Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 июля 2020 г. N 14АП-4644/20 по делу N А13-20225/2019

г. Вологда

30 июля 2020 г.

Дело N А13-20225/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 23 июля 2020 года.

В полном объёме постановление изготовлено 30 июля 2020 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Болдыревой Е.Н., судей Алимовой Е.А. и Мурахиной Н.В., при ведении протокола секретарем судебного заседания Осиповым Н.Д.,

при участии от автономного учреждения культуры Вологодской области "Вологодская областная государственная филармония им. В.А. Гаврилина" Соколовой М.Г. по доверенности от 18.12.2019, от Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Вологодской области Митягиной Э.Н. по доверенности от 19.09.2019, от Департамента финансов Вологодской области Суминовой А.А. по доверенности от 13.01.2020,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу автономного учреждения культуры Вологодской области "Вологодская областная государственная филармония им. В.А. Гаврилина" на решение Арбитражного суда Вологодской области от 14 мая 2020 года по делу N А13-20225/2019,

УСТАНОВИЛ:

автономное учреждение культуры Вологодской области "Вологодская областная государственная филармония им. В.А. Гаврилина" (ОГРН 1023500884990, ИНН 3525092825; адрес: 160035, Вологодская область, город Вологда, улица Лермонтова, дом 21; далее - учреждение) обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Вологодской области (ОГРН 1043500086112, ИНН 3525143533; адрес: 160009, город Вологда, улица Мальцева, дом 41; далее - управление) о признании недействительным предписания от 16.09.2019 N 81.

К участию в деле качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Комитет гражданской защиты и социальной безопасности Вологодской области (далее - комитет), Департамент культуры и туризма Вологодской области (далее - Департамент культуры и туризма), Департамент финансов Вологодской области (далее - департамент финансов).

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 14 мая 2020 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Учреждение с таким решением не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В обоснование жалобы ссылается на то, что при оценке пунктов 1 - 7, 12 оспариваемого предписания необходимо руководствоваться статьей 8 Приказа МЧС России от 18.12.2014 N 701 "Об утверждении Типового порядка создания нештатных формирований по обеспечению выполнения мероприятий по гражданской обороне" (далее - Приказ N 701), а также статьей 2 Положения о создании областных запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств для обеспечения мероприятий гражданской обороны на территории Вологодской области, утвержденного Постановлением Правительства Вологодской области от 08.11.2010 N 1285. Полагает, что пункты 9 - 11 предписания не соответствуют Постановлению Губернатора Вологодской области от 18.10.2017 N 306 "Об утверждении Положения о коммунально-технической спасательной службе гражданской обороны".

Представитель учреждения в судебном заседании поддержал доводы и требования апелляционной жалобы.

Управление в отзыве и его представитель в судебном заседании доводы жалобы отклонили, просили решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Департамент финансов в отзыве и его представитель в судебном заседании доводы жалобы поддержали, просили решение суда отменить, апелляционную жалобу - удовлетворить.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим судебное заседание проведено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заслушав объяснения представителей учреждения, управления и департамента финансов, исследовав материалы дела, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как усматривается в материалах дела, должностными лицами управления на основании распоряжения от 25.07.2019 N 81 проведена внеплановая проверка исполнения учреждением предписания от 21.08.2018 N 45, по результатам которой составлен акт от 16.09.2019. В ходе проверки выявлено, что учреждением не выполнены пункты 14-19, 23, 41-45 указанного предписания, в связи с чем заявителю выдано предписание от 16.09.2019 N 81.

