Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 28 июля 2020 г. N 21АП-914/20 по делу N А83-3292/2019

28 июля 2020 г.

Дело N А83-3292/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 21 июля 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 28 июля 2020 года.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Приваловой А.В., судей Карева А.Ю., Кравченко В.Е.,

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиозаписи секретарем судебного заседания Хлебинской Е.Г.,

при участии:

от публичного акционерного общества "Научно-производственное объединение "Йодобром" - генерального директора Морозова Г.Н., действующего на основании приказа от 05.07.2019 N 32-к;

в отсутствие представителя Администрации города Саки Республики Крым, надлежаще извещенной о месте и времени судебного разбирательства;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации города Саки Республики Крым на решение Арбитражного суда Республики Крым от 22 января 2020 года по делу N А83-3292/2019, рассмотренному по заявлению публичного акционерного общества "Научно-производственное объединение "Йодобром" к Администрации города Саки Республики Крым о признании незаконным и отмене постановления,

УСТАНОВИЛ:

публичное акционерное общество "Научно-производственное объединение "Йодобром" (далее - общество, заявитель, ООО "НПО "Йодобром") обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением о признании незаконным постановления Администрации города Саки Республики Крым (далее - администрация) от 22.11.2018 N 13282 "Об утверждении схем расположения земельных участков на кадастровом плане территории, расположенных в г. Саки по ул. Заводская, 86 и Заводская, 88". В качестве способа устранения допущенного нарушения прав общество просит обязать администрацию:

- утвердить схему расположения земельного участка на плане территории, приложенную к заявлению от 27.06.2017, площадью 47993 кв.м., расположенного по адресу: Республика Крым, г. Саки, ул. Заводская, 86, номера кадастровых кварталов - 90:21:010106, 90:21:010104, 90:21:010116, категория земель: земли населенных пунктов, территориальная зона - зона размещения производственно-коммунальных объектов (категория П-1 - промышленные зоны предприятий), вид разрешенного использования - Производственная деятельность (6.0); обеспечение научной деятельности (3.9), в соответствии с "Временными правилами землепользования и застройки на часть территории муниципального образования городской округ Саки, Республика Крым", утвержденными решением Сакского городского совета от 29.01.2016 (с изменениями), постановлением администрации г. Саки от 12.08.2016 N 1104;

- утвердить схему расположения земельного участка на плане территории, приложенную к заявлению от 18.07.2017, площадью 95771 кв.м., расположенного по адресу: Республика Крым, г. Саки, ул. Заводская, 88, номер кадастрового квартала - 90:21:010104, категория земель: земли населенных пунктов, территориальная зона - зона размещения производственно-коммунальных объектов (категория П-1 - промышленные зоны предприятий), вид разрешенного использования - Производственная деятельность (6.0); обеспечение научной деятельности (3.9), в соответствии с "Временными правилами землепользования и застройки на часть территории муниципального образования городской округ Саки, Республика Крым", утвержденными решением Сакского городского совета от 29.01.2016 (с изменениями), постановлением администрации г. Саки от 12.08.2016 N 1105;

- предварительно согласовать обществу предоставление в аренду указанных земельных участков.

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 22.01.2020 заявленные требования удовлетворены в полном объеме, оспоренное постановление признано незаконным, на администрацию возложена обязанность утвердить схему расположения спорных земельных участков и предварительно согласовать их предоставление обществу в аренду.

Не согласившись с принятым судебным актом, администрация обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований, ссылаясь на неполное выяснение обстоятельств дела и неправильное применение судом норм материального права. В обоснование указывает, что при рассмотрении вопроса об утверждении схемы расположения земельных участков на кадастровом плане территории администрация обязана руководствоваться действующими на момент рассмотрения нормативными правовыми актами в данной сфере, а не утратившими свою актуальность правовыми актами, действовавшими до утверждения Правил землепользования и застройки муниципального образования, в связи с чем полагает, что Временные правила землепользования и застройки на часть территории муниципального образования городской округ Саки Республики Крым, утвержденные решением Сакского городского совета от 29.01.2016, не могут быть применены. Указывает, что местоположение и границы земельного участка, расположенного по адресу: г. Саки, ул. Заводская, 88 не соответствуют действующей градостроительной документации до внесения соответствующих изменений в Генеральный план муниципального образования городской округ Саки в части установления функциональной зоны территории, участок находится в белом пятне - зоне с неурегулированными вопросами, в которой невозможно рассмотреть формирование земельных участков, их целевое назначение, виды разрешенного использования. Полагает, что судом не учтено, что производственные мощности заявителя находятся в зоне округа горно-санитарной охраны курорта Саки, что является недопустимым в целях использования, развития и охраны природных лечебных ресурсов курорта.

