Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 сентября 2020 г. N 15АП-14507/20 по делу N А32-30497/2019

город Ростов-на-Дону

30 сентября 2020 г.

дело N А32-30497/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 28 сентября 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 30 сентября 2020 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Пименова С.В.

судей Ефимовой О.Ю., Соловьевой М.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Струкачевой Н.П.

при участии:

в отсутствие лиц, участвующих в деле, извещённых надлежащим образом о дате и времени судебного заседания,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации муниципального образования город-курорт Анапа

на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 15.07.2020 по делу N А32-30497/2019

по заявлению Администрации Краснодарского края в лице Управления государственной охраны объектов культурного наследия Краснодарского края

к Администрации муниципального образования город-курорт Анапа

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора: Управление архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Анапа; Ржанникова Н.Н.

о взыскании денежных средств,

УСТАНОВИЛ:

Управление государственной охраны объектов культурного наследия администрации Краснодарского края (далее - Управление) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с исковым заявлением к Администрации муниципального образования город-курорт Анапа (далее - Администрация) о взыскании с администрации муниципального образования город-курорт Анапа в пользу бюджета Краснодарского края по реквизитам: ИНН 2308038402, КПП 230801001, получатель - УФК по Краснодарскому краю (администрация Краснодарского края, л/с 04182000020), расчётный счёт 40101810300000010013 в Южном ГУ Банка России г. Краснодар, БИК 040349001, ОКТМО 03701000, КБК 80211690020020000140) вред, причинённый посредством неправомерной выдачи гражданке Ржанниковой Нинель Николаевне разрешения на строительство индивидуального жилого дома от 21.07.2015 N RU23-301000-703-2015 по адресу: г.Анапа, ул.Шевченко, д. 150А (кадастровый номер земельного участка 23:37:0103009:12), объекту археологического наследия "Некрополь древнего города Горгиппия" в размере стоимости проведения спасательных археологических полевых работ (раскопок) на участке площадью 134 кв.м. в сумме 965580 руб. 24 копеек.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 15.07.2020 исковые требования удовлетворены в полном объёме.

Суд взыскал с Администрации в пользу бюджета Краснодарского края вред, причинённый посредством неправомерной выдачи гражданке Ржанниковой Нинель Николаевне разрешения на строительство индивидуального жилого дома от 21.07.2015 N RU23-301000-703-2015 по адресу: г.Анапа, ул.Шевченко, д. 150А (кадастровый номер земельного участка 23:37:0103009:12), объекту археологического наследия "Некрополь древнего города Горгиппия" в размере стоимости проведения спасательных археологических полевых работ (раскопок) на участке площадью 134 кв.м. в сумме 965580 руб. 24 копеек.

Не согласившись с принятым судебным актом, Администрация обратилась в которой просит решение отменить и принять новый судебный акт, которым в удовлетворении заявленных требований отказать.

В обоснование апелляционной жалобы Администрация указывает: не доказан факт причинения вреда объекту культурного наследия - памятнику археологии "Некрополь древнего города Горгиппия"; не установлено в чём именно выразилось повреждение объекта культурного наследия и какой именно вред причинён; не доказана целесообразность проведения спасательных археологических полевых работ; отсутствуют доказательства определённых целей, задач, объёмов и методов исследований предполагаемых будущих спасательных археологических полевых работ; разрешение на строительство не было оспорено либо отменено; судом вопрос о проведении полевых археологических раскопок, установлении локализации объекта археологического наследия, наличии (отсутствии) культурного слоя в местах строительства и его повреждения в результате строительных работ не исследовался.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд рассматривает апелляционную жалобу в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, извещённые надлежащим способом о времени и месте судебного заседания, в порядке статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путём размещения соответствующей информации на официальном сайте пятнадцатого арбитражного апелляционного суда, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.

Дело рассмотрено в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие лиц, участвующих в деле, надлежащим способом извещённых о времени и месте судебного разбирательства.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению в виду следующего.

В соответствии с Положением о порядке проведения археологических полевых работ (археологических раскопок и разведок) и составлении научной отчётной документации, утверждённым постановлением Бюро Отделения историко-филологических наук Российской академии наук от 27.11.2013 N 85 (во исполнение пункта 10 статьи 45.1 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N73-ФЗ), единственным возможном вариантом сохранения поврежденных объектов археологического наследия являются спасательные археологические полевые работы с полным или частичным изъятием археологических предметов из раскопов. Проведение каких-либо восстановительных работ, направленных на обеспечение физической сохранности объектов археологического наследия, существующими методиками не предусматривается.

Как следует из материалов дела, земельный участок с кадастровым номером 23:37:0103009:12, расположенный по адресу: Краснодарский край, г. Анапа, ул. Шевченко, д. 150А, по данным единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации расположен на территории объекта археологического наследия федеральной категории историкокультурного значения - "Некрополь древнего города Горгиппия" (входит в состав "Археологического комплекса, V в. до н.э. - II в. н.э.: - городище "Горгиппия", - некрополь").

