Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 сентября 2020 г. N 16АП-2762/20 по делу N А15-12/2020

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 16 декабря 2020 г. N Ф08-9841/20 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Ессентуки

21 сентября 2020 г.

Дело N А15-12/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 16.09.2020.

Полный текст постановления изготовлен 21.09.2020.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Макаровой Н.В., судей: Афанасьевой Л.В., Белова Д.А., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Денисовым В.О., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу муниципального казенного учреждения "Управление административно-технической инспекции администрации города Махачкалы" на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 07.07.2020 по делу N А15-12/2020, принятое по заявлению открытого акционерного общества "Махачкалаводоканал" (ОГРН 1080560001169, ИНН 0560037035) к муниципальному казенному учреждению "Управление административно-технической инспекции администрации города Махачкалы" (ОГРН 1190571000267, ИНН 0572022844) о признании незаконным и отмене предписания от 01.10.2019 N51 АТИ-523/19, при участии в судебном заседании представителя открытого акционерного общества "Махачкалаводоканал" - Муслимова Г.К. (доверенность от 26.11.2019), в отсутствие иных, участвующих в деле лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте проведения судебного заседания,

УСТАНОВИЛ:

открытое акционерное общество "Махачкалаводоканал" (далее - общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Дагестан с заявлением к муниципальному казенному учреждению "Управление административно-технической инспекции администрации города Махачкалы" (далее - управление, заинтересованное лицо) о признании незаконным и отмене предписания от 01.10.2019 N 51 АТИ-523/19.

Решением суда первой инстанции от 07.07.2020 заявленные требования удовлетворены; признано незаконным и отменено предписание муниципального казенного учреждения "Управление административно-технической инспекции администрации города Махачкалы" от 01.10.2019 N 51 АТИ-523/19.

Судебный акт мотивирован тем, что контроль был осуществлен в форме мониторинга (наблюдения) производства земляных работ и сроков их выполнения, в том числе аварийно-восстановительных работ. Из акта проверки и оспоренного предписания следует, что контроль был проведен без вынесения ненормативного правового акта о проведении проверки и без извещения о проверке лица, в отношении которого составлен акт. В рассматриваемом случае был проведен муниципальный контроль, при проведении которого не требуется взаимодействие органа муниципального контроля с юридическим лицом. Федеральный законодатель не допускает выдачу предписания (являющегося мерой правового реагирования и актом понуждения к совершению определенных действий), неисполнение которого влечет административную ответственность, при проведении мероприятий в отсутствие взаимодействия органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.

Не согласившись с принятым судебным актом, управление обжаловало его в порядке, определенном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В апелляционной жалобе управление ссылается на то, что суд первой инстанции не учел, что Правилами благоустройства и положением об управлении предоставлены полномочия по осуществлению муниципального контроля со стороны управления и вынесения оспариваемого предписания. Факт протечки в водопроводной сети и нарушения асфальтового покрытия, по мнению апеллянта, подтверждается представленными в материалы дела доказательствами.

Изучив материалы дела и доводы апелляционной жалобы, апелляционный суд считает, что решение суда первой инстанции подлежит отмене ввиду следующих оснований.

Как видно из материалов дела и установлено судом первой инстанции, на основании данных ежедневного мониторинга 30.09.2019 в 17 часов 00 минут проведен осмотр улицы Ирчи Казака, 34 "б", в составе комиссии управления: заместителя начальника управления Сулейманова Д.А.. и членов комиссии: главного специалиста Абдулалилова О.Г. и Гаджимурадова А.О., по итогам которого составлен акт осмотра от 30.09.2019 N 22.

В акте зафиксированы нарушения требований, установленных пунктом 8.10.42 Правил благоустройства территории городского округа с внутригородском делением "город Махачкала", утвержденных решением Собрания депутатов городского округа с внутригородском делением "город Махачкала" от 27.12.2017 N 21-4. Нарушения выразились в невосстановлении дорожного покрытия в установленные сроки после проведения земляных аварийно-восстановительных работ обществом. В акте осмотра зафиксировано проведение фотосъемки. К акту приложен фотоматериал, подтверждающий нарушение дорожного покрытия.