Согласно предписанию от 16.09.2019 N 81 в организации по адресу: город Вологда, улица Лермонтова, дом 21, отсутствуют подтверждающие документы, определяющие номенклатуру и объемы создаваемых запасов, не накоплены в целях гражданской обороны запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств, не осуществлены мероприятия, обеспечивающие готовность созданных нештатных формирований по обеспечению выполнения мероприятий по гражданской обороне к применению по предназначению в сроки, не превышающие 6 часов для мирного времени и 3 часа для военного времени по фактическому оснащению созданных нештатных формирований по обеспечению выполнения мероприятий по гражданской обороне; не проведена подготовка личного состава эвакуационных органов; не созданы силы гражданской обороны для обеззараживания зданий и сооружений, специальной обработки техники и территорий, санитарной обработке работников, не оснащены силы охраны общественного порядка, чем нарушены требования пункта 1 статьи 9 Федерального закона от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне" (далее - Закон N 28-ФЗ), пунктов 2-4, 3-5 подпункта "в" пункта 6, подпункта "а" пункта 7, подпункта "а" пункта 8, пункта 16, 16.10 постановления Правительства Российской Федерации от 27.04.2000 N 379 "О накоплении, хранении и использовании в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств", пунктов 10-21 постановления Правительства Российской Федерации от 26.11.2007 N 804 "Об утверждении положения о гражданской обороне в Российской Федерации"; пунктов 7, 16.3-16.14 Приказа МЧС РФ от 14.11.2008 N 687 "Об утверждении Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях"; пунктов 4, 5, 9, 11, 13 Приказа N 701; пунктов 25-38 постановления Правительства Российской Федерации от 22.06.2004 N 303 "Об утверждении Правил эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные; районы", подпунктов "а" - "г" пункта 3, пункта 4 подпункта "г" пункта 5 постановления Правительства Российской Федерации от 02.11.2000 N 841 "Об утверждении Положения о подготовке населения в области гражданской обороны".

Предписанием от 16.09.2019 N 81 на учреждение возложена обязанность по устранению вышеуказанных нарушений в срок до 16.09.2020.

Не согласившись с предписанием управления, учреждение обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленных требований, при этом правомерно исходил из следующего.

На основании статьи 13 Закона N 28-ФЗ, Указа Президента Российской Федерации от 11.07.2004 N 868 "Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий", пункта 38 Приложения N 2 к Приказу МЧС РФ от 06.08.2004 N 372 "Об утверждении Положения о территориальном органе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - органе, специально уполномоченном решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъекту Российской Федерации", пунктов 1, 2, 6 Положения о государственном надзоре в области гражданской обороны, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 21.05.2007 N 305 (далее - Положение о государственном надзоре), суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что управление является уполномоченным органом надзора за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями и гражданами установленных требований по гражданской обороне на территории Вологодской области. Должностные лица управления вправе в пределах своих полномочий осуществлять проверку выполнения установленных требований в области гражданской обороны как федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, так и организациями.

Согласно статье 1 Закона N 28-ФЗ под гражданской обороной понимается система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Мероприятия по гражданской обороне представляют собой организационные и специальные действия, осуществляемые в области гражданской обороны в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Организациями, отнесенными в установленном порядке к категориям по гражданской обороне, являются организации в зависимости от оборонного и экономического значения, имеющие мобилизационные задания (заказы) и (или) представляющие высокую степень потенциальной опасности возникновения чрезвычайных ситуаций в военное и мирное время, а также уникальные в историко-культурном отношении объекты.

Согласно перечню организаций, отнесенных к категориям по гражданской обороне Вологодской области, утвержденному Губернатором Вологодской области 01.08.2017, учреждение, в ведении которого находится объект культурного наследия федерального значения - здание филармонии по адресу: г. Вологда, ул. Лермонтова, 21, отнесено к первой категории по гражданской обороне.

В силу части 1 статьи 9 Закона N 28-ФЗ организации в пределах своих полномочий и в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации: планируют и организуют проведение мероприятий по гражданской обороне; проводят мероприятия по поддержанию своего устойчивого функционирования в военное время; осуществляют обучение своих работников в области гражданской обороны; создают и содержат в целях гражданской обороны запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

На основании пункта 2, 3 Положения о гражданской обороне в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.11.2007 N 804 (далее - Положение N 804), ведение гражданской обороны заключается в выполнении мероприятий по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и организации в целях решения задач в области гражданской обороны в соответствии с установленными полномочиями создают и содержат силы, средства, объекты гражданской обороны, запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств, планируют и осуществляют мероприятия по гражданской обороне.

В соответствии со статьей 6 Закона N 28-ФЗ, постановлением Правительства Российской Федерации от 27.04.2000 N 379 утверждено Положение о накоплении, хранении и использовании в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств (далее - Положение).

