Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 29 июля 2020 г. N 09АП-26352/20 по делу N А40-284171/2019

г. Москва

29 июля 2020 г.

Дело N А40-284171/19

Резолютивная часть постановления объявлена 23 июля 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 29 июля 2020 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Попова В.И.,

судей:	Кочешковой М.В., Мухина С.М.,
при ведении протокола	секретарем судебного заседания Казнаевым А.О.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Федерального казначейства на решение Арбитражного суда г.Москвы от 23.03.2020 по делу N А40-284171/19 принятое

по заявлению ФГУП "АДМИНИСТРАЦИЯ ГРАЖДАНСКИХ АЭРОПОРТОВ (АЭРОДРОМОВ)" к Федеральному казначейству

Третьи лица: 1.ООО "ТРАНССТРОЙМЕХАНИЗАЦИЯ" 2.ФАУ "ГЛАВГОСЭКСПЕРТИЗА РОССИИ" 3. Федеральное агентство воздушного транспорта

о признании недействительным представления

в присутствии:

от заявителя:	Калупин А.В. по дов. от 21.09.2019;
от заинтересованного лица:	Хусаинов И.Р. по дов. от 17.09.2019;
от третьих лиц:	1. не явился, извещен; 2. не явился, извещен; 3. Калупин А.В. по дов. от 31.12.2019;

УСТАНОВИЛ:

ФГУП "АДМИНИСТРАЦИЯ ГРАЖДАНСКИХ АЭРОПОРТОВ (АЭРОДРОМОВ)" (далее- Заявитель, Предприятие) обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о признании недействительным представления Федерального Казначейства (далее- Заинтересованное лицо) от 02.10.2019 N 18-01-01/21093 в части требования обеспечить проведение мероприятий по снижению цены государственного контракта от 24.12.2015 N0373100090915000072, в связи с завышением стоимости работ по устройству насыпи из песка на сумму 513 396 051,86 рублей.

Решением Арбитражного суда г.Москвы от 23.03.2020 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с решением суда, Управление подало апелляционную жалобу, в которой указывает на то, что судом нарушены нормы материального и процессуального права, в связи с чем, решение подлежит отмене.

От заявителя поступил отзыв на апелляционную жалобу, от третьего лица- письменные пояснения в порядке ст. 81 АПК РФ.

Судебное заседание откладывалось в порядке, предусмотренном ст. 158 АПК РФ.

Представители ООО "ТРАНССТРОЙМЕХАНИЗАЦИЯ" и ФАУ "ГЛАВГОСЭКСПЕРТИЗА РОССИИ" в судебное заседание не явились, в связи с чем, спор рассмотрен в их отсутствие в порядке ст.123, 156 АПК РФ.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель ответчика поддержал доводы апелляционной жалобы, решение просил отменить.

Представители заявителя и Федерального агентства воздушного транспорта поддержали решение суда, в удовлетворении апелляционной жалобы просили отказать.

Законность и обоснованность решения проверены в соответствии со ст.ст.266 и 268 АПК РФ. Суд апелляционной инстанции, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, доводы апелляционной жалобы, выслушав пояснения представителей явившихся в судебное заседание, не усматривает законных оснований для отмены или изменении решения суда и удовлетворения жалобы, исходя из следующего.

Из обстоятельств настоящего дела следует, что Федеральным казначейством в период с 14 мая по 26 августа 2019 года в отношении Федерального государственного унитарного предприятия "Администрация гражданских аэропортов (аэродромов)" проведена выездная проверка осуществления капитальных вложений в объекты государственной собственности, в рамках мероприятий по подготовке и проведению Чемпионата мира по футболу в 2018 году в Российской Федерации, в рамках подпрограммы "Гражданская авиация" федеральной целевой программы "Развитие транспортной системы России (2010- 2021 годы)" государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы" за 2016-2018 годы.

По результатам проверки принято решение о направлении представления от 02.10.2019 N 18-01-01/21093.

Полагая, что выводы, изложенные в представлении о нарушении бюджетного законодательства, не основаны на фактических обстоятельствах дела, нормах права и нарушают права и законные интересы заявителя, предприятие обратилось с заявлением в суд.

В круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) госорганов входят проверка соответствия оспариваемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, факта нарушения оспариваемым актом, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя, а также соблюдение срока на обращение с заявлением в суд.

Рассмотрев спор в порядке, предусмотренном гл.24 АПК РФ, суд первой инстанции, вопреки доводам апелляционной жалобы, полно и всесторонне исследовал существенные для дела обстоятельства, применил нормы права, подлежащие применению, и на их основании сделал обоснованный вывод о наличии совокупности условий, необходимых для удовлетворения требований.

Поддерживая данный вывод, коллегия исходит из следующего.

Довод апелляционной жалобы о неправильной оценке судом первой инстанции заключенного между Предприятием и Росавиацией Соглашения о передаче полномочий, не принимается коллегией.

