Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 июля 2020 г. N 20АП-1933/20 по делу N А23-7740/2019

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 2 ноября 2020 г. N Ф10-4246/20 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Тула

29 июля 2020 г.

Дело N А23-7740/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 22.07.2020.

Постановление изготовлено в полном объеме 29.07.2020.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Еремичевой Н.В., судей Мордасова Е.В. и Стахановой В.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Борисовой В.С., при участии от ответчика - управления административно-технического контроля Калужской области в лице территориального отдела N 2 - Тарасова А.В. (доверенность от 14.04.2020 N СО-386-20), в отсутствие заявителя - государственного бюджетного учреждения здравоохранения Калужской области "Центральная районная больница Жуковского района", извещенного надлежащим образом, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу управления административно-технического контроля Калужской области на решение Арбитражного суда Калужской области от 14.02.2020 по делу N А23-7740/2019 (судья Харчиков Д.В.),

УСТАНОВИЛ:

государственное бюджетное учреждение здравоохранения Калужской области "Центральная районная больница Жуковского района" (Калужская обл., г. Жуков, ОГРН 1024000630422, ИНН 4007003618) (далее - заявитель, больница, ГБУЗ КО "ЦРБ Жуковского района") обратилось в Арбитражный суд Калужской области с заявлением о признании недействительным предписания управления административно-технического контроля Калужской области (г. Калуга, ОГРН 1114029000887, ИНН 4029044858) в лице территориального отдела N 2 (далее - ответчик, управление) от 08.08.2019 N Ж-03-9397-2019.

Решением Арбитражного суда Калужской области от 14.02.2020 заявленное требование удовлетворено.

В апелляционной жалобе управление просит данное решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.

ГБУЗ КО "ЦРБ Жуковского района" отзыв на апелляционную жалобу не представило.

Проверив в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, законность обжалуемого судебного акта, Двадцатый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы ввиду следующего.

Как усматривается из материалов дела, ведущим экспертом территориального отдела N 2 управления с использованием фотосъемки проведена проверка соблюдения законодательства Калужской области в сфере благоустройства территорий в МО ГП "Город Жуков" по адресу: г. Жуков, мкр. Протва, ул. Ленина. д. 13.

В ходе проверки установлено, что фасад одного из зданий Протвинской городской поликлиники по адресу: Калужская обл., Жуковский р-н, г. Жуков, мкр. Протва, ул. Ленина, д. 13 содержится в ненадлежащем состоянии, в частности, на фасаде имеются местные разрушения облицовки, штукатурки, фактурного и окрасочного слоев, выкрашивания раствора из швов облицовки, кирпичной и мелкоблочной кладки, разрушения герметизирующих заделок стыков.

Устранения данных нарушений на момент проверки не производилось.

Об изложенном составлен акт осмотра территории от 17.07.2019 N Ж-313-2019.

Управление 19.07.2019 направило учреждению уведомление о дате, времени и месте составления протокола об административном правонарушении.

Управлением 08.08.2019 в отношении учреждения в отсутствие её представителей по указанным фактам составлен протокол N 2-Ж-9396-2019 об административном правонарушении, предусмотренном статьей 1.8 Закона N 122-ОЗ.

Кроме того, управление 08.08.2019 выдало учреждению предписание N Ж-03-9396-2019 об устранении выявленных нарушений, в котором со ссылкой на Положение об управлении административно-технического контроля Калужской области (утверждено постановлением Правительства Калужской области от 30.03.2011 N 170) указало:

- выявленные нарушения и существо предписания: фасад одного из зданий Протвинской городской поликлиники по адресу: Калужская обл., Жуковский р-н, г. Жуков, мкр. Протва, ул. Ленина, д. 13 содержится в ненадлежащем состоянии, а именно на фасаде здания имеются местные разрушения облицовки, штукатурки, фактурного и окрасочного слоев, кирпичной и мелкоблочной кладки, разрушения герметизирующих заделок стыков. Необходимо принять меры по устранению данного нарушения.

- срок исполнения предписания: 06.12.2019.

