Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 сентября 2020 г. N 18АП-9604/20 по делу N А76-50743/2019

г. Челябинск

29 сентября 2020 г.

Дело N А76-50743/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 24 сентября 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 29 сентября 2020 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Плаксиной Н.Г.,

судей Арямова А.А., Ивановой Н.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Ануфриевой К.Э., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Стройсвязьурал 1" на решение Арбитражного суда Челябинской области от 03 июля 2020 г. по делу N А76-50743/2019.

В заседании принял участие представитель общества с ограниченной ответственностью "Стройсвязьурал 1" - Рогожкин М.А. (доверенность N 131 от 17.09.2020).

Общество с ограниченной ответственностью "Стройсвязьурал 1" (далее - заявитель, общество "Стройсвязьурал 1", Общество) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Администрации города Челябинска (далее также - ответчик, Администрация) о признании недействительным распоряжения N 10255-а от 05.09.2019 в части подпункта 2 пункта 1, согласно которому признано утратившим силу распоряжение заместителя Главы города по дорожному хозяйству от 28.05.2019 N 6122-а "О прекращении движения транспорта по улице Васенко".

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора, привлечены: Управление Министерства внутренних дел России по г.Челябинску, (далее также - УМВД по г.Челябинску), Комитет дорожного хозяйства г.Челябинска, общество с ограниченной ответственностью "Диск Плюс" (далее также - третьи лица).

Решением арбитражного суда от 03.07.2020 (резолютивная часть объявлена 03.07.2020) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Общество, не согласившись с решением суда, обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда, заявление общества - удовлетворить.

В обоснование указывает, что судом неправильно применены пункты 277, 278 Правил благоустройства территории города Челябинска, утвержденных положением Челябинской городской Думы от 22.12.2005 N 16/32, поскольку данные пункты Правил применяются при надзоре за дорожным движением в месте производства работ, в том числе при контроле исполнения производителем работ согласованной схемы организации движения транспорта, но не к строительным работам. Только после истечения действия распоряжения заместителя Главы города по дорожному хозяйству от 28.05.2019 N 6122-а МБУ "Управление дорожных работ города Челябинска" и ГИБДД УМВД по г.Челябинску вправе были проверять своевременность восстановления благоустройства и факт восстановления дорожного движения на ранее закрытом участке дороги. В материалах дела отсутствуют доказательства того, что Общество нарушило согласованную схему организации дорожного движения.

Суд не исследовал и не дал оценку представленным заявителем доказательствам, в том числе договору УЗ N 015832-К-2017 краткосрочной аренды земельного участка города Челябинска от 16.11.2017, который был заключен для завершения строительства в срок до 16.11.2020.

Указанные документы подтверждают тот факт, что земельный участок, в том числе проезжая часть, на период, указанный в распоряжении были предназначены для строительства и организации строительного процесса, а исполнение требования о демонтаже ограждения повлекло для заявителя дополнительные расходы, а также послужило препятствием для завершения строительства в сроки, предусмотренные графиком производства работ.

Указывает, что законность ненормативного акта должна рассматриваться на дату его вынесения, то есть по состоянию на 05.09.2019, а не на дату вынесения решения суда.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, посредством размещения информации на официальном Интернет-сайте; ответчик и третьи лица явку своего представителя в судебное заседание не обеспечили.

С учетом мнения представителя заявителя, в соответствии со статей 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие неявившихся лиц.

В судебном заседании представитель заявителя на доводах апелляционной жалобы настаивал. Поддержал ходатайство о восстановлении срока на обжалование судебного акта, которое суд апелляционной инстанции удовлетворил в соответствии со статьями 117, 259 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, признав указанные причины пропуска срока уважительными.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, общество "Стройсвязьурал 1" ведет строительство гостинично-спортивного комплекса с подземной автостоянкой, расположенного по адресу г. Челябинск, улица Васенко, дом 94а, на основании разрешения на строительство от 04.06.2018 и договора краткосрочной аренды земельного участка города Челябинска от 16.11.2017.

По мнению заявителя, строительную площадку невозможно было организовать без устройства ограничения движения по улице Васенко от улицы Коммуны до дома быта по ул. Васенко 96 в виду стесненных условий строительства, в связи с чем Общество обратилось в Администрацию с просьбой перекрыть проезжую часть по улице Васенко на период с 31.05.2019 по 31.12.2019.