В отзыве на апелляционную жалобу общество не согласилось с приведенными в ней доводами, полагает судебное решение законным и обоснованным и указывает, что на момент принятия оспариваемого решения категория испрашиваемых земельных участков определена как земли населенных пунктов, вид разрешенного использования установлен и определен как производственная деятельность (6.0), обеспечение научной деятельности (3.9) в соответствии с Правилами землепользования и застройки, утвержденными решением от 29.01.2016 N 1-44/2, а также постановлениями Администрации г. Саки от 12.08.2016 N 1104 и 1105.

В судебном заседании представитель общества поддержал изложенную в отзыве позицию, просил в удовлетворении апелляционной жалобы отказать, судебное решение оставить без изменений.

Администрация, извещенная о времени и месте судебного заседания надлежащим образом, в судебное заседание своих представителей не направила, ходатайством от 21.07.2020 известила суд о возможности рассмотрения апелляционной жалобы в отсутствие представителя. В силу положений части 2 статьи 156, части 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителя администрации.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена апелляционной инстанцией по правилам статей 266, 268 АПК РФ.

Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов, содержащихся в апелляционной жалобе, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда отмене не подлежит, исходя из следующего.

Как следует из материалов дела, ПАО "НПО "Йодобром" является собственником имущественного комплекса, расположенного на двух земельных участках по адресу: Республика Крым, г. Саки, ул. Заводская, 86, на котором функционирует цех опытного производства йода, брома и их соединений, и ул. Заводская 88, на котором функционирует цех изготовления нестандартизированного оборудования (для химической промышленности из титана и разных марок стали).

Общество обратилось в администрацию с заявлениями от 27.06.2017 и от 18.07.2017 о предварительном согласовании предоставления в аренду земельных участков ориентировочной площадью 47993 кв.м. по ул. Заводская, 86 и 95771 кв.м. по ул. Заводская, 88 из земель, находящихся в муниципальной собственности, для целей осуществления своей производственной деятельности в принадлежащем обществу на праве собственности имущественном комплексе.

К заявлениям обществом были приложены схемы расположения земельных участков, свидетельства о государственной регистрации права собственности на объекты недвижимого имущества от 09.02.2008 и от 07.07.2009, устав и документы о регистрации юридического лица, копии решений публичного собственника об отводе земельных участков, о разрешении обществу на разработку проекта отвода земельных участков для обслуживания задний и сооружений, принятых в период с 1965 года по февраль 2013.

Постановлениями администрации от 12.08.2016 N 1104 и N 1105 земельным участкам площадью 45981 кв.м. и 94729 кв.м. по ул. Заводская, 86 и 88 определены категория земель - земли населенных пунктов, и установлен вид разрешенного использования - производственная деятельность (6.0), обеспечение научной деятельности (3.9) для передачи их обществу для обслуживания зданий и сооружений.

По результатам рассмотрения заявлений администрация постановлениями от 24.07.2017 N 954 и постановлением от 08.08.2017 N 1025 отказала в утверждении схем расположения испрашиваемых земельных участков на кадастровом плане территории и предварительном согласовании предоставления земельных участков обществу, в связи с отсутствием утвержденных зон санитарной охраны предприятия, так как испрашиваемый земельный участок граничит с зоной Ж-1 - зона застройки индивидуальными жилыми домами с приусадебными земельными участками и зоной Р-1 - зона городской рекреации.