Согласно подпункту "в" пункта 6 Положения создание запасов и определение их номенклатуры и объемов исходя из потребности осуществляются организациями, отнесенными к категориям по гражданской обороне, - для оснащения нештатных аварийно-спасательных формирований и нештатных формирований по обеспечению выполнения мероприятий по гражданской обороне при проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ в случае возникновения опасностей при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

Согласно пункту 2 Положения, запасы предназначены для первоочередного обеспечения населения в военное время, оснащения спасательных воинских формирований Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, аварийно-спасательных формирований и спасательных служб при проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ в случае возникновения опасности при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Запасы материально-технических средств включают в себя специальную и автотранспортную технику, средства малой механизации, приборы, оборудование и другие средства, предусмотренные табелями оснащения спасательных воинских формирований Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, аварийно-спасательных формирований, спасательных служб и нештатных формирований по обеспечению выполнения мероприятий по гражданской обороне.

Запасы продовольственных средств включают в себя крупы, муку, мясные, рыбные и растительные консервы, соль, сахар, чай и другие продукты.

Запасы медицинских средств включают в себя лекарственные препараты, медицинские изделия.

Запасы иных средств включают в себя вещевое имущество, средства связи и оповещения, средства радиационной, химической и биологической защиты, средства радиационной, химической и биологической разведки и радиационного контроля, отдельные виды топлива, спички, табачные изделия, свечи и другие средства (пункт 3 Положения).

В соответствии с пунктом 4 Положения номенклатура и объемы запасов определяются создающими их органами и организациями с учетом методических рекомендаций, разрабатываемых Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исходя из возможного характера военных конфликтов на территории Российской Федерации, величины возможного ущерба объектам экономики и инфраструктуры, природных, экономических, физико-географических и иных особенностей территорий, условий размещения организаций, а также норм минимально необходимой достаточности запасов при возникновении военных конфликтов или вследствие этих конфликтов. При определении номенклатуры и объемов запасов должны учитываться имеющиеся материальные ресурсы, накопленные для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Согласно подпункту "а" пункта 7 Положения информация о накопленных запасах представляется организациями в федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, в сфере ведения которых они находятся, а также в органы местного самоуправления, на территории которых эти организации расположены.

В силу части 2 статьи 9 Закона N 28-ФЗ организации, отнесенные в установленном порядке к категориям по гражданской обороне, создают и поддерживают в состоянии готовности нештатные формирования по обеспечению выполнения мероприятий по гражданской обороне (далее -НФГО).

В соответствии с пунктом 2 Приказа N 701 НФГО создаются организациями, отнесенными в соответствии с пунктом 2 статьи 9 Закона N 28-ФЗ к категориям по гражданской обороне, в целях участия в обеспечении выполнения мероприятий по гражданской обороне и проведения не связанных с угрозой жизни и здоровью людей неотложных работ при ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Пунктом 11 названного Приказа установлено, что для НФГО сроки приведения в готовность к применению по предназначению не должны превышать: в мирное время - 6 часов, военное время - 3 часа.

Накопление, хранение и использование материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств, предназначенных для оснащения НФГО, а также материально-техническое обеспечение мероприятий по созданию, подготовке, оснащению и применению НФГО осуществляется в порядке, установленном Законом N 28-ФЗ, постановлениями Правительства Российской Федерации от 10.11.1996 N 1340 "О порядке создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и от 27.04.2000 N 379 "О накоплении, хранении и использовании в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств" (пункт 13 Приказа N 701).

В соответствии с пунктом 9 Положения N 804 основными мероприятиями по гражданской обороне, осуществляемыми в целях решения задачи, связанной с эвакуацией населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы, являются в том числе создание и организация деятельности эвакуационных органов, а также подготовка их личного состава.

В силу пункта 4 Положения об организации обучения населения в области гражданской обороны, утвержденного постановлением Правительства Российский Федерации от 02.112000 N 841 (далее - Положение N 841), подготовка населения в области гражданской обороны осуществляется в рамках единой системы подготовки населения в области гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера по формам согласно приложению.

Подготовка является обязательной и проводится в организациях, осуществляющих образовательную деятельность по основным общеобразовательным программам (кроме образовательных программ дошкольного образования), образовательным программам среднего профессионального образования и образовательным программам высшего образования, в учебно-методических центрах по гражданской обороне и чрезвычайным ситуациям субъектов Российской Федерации (далее именуются - учебно-методические центры) и в других организациях, осуществляющих образовательную деятельность по дополнительным профессиональным программам в области гражданской обороны, на курсах гражданской обороны муниципальных образований, по месту работы, учебы и месту жительства граждан.

