкурентной закупке, за исключением запроса котировок, проект договора, являющийся неотъемлемой частью извещения об осуществлении конкурентной закупки и документации о конкурентной закупке, изменения, внесенные в эти извещение и документацию, разъяснения этой документации, протоколы, составляемые в ходе осуществления закупки, итоговый протокол, а также иная информация, размещение которой в единой информационной системе предусмотрено настоящим Федеральным законом и положением о закупке, за исключением случаев, предусмотренных частями 15 и 16 настоящей статьи.

В соответствии с подпунктами 2 и 9 части 10 статьи 4 Закона N 223-ФЗ в документации о конкурентной закупке должны быть указаны требования к содержанию, форме, оформлению и составу заявки на участие в закупке, а также требования к участникам такой закупки.

Подпунктом 9 пункта 30 Положения о закупке товаров, работ, услуг федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования "Санкт-Петербургский государственный экономический университет" также предусмотрено, что в документации о закупке указываются требования к участникам закупки и перечень документов, представляемых участниками закупки для подтверждения их соответствия установленным требованиям.

В рассматриваемом случае предметом закупки по извещению N 31807188322 является оказание услуг по перезарядке порошковых огнетушителей.

В соответствии с пунктом 14 части 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99 "О лицензировании отдельных видов деятельности" деятельность по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений подлежит лицензированию.

Согласно Информационной карте закупки по извещению N 31807188322 в разделе "Требования к содержанию, форме, оформлению и составу заявки на участие в закупке" заявки на участие в конкурентной закупке представляются согласно требованиям к содержанию, оформлению и составу заявки на участие в закупке, указанным в документации о закупке. Заявка на участие в настоящем запросе цен должна содержать в числе прочего документы, подтверждающие соответствие участника закупки установленным требованиям в соответствии с настоящей документацией.

В разделе "Требования, предъявляемые к участникам закупки" Информационной карты указано, что участник закупки должен соответствовать требованиям, устанавливаемым в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, являющихся предметом закупки.

Таким образом, с учетом предмета закупки ее участник должен соответствовать требованиям Федерального закона от 04.05.2011 N 99 "О лицензировании отдельных видов деятельности", а именно иметь лицензию на осуществление деятельности по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений.

Вместе с тем в разделе "Документы, подтверждающие соответствие участника закупки установленным требованиям" Информационной карты не содержится требование к участникам закупки о предоставлении в составе заявки на участие в закупке лицензии на осуществление работ по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений (монтаж, техническое обслуживание и ремонт первичных средств пожаротушения).

Доводы Учреждения о том, что в Техническом задании Документации предусмотрено, что Исполнитель должен иметь действительную лицензию на осуществление работ по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений (монтаж, техническое обслуживание и ремонт первичных средств пожаротушения), действительную в течение срока оказания услуг, правомерно отклонены Управлением, поскольку указанное требование не обязывает участника закупки предоставлять соответствующую лицензию в рамках подачи заявки на участие в закупке.

Таким образом, Управление правомерно признало в действиях Учреждения нарушение пункта 1 части 1 статьи 3, пункта 2 части 10 статьи 4 Закона N 223-ФЗ, выразившееся в несоблюдении принципа информационной открытости закупки, а также в нарушении требований нормы статьи, допущенное путем незаконного неустановления в Документации о закупке требования об обязательном предоставлении в составе заявки лицензии на осуществление работ по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений.

Доказательства невозможности соблюдения Учреждением требований Закона N 223-ФЗ в силу чрезвычайных событий и обстоятельств, равно как и доказательства принятия заявителем всех необходимых и своевременных мер для соблюдения указанных требований при соблюдении той степени заботливости и осмотрительности, которая от него требовалась, в материалы дела не представлены, что свидетельствует о наличии в действиях Учреждения вины во вмененном правонарушении применительно к части 2 статьи 2.1 КоАП РФ.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции полагает доказанным наличие в действиях Учреждения состава административного правонарушения, ответственность за которое установлена частью 7 статьи 7.32.3 КоАП РФ.

Вместе с тем, согласно части 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет также соблюдение административным органом установленного порядка привлечения к ответственности.

Исходя из положений части 1 статьи 1.6 КоАП РФ, обеспечение законности при применении мер административного принуждения предполагает не только наличие законных оснований для применения административного взыскания, но и соблюдение установленного законом порядка привлечения лица к административной ответственности.

Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (часть 1 статьи 25.1 КоАП РФ).

В соответствии со статьей 28.2 КоАП РФ протокол об административном правонарушении составляется в присутствии законного представителя юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, которому должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом и которое вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола.

В случае неявки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие. Копия протокола об административном правонарушении направляется лицу, в отношении которого он составлен, в течение трех дней со дня составления указанного протокола (часть 4.1 статьи 28.2 КоАП РФ).

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, 12.11.2019 на составление протокола об административном правонарушении явился представитель Учреждения Поляков Роман Николаевич, действующий на основании доверенности от 07.12.2018 N 200-18, однако он не был допущен к участию в составлении протокола об административном правонарушении в связи с отсутствием в доверенности полномочий на подписание протокола об административном правонарушении (данное обстоятельство отражено в протоколе от 12.11.2019).