Вступившими в законную силу решениями Арбитражного суда Республики Крым от 23.03.2018 N А83-17062/2017 и от 18.09.2018 по делу N А83-17061/2018 указанные постановления признаны незаконными и отменены, на администрацию суд возложил обязанность утвердить схемы расположения земельных участков на кадастровом плане территории, приложенные к заявлениям общества от 27.06.2017 и от 18.07.2017, повторно рассмотреть вопрос о предварительном согласовании предоставления в аренду обществу спорных земельных участков, расположенных по адресу: Республика Крым, г. Саки, ул. Заводская, 86 и 88.

Во исполнение вступивших в законную силу судебных актов администрация повторно рассмотрела заявления общества и приняла постановление от 22.11.2018 N 1328, которым:

- утвердила схему расположения земельного участка площадью 47993 кв.м. на кадастровом плане территории (ул. Заводская, 86), с указанием категории земель - земли населенных пунктов, территориальная зона - зона делового, общественного и коммерческого назначения в соответствии с Генеральным планом муниципального образования городской округ Саки, утвержденным решением Сакского городского совета от 26.10.2018 N 1-104/3, и предварительно согласовала обществу предоставление в аренду указанного земельного участка для обслуживания объектов недвижимости, установив условия использования земельного участка - размещение и функциональная эксплуатация объекта в соответствии с утверждённой градостроительной документацией, использование в целях обеспечения научной деятельности;

- утвердила схему расположения земельного участка площадью 95771 кв.м. на кадастровом плане территории (ул. Заводская, 88), с указанием категории земель - земли населенных пунктов, функциональная зона не установлена в соответствии с Генеральным планом муниципального образования городской округ Саки, утвержденным решением Сакского городского совета от 26.10.2018 N 1-104/3, и отказала в предварительном согласовании предоставления в аренду обществу указанного земельного участка в связи с несоответствием действующей градостроительной документации, которой функциональное зонирование территории, к которой отнесен земельный участок, не установлен.

Полагая, что приятое администрацией постановление является незаконным и нарушает его права и законные интересы, препятствует осуществлению производственной деятельности, общество обратилась в арбитражный суд в порядке главы 24 АПК РФ с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции пришел к выводу о незаконности оспоренного постановления и исходил из того, что в силу вступивших в законную силу судебных актов администрация повторно рассматривала заявления общества, поданные им до принятия Генерального плана муниципального образования городской округ Саки, утвержденного решением Сакского городского совета от 26.10.2018 N 1-104/3, и на момент рассмотрения которых действовали Правила землепользования и застройки на часть территории муниципального образования городской округ Саки Республики Крым, утвержденные решением Сакского городского совета от 29.01.2016 N 1-44/2, согласно которым испрашиваемые земельные участки отнесены к зоне размещения производственно-коммунальных объектов (категория П-1 - промышленные зоны предприятий). В этой связи, суд заключил, что администрация не вправе была руководствоваться новой градостроительной документацией.

Кроме того, суд указал, что факт соответствия заявлений общества о предварительном согласовании предоставления в аренду земельных участков и приложенных к ним схем расположения земельных участков действующей на момент обращения градостроительной документации установлен вступившими в законную силу судебными актами арбитражного суда по делам N А83-17062/2017, N А83-17061/2018 и в соответствии с положениями статьи 69 АПК РФ не подлежит доказыванию.

На этом основании суд сделал вывод, что администрация не имела правовых оснований для отказа заявителю в предварительном согласовании предоставления спорных земельных участков для испрашиваемых обществом целей и фактическом изменении установленных ранее видов разрешенного использования земельных участков.

У суда апелляционной инстанции отсутствуют основания не согласиться с выводами, изложенными в решении суда первой инстанции, доводы апелляционной жалобы подлежат отклонению в силу следующего.

Обращение общества в администрацию с заявлениями об утверждении схемы расположения земельных участков и предварительном согласовании их предоставления в аренду обусловлено реализацией обществом исключительного права собственника объектов недвижимости на получение в установленном порядке в аренду без торгов земельных участков, необходимых для размещения и эксплуатации указанных объектов (статья 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 12 статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), если иное не установлено настоящей статьей или другим федеральным законом, исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках.

Порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов установлен статьями 39.14 - 39.16, 39.17, 39.20 Земельного кодекса.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 39.14 ЗК РФ предоставление земельного участка без торгов начинается с подготовки схемы расположения земельного участка в случае, если земельный участок предстоит образовать и не утвержден проект межевания территории, в границах которой предстоит образовать такой земельный участок.