Не согласившись с данным предписанием управления, ГБУЗ КО "ЦРБ Жуковского района" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Рассматривая спор по существу и удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции обоснованно руководствовался следующим.

По смыслу положений части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания ненормативного правового акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение ими прав и законных интересов заявителя (пункт 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").

Предписание представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.

Под предписанием следует понимать меру реагирования на нарушение закона. Требования, включенные в предписание государственного органа, должны быть законодательно обоснованы. Предписание об устранении нарушений требований законодательства является документом, содержащим в себе обязательное для исполнения требование юридическому лицу провести мероприятия по устранению выявленных нарушений.

При рассмотрении дела о признании недействительным предписания в предмет доказывания входит рассмотрение вопросов о наличии у органа, вынесшего предписание, соответствующих полномочий, соответствие предписания требованиям законодательства и наличие (отсутствие) нарушенных прав заявителя в сфере экономической деятельности.

Постановлением Правительства Калужской области от 30.03.2011 N 170 утверждено Положение об управлении административно-технического контроля Калужской области (далее - Положение).

В соответствии с пунктом 1.3 Положения управление является уполномоченным органом исполнительной власти Калужской области в сфере административно-технического контроля в соответствии с законодательством Калужской области.

Согласно пункту 2 Положения основными задачами управления являются: осуществление полномочий, указанных в статье 9 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"; осуществление полномочий, указанных в статье 15.1 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", в пределах своей компетенции; осуществление в соответствии с законодательством административно-технического контроля на территории Калужской области; возбуждение и рассмотрение дел об административных правонарушениях в пределах полномочий, предусмотренных действующим законодательством; обеспечение при реализации своих полномочий приоритета целей и задач по развитию конкуренции на товарных рынках в установленной сфере деятельности.

Таким образом, как верно заключено судом первой инстанции, управление является уполномоченным органом по осуществлению контроля в сфере благоустройства.

Порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля; права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок; права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов установлены Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

В силу пункта 6 статьи 2 Закона N 294-ФЗ проверка это совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.

В соответствии с частью 1 статьи 10 Закона N 294-ФЗ предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

Основанием для проведения внеплановой проверки является (часть 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ): 1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами; 1.1) поступление в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля заявления от юридического лица или индивидуального предпринимателя о предоставлении правового статуса, специального разрешения (лицензии) на право осуществления отдельных видов деятельности или разрешения (согласования) на осуществление иных юридически значимых действий, если проведение соответствующей внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя предусмотрено правилами предоставления правового статуса, специального разрешения (лицензии), выдачи разрешения (согласования); 2) мотивированное представление должностного лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля по результатам анализа результатов мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, рассмотрения или предварительной проверки поступивших в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах: а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; в) нарушение прав потребителей (в случае обращения в орган, осуществляющий федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей, граждан, права которых нарушены, при условии, что заявитель обращался за защитой (восстановлением) своих нарушенных прав к юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю и такое обращение не было рассмотрено либо требования заявителя не были удовлетворены); г) нарушение требований к маркировке товаров; 2.1) выявление при проведении мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями параметров деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя, соответствие которым или отклонение от которых согласно утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, индикаторам риска нарушения обязательных требований является основанием для проведения внеплановой проверки, предусмотренным в положении о виде федерального государственного контроля (надзора); 3) приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

В соответствии с частью 4 статьи 10 Закона N 294-ФЗ внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 настоящего Федерального закона.

Согласно части 1 статьи 14 Закона N 294-ФЗ проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Законом N 294-ФЗ установлена обязательная процедура при принятии решения о проведении внеплановой проверки, порядок согласования ее проведения с органами прокуратуры, извещения юридического лица или индивидуального предпринимателя, в отношении которого данная проверка проводится.

Судом установлено, что ведущим экспертом территориального отдела N 2 управления с использованием фотосъемки проведена проверка соблюдения законодательства Калужской области в сфере благоустройства территорий в МО ГП "Город Жуков" по адресу: г. Жуков, мкр. Протва, ул. Ленина. д. 13.