В соответствии с пунктом 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в целях обеспечения безопасности дорожного движения при проведении обществом "Стройсвязьурал-1" Распоряжением Администрации города Челябинска от 28.05.2019 N 6122-а Обществу разрешено прекращения движения по улице Васенко напротив здания N 89 по ул. Коммуны для производства работ по строительству гостинично-спортивного комплекса с подземной автостоянкой с 31.05.2019 по 31.12.2019.

Кроме того, в распоряжении содержится указание на "ограждение места работы и организацию движения транспорта и пешеходов на период проведения работ согласно схеме, согласованной с Государственной инспекцией безопасности дорожного движения Управления Министерства внутренних дел России по городу Челябинску, а также на выполнение работ в соответствии с проектом и Правилами благоустройства территории города Челябинска, утвержденными решением Челябинской городской Думы от 22.12.2015 N 16/32, и восстановлении нарушенного благоустройства в зимнем варианте в срок до 31.12.2019 с последующим окончательным восстановлением асфальтобетонного покрытия не позднее 15.06.2020.

Контроль за исполнением данного распоряжения оставлено за Администрацией.

Распоряжением заместителя Главы города Челябинска по дорожному хозяйству от 05.09.2019 N 10255-а распоряжение Администрации города Челябинска от 14.06.2018 N 6830-а, распоряжение Администрации города Челябинска от 28.05.2019 N 6122-а признаны утратившими силу.

Считая оспариваемое распоряжение незаконным и нарушающим права Общества "СтройсвязьУрал 1" в сфере предпринимательской деятельности, последнее обратилось в арбитражный суд с настоящим требованием.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии нарушений закона Администрацией и недоказанности заявителем нарушения его прав в предпринимательской деятельности. Также суд указал на истечение срока действия распоряжения от 28.05.2019 N 6122-а.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В силу статей 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания незаконным решения государственного органа, органа местного самоуправления необходима совокупность двух условий: его несоответствие закону и иным нормативным правовым актам и нарушение им прав и законных интересов заявителя.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган, который принял акт (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

При этом нарушение прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности должен в силу статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации доказать заявитель.

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N131-ФЗ) установлено, что к вопросам местного значения городского округа относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа.

В соответствии с пунктом 6 статьи 13 федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон о дорожной деятельности) осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения относится к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности. В соответствии с пунктом 6 статьи 3 Закона о дорожной деятельности под дорожной деятельностью понимается деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.

Во исполнение указанных полномочий, и в целях обеспечения безопасности дорожного движения при проведении Обществом строительства объекта (гостинично-спортивного комплекса) Администрация своим распоряжением от 28.05.2019 N 6122-а разрешила прекращение движения транспорта по улице Васенко напротив здания N 89 по улице Коммуны в г.Челябинске (далее - спорный участок дороги) в период 31.05.2019 по 31.12.2019, то есть на территории примыкающей к строительной площадке Общества.

После истечения срока прекращения движения на спорном участке дороги Администрация обязала Общество восстановить нарушенное благоустройство.

Указанное распоряжение от 28.05.2019 N 6122-а признано Администрацией утратившим силу оспариваемым распоряжением от 05.09.2019 N 10255-а (подпункт 2 пункта 1) со ссылкой на Федеральный закон N 131-ФЗ без указания конкретной статьи.

Согласно части 1 статьи 48 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

Из указанного следует, что основываясь на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций, компетентный орган местного самоуправления в порядке самоконтроля вправе отменить ранее принятый им правовой акт.

Исходя из части 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ, муниципальный орган обязан обосновать необходимость отмены правового акта, указать на несоответствие его содержания нормам права.

При этом из приведенных положений следует, что правовые акты органов местного самоуправления, в том числе об отмене ранее принятого правового акта, должны соответствовать закону и не нарушать права и законные интересы лиц, в отношении которых они приняты.

Отмена муниципального правового акта также осуществляется в порядке самоконтроля в связи с допущенными нарушениями закона при издании ранее принятого акта.

