Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 24 июля 2020 г. N 21АП-1167/20 по делу N А84-644/2020

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 26 ноября 2020 г. N Ф10-4541/20 настоящее постановление оставлено без изменения

24 июля 2020 г.

А84-644/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 22.07.2020.

Постановление изготовлено в полном объеме 24.07.2020.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Кравченко В.Е., судей Градовой О.Г., Карева А.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиозаписи секретарем судебного заседания Хлебинской Е.Г.,

при участии представителя Управления государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя - Притуляк Е.А., представителя по доверенности N 01-25-27 от 28.05.2020,

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, надлежаще извещенных о месте и времени судебного разбирательства,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя на решение Арбитражного суда города Севастополя от 20 марта 2020 года по делу N А84-644/2020 (судья Александров А.Ю.) принятое по заявлению Управления государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя о привлечении к административной ответственности потребительского жилищно-строительного кооператива "Реана",

УСТАНОВИЛ:

Управление государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя (далее - Севгосстройнадзор, административный орган) обратилось в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением о привлечении потребительского жилищно-строительного кооператива "Реана" (далее - ПЖСК "Реана", кооператив) к административной ответственности за правонарушение, предусмотренное частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Заявление мотивировано неисполнением потребительским жилищно-строительным кооперативом "Реана" предписания Севгосстройнадзора от 06.11.2019 N 92-07-38-040501-67-23 (за исключением пункта 19).

Решением Арбитражного суда города Севастополя от 20 марта 2020 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с указанным судебным актом, Севгосстройнадзор обжаловал его в апелляционном порядке в Двадцать первый арбитражный апелляционный суд.

В обоснование доводов апелляционной жалобы заявитель, ссылаясь на несоответствие выводов суда, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела, просит решение отменить, заявленные требования удовлетворить.

Административный орган указывает, что ПЖСК "Реана" не выполнил в установленный срок, (до 31.12.2019), требования Предписания N 92-07-38-040501-67-23 от 06.11.2019, которые заключались в осуществлении работ по приведению объекта капитального строительства в соответствии с требованиями проектной документации, исполнительная, проектная документация, подтверждающая надлежащее исполнение, а также отсутствует акт об устранении нарушений при строительстве объекта капитального строительства: "Окончание строительства жилых домов по ул. Горпищенко, 100, 100 А, г. Севастополь", г. Севастополь, ул. Горпищенко, 100, 100А", в связи с чем главный специалист отдела государственного строительного надзора Севгосстройнадзора Белова Е.Ю. пришла, по мнению заявителя жалобы, к обоснованному выводу о нарушении кооперативом требований части 6 статьи 52 ГрК РФ, ответственность за которое предусмотрена частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

Определением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 19.05.2020 апелляционная жалоба принята к производству.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству, движении дела, о времени и месте судебного заседания размещена арбитражным судом на официальном сайте Двадцать первого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет по адресу www.21aas.arbitr.ru в соответствии с порядком, установленным статьей 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В представленном письменном отзыве на апелляционную жалобу ПЖСК "Реана" указывает, на нарушение административным органом сроков проведения внеплановой проверки, а также на отсутствие согласования при её проведении с органами прокуратуры. Полагает, что результаты проведенной проверки в отношении кооператива не могут являться допустимыми доказательствами по делу об административном правонарушении.

После перерыва в судебное заседание лица, ПЖСК "Реана", надлежащим образом извещенный о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в том числе с учетом размещения соответствующей информации на официальном сайте Двадцать первого арбитражного апелляционного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", явку своего представителя не обеспечил, в связи с чем, апелляционная жалоба рассмотрена в порядке статей 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в его отсутствие.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, заслушав пояснения лиц, участвовавших в судебных заседаниях, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.