01.10.2019 управлением обществу выдано предписание за N 51.АТИ-523/19 об устранении в срок до 06.10.2019 нарушений, изложенных в акте осмотра от 30.09.2019.

Общество, полагая, что указанное предписание является незаконным и нарушающим его права и законные интересы, в порядке главы 24 АПК РФ оспорило его в арбитражном суде.

Суд первой инстанции при рассмотрении спора установил, что в рассматриваемом случае управлением был проведен муниципальный контроль, при проведении которого не требуется взаимодействие органа муниципального контроля с юридическим лицом, применив положения Закона N 294-ФЗ к рассматриваемым правоотношениям, пришел к выводу о том, что федеральный законодатель не допускает выдачу предписания (являющегося мерой правового реагирования и актом понуждения к совершению определенных действий), неисполнение которого влечет административную ответственность, при проведении мероприятий в отсутствие взаимодействия органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.

Апелляционный суд не соглашается с указанным выводом суда первой инстанции ввиду следующих оснований.

В соответствии со статьей 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону и нарушает права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии со статьей 17.1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

К отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении, государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

Согласно пункту 25 статьи 16 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального, городского округа относятся, в том числе утверждение правил благоустройства территории муниципального, городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории муниципального, городского округа в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах муниципального, городского округа.

В соответствии с частью 1 статьи 6 Закона N 294-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль относится определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных уполномоченных органов местного самоуправления и их полномочий осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования и иным муниципальным правовым актом.

К полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относится организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории. Перечень видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, ведется в порядке, установленном представительным органом муниципального образования (пункт 1 части 2 статьи 6 Закона N 294-ФЗ). Организация и проведение мониторинга эффективности муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством Российской Федерации, за исключением муниципального контроля, осуществляемого уполномоченными органами местного самоуправления в сельских поселениях (пункт 3 части 2 статьи 6 Закона N 294-ФЗ).

На основании пункта 9.1 Решения Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 27.12.2017 N 21-4 "Об утверждении Правил благоустройства территории городского округа с внутригородским делением "город Махачкала"" (далее - Правила N 21-4) контроль за содержанием и благоустройством территории города возлагается на органы местного самоуправления города в рамках своей компетенции; другие уполномоченные органы.

На основании пункта "в" части 14 положения о муниципальном казенном учреждении "Управление административно-технической инспекции администрации города Махачкалы" (далее - положение), утвержденного решением Собрания депутатов городского округа с внутригородском делением "город Махачкала" от 27.12.2018 N 30-5 управление осуществляет на территории городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" (далее - администрация г. Махачкалы) муниципальный контроль в пределах своей компетенции. Согласно пунктам 1, 7 и 9 положения управление для решения основных своих задач осуществляет муниципальный контроль за соблюдением правил благоустройства, мониторинг производства земляных работ, а также контроль за соблюдением сроков выполнения земляных работ, в том числе аварийно-восстановительных, согласно выданным разрешениям.

При осуществлении своих функций управление обязано соблюдать законодательство Российской Федерации и Республики Дагестан, правовые акты органов государственной власти, устав администрации г. Махачкалы, муниципальные правовые акты города Махачкалы и настоящее положение (пункт 1 части 17 положения).

Согласно части 10 положения при исполнении мероприятий, связанных с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, применяются Закон N 294-ФЗ.

Анализ вышеизложенных положений законодательства свидетельствует о том, что управление в силу переданных ему полномочий вправе осуществлять муниципальный контроль по соблюдению правил благоустройства на территории городского округа с внутригородским делением "город Махачкала". При осуществлении муниципального контроля подлежат применению положения Закона N 294-ФЗ.

В соответствии с пунктом 8.10.36 Правила N 21-4 при засыпке траншеи некондиционным грунтом без необходимого уплотнения или иных нарушениях правил производства земляных работ уполномоченные представители Управления административно-технической инспекции г. Махачкалы обязаны запретить выполнение соответствующих работ, дать предписание по устранению выявленных нарушений и в случае невыполнения предписаний составить акт и направить материал в уполномоченные органы (административную комиссию районной администрации г. Махачкалы) для составления протокола и привлечения виновных лиц к административной ответственности.