В соответствии с положениями статей 39.14, 39.15 ЗК РФ в случае предоставления земельного участка без торгов собственнику объектов недвижимости схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории утверждается уполномоченным органом путем принятия решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка.

В связи с этим обращение в уполномоченный орган с требованием об утверждении схемы расположения земельного участка не может рассматриваться вне рамок предоставления земельного участка в порядке, предусмотренном статьями 39.6, 39.14, 39.20 ЗК РФ, и безотносительно к основаниям на получение в дальнейшем участка на испрашиваемом праве.

Пункт 8 статьи 39.15 ЗК РФ регулирует основания отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка, который предстоит образовать. Так, в силу подпункта 1 пункта 8 статьи 39.15 Земельного кодекса уполномоченный орган принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка при наличии хотя бы одного из следующих оснований: схема расположения земельного участка, приложенная к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, не может быть утверждена по основаниям, указанным в пункте 16 статьи 11.10 настоящего Кодекса; земельный участок, который предстоит образовать, не может быть предоставлен заявителю по основаниям, указанным в подпунктах 1 - 13, 14.1 - 19, 22 и 23 статьи 39.16 настоящего Кодекса.

Как следует из материалов дела, таких установленных законом оснований для отказа в предварительном согласовании предоставления спорных земельных участков администрацией в постановлении не приведено, наоборот, схемы расположения земельных участков утверждены. Такое основание отказа как отсутствие функционального зонирования территории приведенными положениями пункта 8 статьи 39.15 ЗК РФ не предусмотрено.

При этом администрацией вопреки вступившим в законную силу судебным актам, в отсутствие правовых оснований и без учета ранее принятых постановлений об установлении категории земель и видов разрешенного использования испрашиваемых обществом земельных участков спорным постановлением при утверждении схем расположения земельных участков изменены виды разрешенного использования и установлены иные условия использования земельных участков.

Администрацией безосновательно не принято во внимание, что общество обратилась с заявлением об утверждении схемы расположения земельных участков, необходимых к формированию под объектами недвижимости с целью их эксплуатации по целевому назначению в производственной деятельности и в этой связи необходимостью осуществления уполномоченным органом в силу совокупности положений статей 11.10, 39.20 ЗК РФ последовательных процедур для формирования земельного участка, занятого объектами имущественного комплекса, для последующего его предоставления собственнику такого объекта недвижимости в аренду.

Как указывалось выше, ПАО "НПО "Йодобром" на праве собственности принадлежит имущественный комплекс, расположенный по адресу: г. Саки, ул. Заводская, 86 и 88.

В силу части 1 статьи 35 ЗК РФ, части 3 статьи 552 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник здания, сооружения приобретает право на использование земельного участка, занятого этой недвижимостью и необходимого для ее использования.

Названное право в силу закона не ограничено каким-либо сроком его действия и не поставлено в зависимость от усмотрения публичного собственника земельного участка, данное право является исключительным, поскольку никто, кроме собственника здания, строения, сооружения, не имеет права на приобретение в собственность земельного участка, занятого таким зданием, строением, сооружением, либо на приобретение этого участка в аренду.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что ПАО "НПО "Йодобром" имеет исключительное преимущественное право на титульное владение земельным участком, необходимым для обслуживания и эксплуатации имущественного производственного комплекса, находящегося в его собственности.

Ссылка администрации на утвержденную после обращения общества с заявлениями градостроительную документацию не может быть признана обоснованной, отсутствие в Генеральном плане муниципального образования городской округ Саки, утвержденном решением Сакского городского совета от 26.10.2018 N 1-104/3, установленной функциональной зоны не может служить законным основанием для отказа в реализации собственнику его исключительного права. Тем более, что виды разрешенного использования земельных участков, как обоснованно указал суд первой инстанции, установлены постановлениями администрации от 12.08.2016 N 1104 и N 1105 и должны были учитываться уполномоченным органом.

Согласно требованиям части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия спорного действия (бездействия) или решения, возлагается на заинтересованное лицо, что следует из положений части 5 статьи 200 АПК РФ.