В ходе проверки установлено, что фасад одного из зданий Протвинской городской поликлиники по адресу: Калужская обл., Жуковский р-н, г. Жуков, мкр. Протва, ул. Ленина, д. 13 содержится в ненадлежащем состоянии, в частности, на фасаде имеются местные разрушения облицовки, штукатурки, фактурного и окрасочного слоев, выкрашивания раствора из швов облицовки, кирпичной и мелкоблочной кладки, разрушения герметизирующих заделок стыков.

Устранения данных нарушений на момент проверки не производилось.

Об изложенном составлен акт осмотра территории от 17.07.2019 N Ж-313-2019.

Управление 19.07.2019 направило больнице уведомление о дате, времени и месте составления протокола об административном правонарушении.

Управлением 08.08.2019 в отношении больницы в отсутствие её представителей по указанным фактам составлен протокол N 2-Ж-9396-2019 об административном правонарушении, предусмотренном статьей 1.8 Закона N 122-ОЗ.

Кроме того, управление 08.08.2019 выдало больнице предписание N Ж-03-9396-2019 об устранении выявленных нарушений, в котором со ссылкой на Положение об управлении административно-технического контроля Калужской области (утверждено постановлением Правительства Калужской области от 30.03.2011 N 170) указано:

- выявленные нарушения и существо предписания: фасад одного из зданий Протвинской городской поликлиники по адресу: Калужская обл., Жуковский р-н, г. Жуков, мкр. Протва, ул. Ленина, д. 13 содержится в ненадлежащем состоянии, а именно на фасаде здания имеются местные разрушения облицовки, штукатурки, фактурного и окрасочного слоев, кирпичной и мелкоблочной кладки, разрушения герметизирующих заделок стыков. Необходимо принять меры по устранению данного нарушения.

- срок исполнения предписания: 06.12.2019.

Таким образом, по справедливому суждению суда первой инстанции, в рассматриваемом случае проверка в смысле положений Закона N 294-ФЗ управлением не проводилась, а оспариваемое предписание вынесено им исключительно на основании акта осмотра.

Кроме того, как обоснованно указал суд первой инстанции, предварительная проверка по правилам частей 3.2, 3.3 статьи 10 Закона N 294-ФЗ также не проводилась, мотивированное представление о назначении внеплановой проверки не подготавливалось.

Вместе с тем федеральным законом от 03.07.2016 N 277-ФЗ внесены изменения в Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", в соответствии с которыми Закон дополнен статьей 8.3, регулирующей вопросы организации и проведения мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

Указанные положения вступили в силу по истечении ста восьмидесяти дней после дня официального опубликования настоящего Федерального закона (с 01.01.2017).

Частью 1 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ предусмотрено, что к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (далее - мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями), относятся: 1) плановые (рейдовые) осмотры (обследования) территорий, акваторий, транспортных средств в соответствии со статьей 13.2 настоящего Федерального закона; 2) административные обследования объектов земельных отношений; 3) исследование и измерение параметров природных объектов окружающей среды (атмосферного воздуха, вод, почвы, недр) при осуществлении государственного экологического мониторинга, социально-гигиенического мониторинга в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; 4) измерение параметров функционирования сетей и объектов электроэнергетики, газоснабжения, водоснабжения и водоотведения, сетей и средств связи, включая параметры излучений радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств гражданского назначения, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; 5) наблюдение за соблюдением обязательных требований при распространении рекламы; 6) наблюдение за соблюдением обязательных требований при размещении информации в сети "Интернет" и средствах массовой информации; 7) наблюдение за соблюдением обязательных требований посредством анализа информации о деятельности либо действиях юридического лица и индивидуального предпринимателя, обязанность по представлению которой (в том числе посредством использования федеральных государственных информационных систем) возложена на такие лица в соответствии с федеральным законом; 8) другие виды и формы мероприятий по контролю, установленные федеральными законами.