Таким образом, Правилами N 21-4 на управление возложена обязанность по выдаче предписания в случае выявления нарушений при засыпке траншеи некондиционным грунтом без необходимого уплотнения или иных нарушениях правил производства земляных работ.

Согласно статье 8.3 Закона N 294-ФЗ к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (далее - мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями), относятся, в том числе плановые (рейдовые) осмотры (обследования) территорий, акваторий, транспортных средств в соответствии со статьей 13.2 настоящего Федерального закона; административные обследования объектов земельных отношений; исследование и измерение параметров природных объектов окружающей среды (атмосферного воздуха, вод, почвы, недр) при осуществлении государственного экологического мониторинга, социально-гигиенического мониторинга в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и пр.

Учитывая положения статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ, апелляционный суд приходит к выводу о том, что поскольку Закон N 294-ФЗ допускает осуществление контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия с юридическими лицами путем проведения плановых (рейдовых) осмотров (статья 13.2 Закона), управление имело основания провести осмотр места правонарушения в рамках предоставленных ему полномочий без наличия уведомления общества, поэтому довод ОАО "Махачкалаводоканал" о неуведомлении о мероприятиях по проверке и отсутствии приказа о назначении внеплановой проверке отклоняется апелляционным судом за несостоятельностью.

Принимая во внимание, что по итогам проверки в случае выявления нарушений в области благоустройства Правилами N 21-4 на управление возложена обязанность по выдаче предписания, апелляционный суд приходит к выводу о том, что выводы суда первой инстанции о том, что не допускается выдача предписания (являющегося мерой правового реагирования и актом понуждения к совершению определенных действий), неисполнение которого влечет административную ответственность, при проведении мероприятий в отсутствие взаимодействия органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, являются необоснованными.

При этом ссылка суда первой инстанции на определение Верховного Суда Российской Федерации от 20.03.2019 N 35-АПА19-2 признается апелляционным судом несостоятельной, поскольку касается оспаривания нормативно-правового акта по благоустройству.

В рассматриваемом случае нормативно-правовой акт - Правила благоустройства N 21-4 не признаны недействующими, следовательно, основания для их неприменения у суда отсутствуют.

Не поддерживает апелляционная коллегия судей и вывод суда первой инстанции об отсутствии надлежащих доказательств нарушения обществом пункта 8.10.42 Правил N 21-4.

Из выписки из журнала "Учета обращений граждан" единой дежурно-диспетчерской службы администрации г. Махачкалы за 28.09.2019 следует, что по адресу ул. Ирчи Казака 34 "б" ОАО "Махачкалаводоканал" была зарегистрирована утечка в водопроводе. Утечка холодной воды 28.09.2019 по адресу ул. Ирчи Казака 34 "б" также подтверждается МКУ "Единая дежурно-диспетчерская служба" в письме от 30.06.2020 N 54 (л.д.109 т.1).

Поскольку утечка зафиксирована из городской водопроводной сети, следовательно, устранение протечки осуществлялось ОАО "Махачкалаводоканал", поэтому и нарушение асфальтового покрытия допущено обществом. Факт нарушения асфальтового покрытия подтверждается фотоматериалами, являющимися приложением к акту осмотра от 30.09.2019 N 22.

Учитывая полномочия управления на выдачу предписания, предоставленные положением и Правилами N 21-4, а также доказательства, свидетельствующие о наличии допущенного нарушения правил благоустройства со стороны ОАО "Махачкалаводоканал", апелляционный суд полагает, что предписание выдано в пределах полномочий управления, в связи с чем является законным и обоснованным.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда первой инстанции принято с нарушением норм материального права, в связи с чем подлежит отмене.

Руководствуясь статьями 110, 266, 268, 269, 271, 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 07.07.2020 по делу N А15-12/2020 отменить, принять новый судебный акт.

В требованиях открытому акционерному обществу "Махачкалаводоканал" отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Н.В. Макарова

Судьи

Л.В. Афанасьева Д.А. Белов