Как верно указал суд первой инстанции, с учетом положений ст.ст.78, 78.1, 79, 80 БК РФ, Соглашение о передаче полномочий не является Договором (соглашением), на основании которого предоставляются средства из бюджета. Данные соглашения регулируются разными статьями Бюджетного кодекса, имеют различную правовую природу и цели.

Целью Соглашения о передаче полномочий является не предоставление бюджетных средств, как ошибочно полагает УФК, а лишь оформление полномочий по контролю за деятельностью подрядчика, в ходе строительства от имени и в интересах госзаказчика.

Соглашение о передаче полномочий не является и объектом контроля УФК, а контролируется госзаказчиком. (абз. 5 п. 4 ст. 79 БК РФ).

Следовательно, довод УФК о том, что имеет место бюджетное нарушение в форме нарушения "договора (соглашения), на основании которого предоставляются средства из бюджета", основанный на Соглашении о передаче полномочий, является ошибочным.

Нарушение соглашения о передаче полномочий, согласно статье 306.1 БК РФ не квалифицируется как бюджетное нарушение.

Таким образом, вопреки доводам жалобы, суд первой инстанции верно определил правовую природу Соглашения указав на то, что поскольку, в данном случае бюджетных нарушений со стороны Предприятия не выявлено, оснований для внесения представления (п.п.а п.68 "Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере", утвержденных постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 N 1092, у ответчика не имелось.

Вместе с тем, коллегия считает необходимым отметить следующее.

При вынесении решения суд сделал правильный вывод, что нормативные акты, о нарушении которых указано в оспариваемом пункте Представления, не действовали на дату (24.12.2015) заключения Государственного контракта, соответственно не являлись обязательными к применению.

Приказ Министерства регионального развития РФ от 28.07.2009 N 308 на дату проведения проверки и вынесения представления не действовал, поскольку утратил силу в связи с изданием Приказа Минрегиона России от 11.10.2013 N 434.

Постановление Госстроя России от 20.05.2003 N 40 "Об утверждении Федеральных сметных цен на материалы, изделия и конструкции, применяемые в строительстве (сборник, части I-V)" на дату проведения проверки и вынесения представления не действовало, поскольку утратило силу в связи с изданием Приказа Минрегиона России от 12.10.2009 N 469.

Суд сделал правильный вывод о том, что заключение государственного контракта по цене, определенной на основании положительного заключения о достоверности определения сметной стоимости строительства, выданного государственной экспертизой, не противоречит закону и не является бюджетным правонарушением.

В соответствии с пунктом 3 статьи 18 Закона N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", при формировании плана-графика обоснованию подлежит начальная (максимальная) цена контракта, цена контракта в порядке, установленном статьей 22 настоящего Федерального закона.

Начальная (максимальная) цена контракта определяется заказчиком строительства на основании положительного заключения государственной экспертизы проектной документации, в соответствии со статьей 22 Закона N 44-ФЗ и Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 2 октября 2013 г. N 567 (далее- Методика).

В соответствии с пунктом 6.1 Методики, основанием для определения начальной (максимальной) цены контракта является смета (сметная стоимость работ), разработанная и утвержденная в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Достоверность сметной стоимости строительства подтверждена положительным заключением о достоверности определения сметной стоимости строительства ФАУ "Главгосэкспертиза России" от 12.08.2011 N 798-11/ГГЭ-5385/10 от 12.08.2011.

Таким образом, заключение государственного контракта по цене, определенной на основании положительного заключения о достоверности определения сметной стоимости строительства, выданного государственной экспертизой, осуществлено Предприятием в соответствии со статьей 79 БК РФ, статьей 22 Закона N 44-ФЗ, Соглашением о передаче полномочий от 25.03.2014 NС-61-14.

Кроме того, суд правомерно указал, что норм закона, на основании которых Предприятие должно осуществлять контроль за достоверностью сметной стоимости, после получения положительного заключения государственной экспертизы, ответчик не привел, что свидетельствует, в соответствии с положениями ст.65, 200 АПК РФ о недоказанности законности и обоснованности выводов, изложенных в пункте 7 Представления.

Вывод суда об отсутствии нарушений пункта 6 общих положений по применению нормативов ФССЦ в пунктах 16, 19 раздела 3 "Устройство насыпи" ЛСР N 02-01-02/1 И, соответствует фактическим обстоятельствам дела.

Локальные сметные расчеты в составе сметной документации, получившей положительное заключение ФАУ "Главгосэкспертиза", разработаны с использованием Федеральной сметной нормативной базы (далее- ФСНБ) ФССЦ 2009 г. (изменения N 1 и 2).

Ссылка Федерального казначейства на п.6 общих положений по применению нормативов ФССЦ некорректна, поскольку не приводит название сборника, то можно предполагать, что имеется в виду "Федеральные сметные цены на материалы, изделия и конструкции, применяемые в строительстве". В данном пункте нет указаний о невозможности применения (использования) ресурсного метода.

В технической части к Федеральному сборнику сметных цен на перевозки грузов для строительства Часть 1 "Автомобильные перевозки", утвержденному Постановлением Госстроя России от 20.05.2003 г. N 40 (далее - Сборник), а также в разделе ЗА "Сметные цены на перевозку грузов автомобильным транспортом" также не регламентируется возможность использования ресурсного метода.