Управлением государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя (далее - Севгосстройнадзор) на основании приказа от 09.10.2019 N 92-07-38-010301-67, в период с 16.10.2019 по 06.11.2019 проведена проверка законченного строительством объекта капитального строительства жилищно-строительного кооператива "Реана" (далее - ПК ЖСК "Реана"), на объекте капитального строительства - "Окончание строительства жилых домов по ул. Горпищенко, 100, 100-А, г. Севастополь", расположенного по адресу: г. Севастополь, ул. Горпищенко, 100, 100А. (далее - объект капитального строительства).

По итогам вышеуказанной проверки в период с 16.10.2019 по 06.11.2019 ПК ЖСК "Реана" выдано Предписание N 92-07-38-040501-67-23 от 06.11.2019 об устранении нарушений жилищно-строительному кооперативу "Реана" выдано предписание от 06.11.2019 N 92-07-38-040501-67-23 (далее - Предписание).

Согласно выданного Предписания, вышеуказанному лицу было предписано устранить нарушения требований проектной документации, шифр 115/14-КЖ, 115/14-АР, 115/14-ГСВ. Кооперативу предписано привести в соответствие с требованиями проектной документации допущенные нарушения, указанные в пунктах 1-22 таблицы N 1, в срок до 16:00 30 декабря 2019; до 16:00 30 декабря 2019 устранить нарушения (несоответствие требованиям проектной документации), составить соответствующий акт, который, с извещением об устранении нарушений при строительстве, предоставить в Севгосстройнадзор по адресу: ул. Пушкина, 2, г. Севастополь, 299011, кабинет 29.

Приказом Севгосстройнадзора от 21.01.2020 N 92-07-38-010301-12 в отношении ПЖСК "Реана" назначена внеплановая выездная проверка.

Согласно п. 6 указанного Приказа, целью проведения проверки является проверка выданного ПЖСК "Реана" Предписания от 06.11.2019 об устранении нарушений при строительстве, реконструкции объекта капитального строительства в связи с истечением установленного срока.

В соответствии с результатами проверки инспектором было установлено, что ПЖСК "Реана" не выполнил требования Предписания, а именно: не выполнены работы по приведению объекта капитального строительства в соответствии с требованиями проектной документации, шифр: 115/14-АР, 115/14-ГСВ, 115/14-КЖ, за исключением позиции 19 Таблицы. Исполнительная, проектная документация, подтверждающая исполнение отсутствует, а также отсутствует акт об устранении нарушений при строительстве объекта капитального строительства: "Окончание строительства жилых домов по ул. Горпищенко, 100, 100 А, г. Севастополь", г. Севастополь, ул. Горпищенко, 100, 100А".

При таких обстоятельствах, главный специалист отдела государственного строительного надзора Севгосстройнадзора Белова Е.Ю. пришла к выводу о нарушении обществом требований части 6 статьи 52 ГрК РФ и составила в отношении последнего протокол от 03.02.2020 N 92-07-38-060301-12-3 об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ, на основании которого административный орган и обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Решением Арбитражного суда города Севастополя от 20 марта 2020 года в удовлетворении заявления Управления государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя о привлечении потребительского жилищно-строительного кооператива "Реана" к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ отказано.

Решение мотивировано судом первой инстанции обстоятельствами нарушения административным органом части 3 статьи 26.2 КоАП РФ, поскольку результаты проведенной в отношении ПЖСК "Реана" проверки получены с грубым нарушением требований закона (части 5 статьи 22 Закона N 377-ФЗ и пункта 6 статьи 15 и части 1 статьи 20 Закона N294-ФЗ), в части сроков ее проведения и согласования с органом прокуратуры, следовательно, акт проверки от 03.02.2020 N92-07-38-030301-12-7 и составленный на его основе протокол от 03.02.2020 N 92-07-38-060301-12-3 об административном правонарушении не могут являться допустимыми доказательствами по делу об административном правонарушении и основанием для привлечения лица к административной ответственности. Также судом сделан вывод, что факт не предоставления в административный орган извещения об исполнении предписания и иных подтверждающих исполнение предписания документов (акт) сам по себе не свидетельствует о совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

Повторно рассмотрев дело по правилам статей 266, 268 АПК РФ, изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, проверив законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены или изменения судебного акта, ввиду следующего.