Статьей 25.5 КоАП РФ закреплена возможность участия в производстве по административному делу защитника в целях оказания юридической помощи лицу, в отношении которого возбуждено административное дело (часть 1). В качестве защитника в производстве по делу об административном правонарушении допускается адвокат или иное лицо (часть 2). Полномочия адвоката удостоверяются ордером, выданным соответствующим адвокатским образованием. Полномочия иного лица, оказывающего юридическую помощь, удостоверяются доверенностью, оформленной в соответствии с законом (часть 3). Защитник и представитель допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента возбуждения дела об административном правонарушении (часть 4).

В пункте 24 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (далее - Постановление Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10) разъяснено, что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное частью 4 статьи 28.2 КоАП РФ право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.

Как следует из материалов дела, в соответствии с доверенностью от 07.12.2018 N 200-18 Поляков Р.Н. уполномочен представлять интересы Университета по делам об административных правонарушениях во всех предприятиях, учреждениях, организациях, государственных органах (включая налоговые органы, государственные инспекции труда и др.) и органах местного самоуправления, арбитражных судах, судах общей юрисдикции, в том числе по делам рассматриваемым мировыми судьями, а также в отношениях с физическими лицами со всеми правами, предоставленными защитнику (представителю), в частности, знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, получать и подписывать документы, представлять доказательства заявлять ходатайства и отводы, участвовать в рассмотрении дела, обжаловать применение мер обеспечения производства по делу, постановление по делу, решение по жалобе на постановление по делу, а также пользоваться иными процессуальными правами в соответствии к КоАП РФ.

Таким образом, указанной доверенностью Поляков Р.Н. был наделен полномочиями представлять интересы Учреждения по делам об административных правонарушениях и пользоваться всеми процессуальными правами в соответствии с КоАП РФ, соответственно, и правом на участие в составлении протокола об административном правонарушении.

Учитывая изложенное, апелляционная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что административный орган не имел оснований для отказа в допуске к участию в производстве по делу об административном правонарушении (в составлении протокола об административном правонарушении) представителя Учреждения Полякова Р.Н. Не допустив уполномоченное заявителем лицо к участию в составлении протокола об административном правонарушении, административный орган тем самым лишил Учреждение возможности реализации гарантированных ему законом прав на защиту, предоставленных ему законодательством при производстве по делу об административном правонарушении.

Как правомерно указал суд первой инстанции, нарушение административным органом положений статей 25.1, 25.5, 28.2 КоАП РФ, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, носит существенный характер.

Кроме того, суд апелляционной инстанции полагает возможным применить в данном случае положения статьи 2.9 КоАП РФ, в соответствии с которой при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Согласно пункту 18 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 малозначительность административного правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. При квалификации правонарушения как малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения.

При этом как указано в пункте 18.1 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10, при квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного судам надлежит учитывать, что статья 2.9 КоАП РФ не содержит оговорок о ее неприменении к каким-либо составам правонарушений, предусмотренным КоАП РФ. Возможность или невозможность квалификации деяния в качестве малозначительного не может быть установлена абстрактно, исходя из сформулированной в КоАП РФ конструкции состава административного правонарушения, за совершение которого установлена ответственность. Так, не может быть отказано в квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного только на том основании, что в соответствующей статье Особенной части КоАП РФ ответственность определена за неисполнение какой-либо обязанности и не ставится в зависимость от наступления каких-либо последствий.

Таким образом, по смыслу статьи 2.9 КоАП РФ и разъяснений пунктов 18 и 18.1 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 оценка малозначительности деяния должна соотноситься с характером и степенью общественной опасности, причинением вреда либо с угрозой причинения вреда личности, обществу или государству. Законодатель предоставил правоприменителю право оценки факторов, характеризующих понятие малозначительности. При этом, административный орган и суд обязаны установить не только формальное сходство содеянного с признаками того или иного административного правонарушения, но и решить вопрос о социальной опасности конкретного деяния, совершенного конкретным лицом в конкретных условиях и при столь же конкретных последствиях.

Оценив обстоятельства дела, характер совершенного Учреждением правонарушения и степень его общественной опасности, принимая во внимание, что допущенное Учреждением нарушение Закона N 223-ФЗ не привело к нарушению прав участников закупки (все участники, включая подателя жалобы ООО "Пожмастер", были допущены к участию в закупке), суд апелляционной инстанции полагает, что в рассматриваемом случае при формальном наличии всех признаков состава административного правонарушения (нарушении требований Закона N 223-ФЗ), допущенное Учреждением правонарушение не создало существенной угрозы охраняемым законом государственным и общественным отношениям, не привело к возникновению каких-либо вредных последствий, в связи с чем может быть признано малозначительным.

Согласно пункту 17 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10, если малозначительность правонарушения будет установлена в ходе рассмотрения дела об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности, суд, руководствуясь частью 2 статьи 211 АПК РФ и статьей 2.9 КоАП РФ принимает решение о признании незаконным этого постановления и о его отмене.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно признал незаконным и отменил постановление Санкт-Петербургского УФАС от 14.11.2019 о назначении административного наказания по делу N 078/04/7.32.3-1587/2019 (Ш02-177/19).

Нарушения судом первой инстанции норм материального и процессуального права не допущено, в связи с чем суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда первой инстанции от 03.02.2020.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьями 270, 272.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 03 февраля 2020 года по делу N А56-126314/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Судья

М.И. Денисюк