Сметные нормативы на перевозку грузов данного Сборника даны совместно с нормой времени работы самосвала (п. 4), что предполагает расчет дополнительных затрат ресурсным методом.

Для его использования Приложением 3 предусмотрен "Порядок определения нормы времени на перевозки грузов автомобильным транспортом в зависимости от расстояния перевозки", который предназначен для формирования транспортных затрат на перевозки грузов (материалов, изделий, конструкций, оборудования и т.д.) в составе сметной стоимости строительства (капитального ремонта, реконструкции).

Кроме того, для расчета сметной стоимости дополнительных затрат на перевозку использованы расценки стоимости машино-часа самосвала из Федеральной сметной нормативной базы ГСН "Федеральные сметные расценки на эксплуатацию строительных машин и автотранспортных средств", утвержденные приказом Министра регионального развития Российской Федерации от 28 июля 2009 г. N 307.

При этом, использование автосамосвалов Volvo и расстояние перевозки предусмотрены ПОС (проект организации строительства).

Федеральным центром ценообразования в строительстве и промышленности строительных материалов (письмом от 19.11.2010 г. N 1325-13801/фц) в адрес ООО "Корпорация Инжтрансстрой" - разработчик проектной документации, дано соответствующее разъяснение по использованию метода расчета дополнительных затрат на перевозку, который был применен при разработке локальных сметных расчетов на дополнительные затраты по перевозке материалов.

Таким образом, при определении сметной стоимости и, соответственно, стоимости контракта, на дополнительные затраты на перевозку материалов, не было нарушения в части сметного нормирования и ценообразования и, как следствие, завышение сметной стоимости и стоимости контракта отсутствует.

Таким образом, суд сделал правильный вывод об отсутствии нарушений Предприятием статей 34, 162 БК РФ, повлекшим неэффективное использование бюджетных средств, вследствие завышения цены контракта и завышения стоимости работ по устройству насыпи из песка.

Кроме того, Федеральное казначейство ошибочно полагает, что Предприятие является государственным заказчиком, на которого распространяются требования статьи 306.1 "Понятие бюджетного нарушения" БК РФ.

В соответствии с пунктом 5 статьи 3 Закона N 44-ФЗ государственным заказчиком является государственные органы, либо государственные казенные учреждения, действующие от имени Российской Федерации, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени Российской Федерации.

В соответствии со статьей 79 БК РФ и Соглашением о передаче полномочий от 25.03.2014 N С-61-14 государственный заказчиком является Федеральное агентство воздушного транспорта.

Довод апелляционной жалобы об обязанности Предприятия осуществить оценку правильности определения стоимости затрат опровергается следующим.

В соответствии с ч. 6 ст. 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации не допускается проведение иных экспертиз проектной документации, за исключением экспертизы проектной документации, относящейся к компетенции государственной экспертизы, то есть обязанность Предприятия по проведению экспертизы указанной проектной документации законодательством РФ не предусмотрена.

Соглашением о передаче полномочий, заключенным в соответствии с п. 4 ст. 79 БК РФ, также не предусмотрено прав и обязанностей Предприятия по оценке и проверке правильности определения сметной стоимости строительства, получившей положительное заключение государственной экспертизы.

Ссылка Федерального казначейства на статью 34 БК РФ является необоснованной, поскольку данная норма определяет понятие принципа эффективности использования бюджетных средств, то есть не носит императивный характер и не устанавливает права и обязанности участников бюджетного процесса.

Таким образом, у Предприятия отсутствовали как основания, так и обязанности осуществить оценку правильности определения стоимости затрат, как минимум значительных по размеру сумм, к которым относится стоимость затрат на устройство насыпи из песка, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Кроме того, норм закона, на основании которых Предприятие должно осуществлять контроль за достоверностью сметной стоимости, после получения положительного заключения государственной экспертизы ответчик не приводит, что свидетельствует о том, что в нарушение положений ст. 65, 200 АПК РФ ответчик не доказал законности и обоснованности выводов, изложенных в пункте 7 Представления.

Учитывая описанные выше обстоятельства и нормы права, коллегия повторно рассмотрев спор, считает, что судом первой инстанции полностью и правильно оценены представленные сторонами доказательства, доводы и с учетом положений норм материального права, регулирующих спор, сделан обоснованный вывод о наличии совокупности условий, необходимых для удовлетворения требований, заявленных в порядке гл.24 АПК РФ.

Таким образом, доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не опровергают выводы суда первой инстанции и не свидетельствуют о наличии оснований для отмены принятого по делу судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием к отмене судебного акта, в соответствии с частью 4 статьи 270 АПК РФ, судом первой инстанции не допущено.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст.48, 159, 266- 269, 271 АПК РФ суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 23.03.2020 по делу N А40-284171/19 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья

В.И. Попов

Судьи

М.В. Кочешкова С.М. Мухин