В силу положений части 1 статьи 202 АПК РФ дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенные федеральным законом к компетенции арбитражных судов, рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным настоящим Кодексом, с особенностями, установленными в настоящей главе и федеральном законе об административных правонарушениях.

Согласно части 2 статьи 202 АПК РФ производство по делам о привлечении к административной ответственности возбуждается на основании заявлений органов и должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом составлять протоколы об административных правонарушениях (далее в параграфе 1 главы 25 настоящего Кодекса - административные органы) и обратившихся с требованием о привлечении к административной ответственности указанных в части 1 настоящей статьи лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность.

В силу статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

В силу части 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

В соответствии с частями 6 и 5 статьи 205 АПК РФ при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для составления протокола об административном правонарушении, не может быть возложена на лицо, привлекаемое к административной ответственности.

Частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ установлена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Объектом правонарушений, предусмотренных статьей 19.5 КоАП РФ, являются общественные отношения, возникающие, в том числе, в области строительства и эксплуатации объектов капитального строительства.

Объективная сторона вменяемого правонарушения предусматривает невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Субъектом административного правонарушения в данном случае выступает лицо, не выполнившее в установленный срок законное предписание.

В силу положений статьи 24.1 КоАП РФ к задачам производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела. Из смысла указанной нормы усматривается, что в ходе осуществления проверки реализуется задача получения и сбора в установленном порядке доказательств совершенного административного правонарушения.

В соответствии с частью 2 ст. 26.2 КоАП РФ фактическим данные, относящиеся к доказательствам, устанавливаются протоколами, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, документами, вещественными доказательствами.

Как установлено судом апелляционной инстанции, с учетом всех вышеописанных обстоятельств, ПЖСК "Реана" в обжалуемом акте было предписано привести в соответствие с требованиями проектной документации допущенные нарушения, указанные в пунктах 1-22 таблицы N 1, в срок до 16:00 30 декабря 2019 года. По результатам внеплановой выездной проверки, административным органом было установлено, что ПЖСК "Реана" не выполнил требования Предписания от N 92-07-38-040501-67-23 от 06.11.2019, а именно: не выполнены работы по приведению объекта капитального строительства в соответствии с требованиями проектной документации, шифр: 115/14-АР, 115/14-ГСВ, 115/14-КЖ, за исключением позиции 19 Таблицы. Исполнительная, проектная документация, подтверждающая исполнение отсутствует, а также отсутствует акт об устранении нарушений при строительстве объекта капитального строительства: "Окончание строительства жилых домов по ул. Горпищенко, 100, 100 А, г. Севастополь", г. Севастополь, ул. Горпищенко, 100, 100А".

Судом апелляционной инстанции установлено, что указанные документы не были представлены административному органу как в ходе проверки исполнения Предписания, так и в последующем, даже во время производства по делу в суде первой инстанции, что лишило Севгосстройнадзор возможности оценки соответствия представленной проектной документации действующему законодательству, в том числе п.3.8, п. 3.9 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ, и фактического исполнения Предписания от 06.11.2019.

Административный орган обратился в суд с заявлением о привлечении общества к административной ответственности по ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ.

Диспозицией названной нормы права является невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, организации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 206 АПК РФ по результатам рассмотрения заявления о привлечении к административной ответственности арбитражный суд принимает решение о привлечении к административной ответственности или об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности.

При принятии решения по делу о привлечении к административной ответственности суд должен проверять, не истекли ли сроки давности привлечения к ответственности, установленные частями 1, 3 статьи 4.5 КоАП РФ.

Как разъяснено в пункте 14 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", в случае совершения административного правонарушения, выразившегося в форме бездействия, срок привлечения к административной ответственности исчисляется со дня, следующего за последним днем периода, предоставленного для исполнения соответствующей обязанности.