Из решения суда первой инстанции следует, что Администрация в соответствии с Положением о правовых актах, принимаемых (издаваемых) в Администрации города Челябинска, утвержденным постановлением Администрации города Челябинска от 29.12.2015 N 347-п (далее - Положение N347-п), и Правилами благоустройства территории города Челябинска, утвержденными решением Челябинской городской Думой от 22.12.2015 N16/32 (далее - Правила благоустройства), вправе была принять оспариваемое распоряжение N10255-а от 05.09.2019 (в части подпункта 2 пункта 1). Также суд указал, что Общество не доказало нарушение прав в сфере предпринимательской деятельности оспариваемым распоряжением.

Суд апелляционной инстанции считает данные выводы ошибочными и необоснованными в силу следующего.

Помимо требований статьи 48 Федерального закона N 131-ФЗ к обоснованию отмены правовых актов органов местного самоуправления, в пункте 27 Положения N 347-п предусмотрены следующие основания для признания правового акта утратившим силу:

1) в случае, если вновь принимаемый правовой акт исключает действие ранее принятых правовых актов по вопросу, содержащемуся в правовом акте;

2) в случае, если изменились основания для принятия правового акта;

3) иные основания, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Из указанных норм следует, что в спорном случае свое распоряжение N 6122-а от 28.05.2019 Администрация вправе была признать утратившим силу, если бы изменились основания для принятия данного правового акта, так как ссылок на принятие другого правового акта по спорному вопросу в распоряжении N 10255-а не указано, как и не содержится ссылок на законодательство, устанавливающее иное основание.

В отзыве на заявление Общества Администрация в обоснование своей позиции указывало на требования Правил благоустройства.

Согласно пункту 276 Правил благоустройства производство земляных работ, влекущих ограничение движения транспорта по улицам и дорогам общего пользования, осуществляется на основании распоряжения лица, уполномоченного Администрацией города Челябинска.

В соответствии с пунктом 277 Правил благоустройства решение об издании распорядительного акта о временном ограничении или прекращении движения транспортных средств по автомобильным дорогам лицо, уполномоченное Администрацией города Челябинска, принимает на основании уведомления заказчика выполнения работ.

К уведомлению прилагаются следующие документы:

1) проект (схема) производства работ;

2) схема организации движения транспорта;

3) календарный график производства работ;

4) договор подряда на выполнение работ, в том числе на выполнение работ по восстановлению нарушенного благоустройства (в случае, если данные работы будут выполняться третьими лицами).

5) приложение к договору с указанием конструктива дорожного основания и покрытия, подлежащего восстановлению на участке производства земляных работ.

Согласно пункту 278 указанных Правил контроль выполнения работ, влекущих ограничение движения транспорта, осуществляется Муниципальным бюджетным учреждением "Управление дорожных работ города Челябинска" (далее - МБУ УДР).

В случае несвоевременного (некачественного) восстановления благоустройства, поврежденного (разрушенного) при выполнении работ, влекущих ограничение движения транспорта, исполнитель работ несет ответственность за повреждение объектов благоустройства в соответствии с требованиями настоящих Правил.

Надзор за дорожным движением в месте производства работ, в том числе контроль исполнения производителем работ согласованной схемы организации движения транспорта, в течение всего периода производства работ осуществляет ГИБДД УМВД России по г. Челябинску.

Из материалов дела и пояснений лиц, участвующих в деле, не следует, что заявитель не исполнил указанные требования Правил благоустройства, срок для производства восстановительных работ на момент оспариваемого распоряжения не наступил (прекращено движение на период по 31.12.2019).

Из оспариваемого распоряжения следует, что схема организации движения транспорта согласована с Государственной инспекцией безопасности дорожного движения Управления Министерства внутренних дел России по городу Челябинску (далее - ГИБДД УМВД по г.Челябинску). В дело представлена Схема расстановки дорожных знаков при производстве строительно-монтажных работ на объекте "Гостинично-спортивный комплекс с подземной автостоянкой на 70 машиномест" с отметкой о согласовании с ГИБДД УМВД по г.Челябинску (л.д.16).

Между тем, Администрацией в материалы дела не представлено какого-либо обоснования необходимости в целях безопасности дорожного движения на спорном участке дороги восстанавливать движение транспорта. Поскольку при принятии распоряжения от 28.05.2019 N 6122-а "О прекращении движения транспорта по улице Васенко" схема транспортного движения была согласована с ГИБДД УМВД по г.Челябинску, то письмо указанного государственного органа, направленное в Администрацию по истечении трех месяцев (исх.29.07.2019 N 91/7502, л.д.60), не может служить основанием для отмены распоряжения в целях безопасности дорожного движения или иных целях.