Организации осуществляют курсовое обучение работников организаций в области гражданской обороны, а также личного состава формирований и служб, создаваемых в организации (подпункт "г" пункта 5 Положения N 841).

В частности, подготовке подлежат руководители организаций, работники организаций, включенные в состав структурных подразделений, уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны, эвакуационных и эвакоприемных комиссий, личный состав формирований и служб (подпункты "а"-"в" пункта 3 названного Положения).

В силу пункта 16.9 Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях, утвержденного приказом МЧС России от 14.11.2008 N 687 (далее - Положение N 687), организации в целях решения задач в области гражданской обороны планируют и осуществляют следующие основные мероприятия по санитарной обработке населения, обеззараживанию зданий и сооружений, специальной обработке техники и территорий, в том числе, создание сил гражданской обороны для проведения санитарной обработки работников, обеззараживания зданий и сооружений, специальной обработки техники и территорий организаций, отнесенных в установленном порядке к категориям по гражданской обороне и (или) продолжающими производственную деятельность в военное время, подготовка их в области гражданской обороны; организация проведения мероприятий по санитарной обработке работников, обеззараживанию зданий и сооружений, специальной обработке техники и территорий организациями, отнесенными в установленном порядке к категориям по гражданской обороне и (или) продолжающими производственную деятельность в военное время.

Основными мероприятиями по гражданской обороне, осуществляемыми в целях решения задачи, связанной с восстановлением и поддержанием порядка в районах, пострадавших при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, являются, в том числе создание сил охраны общественного порядка, их оснащение материально-техническими средствами и подготовка в области гражданской обороны (пункт 17 Положения N 804).

Факт неисполнения ранее выданного предписания и наличие выявленных управлением и указанных в акте проверки нарушений подтверждается материалами дела.

Доводы учреждения о выдаче предписания ненадлежащему лицу со ссылкой на обязанности Департамента культуры, органов исполнительной власти субъекта в области гражданской обороны судом отклоняются как основанные на неправильном толковании правовых норм, предусматривающих многоуровневую систему подготовки сил и средств гражданской обороны, осуществляемой как в органах исполнительной власти субъектов, органах местного самоуправления, так и непосредственно на уровне организаций (статьи 8, 9 Закона N 28-ФЗ, пункт 3 Положения, пункты 8, 9 Приказа N 701, пункты 14, 15, 16 Положения N 687).

Вопреки доводам подателя жалобы, исполнение органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации своих обязанностей в области гражданской обороны не освобождает учреждение как организацию, отнесенную к категории по гражданской обороне, от исполнения возложенных на нее мероприятий в названной области.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что поскольку учреждение является организацией, отнесенной к 1 категории по гражданской обороне, заявителем должны исполняться предписанные управлением мероприятия, направленные в том числе на защиту материальных и культурных ценностей от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

Доводы заявителя о выполнении пункта 8 предписания направлением писем от 17.01.2019, 12.04.2019 в Департамент культуры судом правильно отклонены ввиду отсутствия сведений о прохождении подготовки уполномоченными в области гражданской обороны лицами в порядке пункта 4 Положения N 841 на дату выдачи предписания.

Существенных нарушений порядка проведения проверки и вынесения предписания управлением не допущено.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно установил отсутствие оснований для удовлетворения требований учреждения.

Материалы дела исследованы судом первой инстанции полно и всесторонне, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права не допущено.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда, а лишь выражают несогласие с ними, поэтому не могут являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта и подлежат отклонению как основанные на ошибочном толковании правовых норм применительно к обстоятельствам настоящего дела.

С учетом изложенного апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что спор разрешен в соответствии с требованиями действующего законодательства, основания для отмены решения суда, а также для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

В связи с отказом в удовлетворении апелляционной жалобы расходы по уплате государственной пошлины в сумме 1 500 руб. остаются на подателе жалобы в соответствии со статьей 110 АПК РФ.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 14 мая 2020 года по делу N А13-20225/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу автономного учреждения культуры Вологодской области "Вологодская областная государственная филармония им. В.А. Гаврилина" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Е.Н. Болдырева

Судьи

Е.А. Алимова Н.В. Мурахина