Частью 2 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ установлено, что мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями проводятся уполномоченными должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в пределах своей компетенции на основании заданий на проведение таких мероприятий, утверждаемых руководителем или заместителем руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Порядок оформления и содержание заданий, указанных в части 2 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ, и порядок оформления должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля результатов мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, в том числе результатов плановых (рейдовых) осмотров, обследований, исследований, измерений, наблюдений, устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими нормативно-правовое регулирование в соответствующих сферах государственного контроля (надзора), а также уполномоченными органами местного самоуправления (часть 4 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ).

Из части 5 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ следует, что в случае выявления при проведении мероприятий по контролю, указанных в части 1 настоящей статьи, нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а также направляют в письменной форме руководителю или заместителю руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля мотивированное представление с информацией о выявленных нарушениях для принятия при необходимости решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 10 настоящего Федерального закона.

В части 6 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ предусмотрено, что в случае получения в ходе проведения мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями указанных в частях 5 - 7 статьи 8.2 настоящего Федерального закона сведений о готовящихся нарушениях или признаках нарушения обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля направляют юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Выданное предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований само по себе не порождает каких-либо конкретных прав и обязанностей.

Таким образом, как обоснованно указал суд первой инстанции, проведение мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, в ходе которых может быть произведен осмотр (обследование) территории уполномоченными органами осуществляется в одностороннем порядке, а результаты данного мероприятия могут являться основанием для назначения внеплановой проверки, которая уже проводится в соответствии с требованиями Закона N 294-ФЗ, регулирующего вопросы проведения внеплановых проверок.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязанных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Проанализировав вышеприведенные нормативные положения в их взаимосвязи, суд первой инстанции сделал справедливое заключение о том, что Законом N 294-ФЗ не предусмотрено вынесение предписания по результатам плановых (рейдовых) осмотров (обследований) территорий. Предписание об устранении выявленных нарушений может быть выдано только по результатам плановой или внеплановой проверки.

Федеральный законодатель не допускает выдачу предписания (являющегося мерой правового реагирования и актом понуждения к совершению определенных действий), неисполнение которого влечет административную ответственность, при проведении мероприятий в отсутствие взаимодействия органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.

Судом установлено, следует из материалов дела и не опровергнуто управлением, в данном случае приказ о проведении плановой или внеплановой проверки последним не издавался, осмотр здания больницы осуществлялся в отсутствие каких-либо оснований (иного из акта осмотра и иных документов не следует), проверка в порядке, установленном Законом N 294-ФЗ в отношении больницы не проводилась.

Таким образом, по справедливому суждению суда первой инстанции, вопреки позиции управления, правовые основания для вынесения оспариваемого предписания отсутствовали.

При этом, как верно отмечено судом первой инстанции, наличие у управления полномочий на выдачу предписаний само по себе не освобождает его от соблюдения установленных федеральным законом процедур их выдачи.

Поскольку выдача предписания может иметь место лишь по результатам проверки, то суд первой инстанции правомерно посчитал допущенные управлением нарушения грубыми по смыслу подпунктов 2, 4, 6 части 2 статьи 20 Закона N 294-Ф и, как следствие, обоснованно удовлетворил заявленное учреждением требование.

Ссылка управления, продублированная в апелляционной жалобе, на судебную практику, обоснованно признана судом первой инстанции несостоятельной, поскольку в данных судебных актах суды указывают, что непосредственное выявление административным органом события административного правонарушения, хотя бы и вне рамок процедур Закона N 294-ФЗ, может служить основанием для возбуждения дела об административном правонарушении, в настоящем же деле установлена незаконность вынесения предписания вне процедур, определенных Законом N 294-ФЗ.

Доводы апелляционной жалобы основаны на ином ошибочном толковании вышеприведенных нормативных положений во взаимосвязи с установленными по делу фактическими обстоятельствами и не опровергают правомерность выводов суда первой инстанции, в связи с чем оснований для ее удовлетворения у судебной коллегии не имеется.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Калужской области от 14.02.2020 по делу N А23-7740/2019 оставить без изменения, а апелляционную жалобу управления административно-технического контроля Калужской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с пунктом 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Н.В. Еремичева

Судьи

Е.В. Мордасов В.Н. Стаханова