Изложенные в письме УМВД по г.Челябинску факты прекращения монтажных работ с участием подъемных механизмов, в том числе на фасадной части строящегося объекта, завершения работ по доставке материалов большегрузными транспортными средствами, нельзя признать достоверными, поскольку данные обстоятельства могут быть известны застройщику (Обществу) и (или) его подрядчику (третье лицо - ООО "Диск Плюс").

Администрацией не проверены данные обстоятельства, каких либо доказательство этого в суд не представлено. Письмо Администрации от 31.07.2019 исх.N 01-05/6573 (л.д. 62) не является доказательством установления таких обстоятельств, поскольку в указанном обращении Администрация уже сообщает Обществу об инициировании процедуры по признанию утратившим силу распоряжения от 28.05.2019 N 6122-а.

Таким образом, Администрация в отсутствие правовых оснований признала утратившим силу свой правовой акт, что привело к нарушению прав заявителя, поскольку отмена прекращения транспортного движения на спорном участке дорог послужила препятствием для завершения Обществом строительства в установленные сроки, повлекла дополнительные расходы Общества на преждевременный демонтаж ограждений.

С учетом изложенного, вывод суда первой инстанции о том, что Администрация в данном случае правомерно приняла подпункт 2 части 1 оспариваемого распоряжения от 05.09.2019 N 10255-а, не соответствует нормам действующего законодательства, фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам.

Кроме того, суд необоснованно принял во внимание тот факт, что оспариваемое распоряжение от 28.05.2019 N 6122-а имело ограниченный срок действия, поскольку законность правового акта рассматривается судом на дату его вынесения.

Довод Администрации о том, что заявитель пропустил срок обращения в суд, предусмотренный статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, отклоняется апелляционной инстанцией, поскольку из материалов дела невозможно установить дату получения или ознакомления Общества с оспариваемым распоряжением. Между тем, суд рассмотрел заявленные требования Общества по существу, следовательно, фактически срок обжалования восстановлен.

При таких обстоятельствах, оценив по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные в материалы дела доказательства в их взаимосвязи и совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что распоряжение Администрации от 05.09.2019 N 10255-а в оспоренной части не соответствует Федеральному закону N 131-ФЗ, Положению N 347-ФЗ, Правилам благоустройства и нарушает права Общества в предпринимательской деятельности.

В связи с чем, суд первой инстанции пришёл к ошибочному выводу о том, что распоряжение Администрации от 05.09.2019 N 10255-а в оспоренной части является законным и не нарушает права и законные интересы заявителя.

В случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемые решения, действия государственного органа не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об удовлетворении заявленного требования (часть 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Таким образом, суд первой инстанции должен был удовлетворить требования заявителя о признании недействительным распоряжения в части.

Учитывая вышеизложенное, апелляционную жалобу следует удовлетворить, решение суда первой инстанции подлежит отмене, поскольку выводы суда основаны на неправильном применении норм материального права и несоответствии вываодов суда обстоятельствам дела (пункты 3, 4 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), требования Общества следует удовлетворить.

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены судебного акта, не установлено.

Судебные расходы Общества по уплате государственной пошлины по заявлению и апелляционной жалобе распределяются на Администрацию в соответствии с правилами, установленными статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 03 июля 2020 г. по делу N А76-50743/2019 отменить, удовлетворить заявленные требования общества с ограниченной ответственностью "Стройсвязьурал 1".

Признать недействительным подпункт 2 пункта 1 распоряжения Администрации города Челябинска от 05 сентября 2019 г. N 10255-а "О признании утратившими силу муниципальных правовых актов города Челябинска".

Взыскать с Администрации города Челябинска в пользу общества с ограниченной ответственностью "Стройсвязьурал 1" (ОГРН 1027403885288) судебные расходы по уплате государственной пошлины по заявлению и апелляционной жалобе в сумме 4500 руб.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Н.Г. Плаксина

Судьи

А.А. Арямов Н.А. Иванова