Доказательств, что формируемые земельные участки нарушают права иных землепользователей администрацией не представлено, в оспариваемом постановлении администрацией не указано иных оснований, кроме как несоответствие расположения земельного участка площадью 95771 кв.м. (ул. Заводская, 88) новому Генеральному плану.

При этом апелляционный суд отмечает, что ссылка администрации на Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ Саки, утвержденные решением Сакского городского совета от 28.12.2018 N 1-108/5, обосновано отклонена судом первой инстанции, поскольку на дату принятия спорного постановления эти Правила еще не были приняты. Кроме того, согласно представленной администрацией выписки из Правил землепользования и застройки муниципального образования городской округ Саки, утвержденных решением Сакского городского совета от 28.12.2018 N 1-108/5, следует, что поскольку генеральный план принят с учетом разногласий (в том числе по участкам, занятым производственным комплексом общества), на территории неурегулированных вопросов новые градостроительные регламенты не распространяются до урегулирования соответствующих разногласий в генеральном плане городского округа (статья 65). Соответственно, в данном случае, суд верно заключил, что применению подлежали Правила землепользования и застройки на часть территории муниципального образования городской округ Саки, Республика Крым, утвержденные решением Сакского городского совета от 29.01.2016 N 1-44/2(с изменениями).

При таких обстоятельствах апелляционный суд соглашается с выводами суда первой инстанции, что у администрации отсутствовали правовые основания для отказа заявителю в предварительном согласовании предоставления земельного участка в аренду и утверждения схем расположения земельных участков с изменением установленного вида разрешенного их использования.

Разрешая вопрос об установлении, в соответствии с требованиями пункта 3 части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, способа устранения допущенного нарушения прав и законных интересов апелляционный суд приходит к следующим выводам.

Применяемая судом восстановительная мера должна отвечать определенным критериям, в том числе обеспечивать восстановление права, нарушенного этими деяниями (актами), и быть обусловленной существом спора.

Определение надлежащего способа устранения нарушения прав и законных интересов заявителя входит в компетенцию арбитражного суда в рамках судейского усмотрения и связано с оценкой спорных правоотношений, с совокупностью установленных по делу обстоятельств. Соответствующий выбор конкретного способа восстановления нарушенного права не ограничен указанной заявителем мерой.

Суд первой инстанции, с учетом фактических обстоятельств настоящего спора, а также учитывая исключительное право общества на владение формируемыми земельными участками, с учетом предоставленных в администрацию документов, а также учитывая вступившие в законную силу судебные акты арбитражного суда, обязывающие уполномоченный орган повторно рассмотреть заявления общества о предварительном согласовании предоставления земельных участков в аренду и утвердить схемы расположения земельных участков, основание, изложенное в оспариваемом постановлении, пришел к выводу, что восстановительная судебная мера должна быть адекватна нарушенному праву и не связана уже с административной процедурой, которая предусмотрена при положительном решении заявления обратившегося в уполномоченный орган лица путем принятия решения об утверждении схемы расположения спорных земельных участков и предварительном согласовании предоставления без проведения торгов этих земельных участков, является мерой восстановления прав заявителя в рамках административного судопроизводства, адекватной нарушению прав общества и, по сути, единственно действенной в сложившейся ситуации.

Правовых оснований не соглашаться с данным выводом у суда апелляционной инстанции не имеется.

Доводы апелляционной жалобы вышеуказанных выводов не опровергают, поэтому не могут служить основанием для отмены судебного акта.

Иные доводы апелляционной жалобы не свидетельствуют о неверном применении судом норм материального и процессуального права, неполном установлении фактических обстоятельств дела, имеющих значение для правильного рассмотрения спора. Нарушений норм процессуального права, влекущих за собой безусловную отмену обжалуемого судебного акта, апелляционным судом не установлено.

Поскольку фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом на основе полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, нормы материального и процессуального права не нарушены, у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания для отмены обжалуемого судебного акта.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Крым от 22 января 2020 года по делу N А83-3292/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации города Саки Республики Крым - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.В. Привалова

Судьи

А.Ю. Карев В.Е. Кравченко