По смыслу правовой позиции, изложенной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 26.03.2019 N 823-О, невыполнение обществом предписания административного органа представляет собой административное нарушение против порядка управления.

Применительно к обстоятельствам рассматриваемого дела Кооперативу вменяется неисполнение в срок Предписания административного органа N 92-07-38-040501-67-23 от 06.11.2019, со сроком исполнения до 30 декабря 2019 года.

В рассматриваемом случае привлечение к административной ответственности предполагается именно за само по себе формальное невыполнение предписания публичного органа, которое не может зависеть - в том числе применительно к срокам давности - от наступления тех или иных последствий допущенных нарушений.

Следовательно, к такому правонарушению подлежит применению трехмесячный срок давности привлечения к административной ответственности, предусмотренный ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ.

Согласно частям 1, 2 ст. 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, - по истечении трех) месяцев со дня совершения административного правонарушения, при длящемся правонарушении - со дня обнаружения административного правонарушения.

В пункте 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъяснено, что статьей 4.5 КоАП РФ установлены сроки давности привлечения к административной ответственности, которые восстановлению не подлежат, и истечение которых является безусловным основанием для принятия судом решения об отказе в привлечении лица к административной ответственности (часть 2 статьи 206 АПК РФ)

Пунктом 19 вышеуказанного Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 определено, что административные правонарушения, выражающиеся в невыполнении обязанности к конкретному сроку, не могут быть рассмотрены в качестве длящихся.

В соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при истечении сроков давности привлечения к административной ответственности.

Таким образом, истечение срока давности является безусловным основанием для отказа в привлечении общества к административной ответственности.

Исходя из анализа указанных императивных норм закона, в рассматриваемом случае трехмесячный срок давности привлечения ПЖСК "Реана" к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях следует исчислять с момента истечения срока, исполнения предписания органа государственного строительного надзора.

Данный вывод соответствует правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.10.2013 N 5598/13.

В данном случае предписание Севгосстройнадзора от 06.11.2019 N 92-07-38-040501-67-23 об устранении допущенных нарушений подлежало исполнению Потребительским жилищно-строительным кооперативом "Реана" в срок до 16:00 30.12.2019 года.

Поскольку правонарушение по неисполнению предписания считается совершенным со дня, следующим за истечением периода (срока), установленного для исполнения этого предписания, срок с которого вмененное Потребительскому жилищно-строительному кооперативу "Реана" правонарушение считается совершенным, следует исчислять с 31 декабря 2019 года.

Следовательно, установленный статьей 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения Потребительского жилищно-строительного кооператива "Реана" к административной ответственности истек 31 марта 2020 года.

Пропуск срока давности привлечения к административной ответственности является основанием для безусловного отказа в удовлетворении заявления административного органа о привлечении к административной ответственности лица, в отношении которого ведется производство по административному делу.

Таким образом, на момент рассмотрения дела арбитражным судом апелляционной инстанции, предусмотренный частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности за данное правонарушение истек, что в силу пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ и части 6 статьи 205 АПК РФ является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявления административного органа.

Исходя из Постановления Верховного Суда Российской Федерации от 02.02.2015 N 310-АД14-5160, если срок привлечения к административной ответственности на момент рассмотрения жалобы истек, то возможность правовой оценки действий лица, в отношении которого было возбуждено дело об административном правонарушении, на предмет доказанности состава административного правонарушения, утрачивается.

Указанная правовая позиция также подтверждается Определением Верховного Суда Российской Федерации 307-ЭС19-6325 по делу N А56-40357/2018 от 28.05.2019.

Неправильного применения норм процессуального права, в том числе, влекущего безусловную отмену судебных актов, в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционным судом не установлено.

Руководствуясь статьями 266 - 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Севастополя от 20 марта 2020 года по делу N А84-644/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа через арбитражный суд первой инстанции в течение двух месяцев со дня его принятия по правилам, предусмотренным главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

В.Е. Кравченко

Судьи

А.Ю. Карев О.Г. Градова