В градостроительном плане земельного участка от 18.05.2015 N RU 23301000-06859, утвержденного постановлением администрацией муниципального образования от 25.05.2015 N 2289, сведения о расположении рассматриваемого земельного участка на территории объекта культурного наследия: "Некрополь древнего города Горгиппия" отсутствуют.

21.07.2015 Администрацией выдано гражданке Ржанниковой Н.Н. разрешение N RU23-301000-703-2015 на строительство индивидуального жилого дома по адресу: г.Анапа, ул. Шевченко, д. 150А (кадастровый номер земельного участка 23:37:0103009:12).

В период 06.06.2016 по 04.07.2016 Управлением была проведена плановая выездная проверка ответчика, по результатам которой составлен акт от 04.07.2016.

В ходе проверки Управлением было установлено, что выдача Администрацией разрешения на строительство в границах зон охраны объектов культурного наследия произведено без согласования с краевым органом охраны культурного наследия, а также без разработки и реализации предусмотренных действующим законодательством мер по обеспечению сохранности объектов культурного наследия и без учета указания закона на запрет проведения земляных, строительных, хозяйственных и иных работ на территории объекта культурного наследия.

13.03.2018 сотрудниками управления осуществлен выезд на территории г.Анапа для установления факта строительства на территории памятников археологии на основании разрешений на строительства, выданных муниципальным образованием город-курорт Анапа.

На земельном участке с кадастровым номером 23:37:0103009:12 по адресу: Краснодарский край, г. Анапа, ул. Шевченко, д. 150А, возведено трёхэтажное строение площадью 134 кв. м.

При этом вся необходимая информация об объектах культурного наследия, о границах территории и их зонах охраны, о границах исторического поселения, ограничениях в использовании земельных участков, расположенных в границах данных зон, в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса РФ отражена в Генеральном плане городского округа город-курорт Анапа Краснодарского края, размещённого в свободном доступе на официальном портале Федеральной государственной информационной системы территориального планирования (режим доступа: http://fgis.economy.gov.ru/fgis/Strategis. FGISTestPageFGIS.aspx) и официальном сайте Администрации в разделе "Градостроительная деятельность" (режим доступа: http://www.anapa-official.ru/adm/arhitektura-i-gradostroitelstvo/ proekt-generalnogoplana-gorodskogo-okruga-gorod-kurort-anapa-utverzhdaemaja-chast/ generalnyj-plan).

Сведения о границах территории объектов культурного наследия, расположенных на территории города-курорта Анапа, о границах исторического поселения включены в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности.

Учитывая, что строительство рассматриваемого объекта капитального строительства на основании разрешения N RU23301000-703-2015, сопряжено с проведением земляных работ по разрытию котлована для устройства фундамента либо цокольного этажа, прокладкой коммуникаций и т.д., производство указанных работ на территории объекта археологического наследия, как правило, приводит к повреждению культурного слоя памятника, разрушению погребений древнего некрополя, безвозвратной утрате ценнейших археологических предметов.

Факт причинения объекту культурного наследия - памятнику археологии "Некрополь древнего города Горгиппия" в результате проведённых земляных и строительных работ, при строительстве индивидуального жилого дома на основании разрешения N RU23301000-703-2015 на строительство индивидуального жилого дома по адресу: г.Анапа, ул. Шевченко, д. 150А (кадастровый номер земельного участка 23:37:0103009:12), подтверждается материалами дела, а именно был повреждён археологический культурный слой на площади 134 кв.м.

В этой связи Управлением был произведён расчёт стоимости мероприятий по сохранению объекта археологического наследия (спасательных археологических полевых работ - раскопок), предусмотренных статьёй 45.1 Федерального закона N 73-ФЗ.

Судом первой инстанции был проверен расчёт, произведённый в соответствии с Федеральным законом N 73-ФЗ, Налоговым кодексом Российской Федерации с применением сборника цен на научно-проектные работы по памятникам истории и культуры (СЦНПР-91), утверждённого приказом Министерства культуры СССР от 05.11.1990 N 321, инструктивными письмами Министерства Культуры Российской Федерации от 13.10.1998 N 01-211/16-14 и от 20.12.2011 N 107-01-39/10-КЧ, постановлением Правительства Российской Федерации от 02.10.2002 N 729 "О размерах возмещения расходов, связанных со служебными командировками на территории Российской Федерации, работникам организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета".

Размер вреда, причинённого объекту археологического наследия федерального значения "Некрополь древнего города Горгиппия", выраженный в стоимости мероприятий по сохранению объекта археологического наследия (спасательных археологических полевых работ - раскопок), предусмотренных статьёй 45.1 Федерального закона N 73-ФЗ, составил 965580 руб. 24 копеек.

Согласно нормам градостроительного законодательства в градостроительном плане земельного участка, который является основным документом, необходимым для выдачи разрешения на строительство, должна содержаться информация об объектах культурного наследия.

В соответствии с пунктом 6 части 3 статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей на момент выдачи рассматриваемого разрешения на строительство, в составе градостроительного плана земельного участка указывается информация об объектах культурного наследия.

В период выдачи рассматриваемого разрешения на строительство действовала форма градостроительного плана земельного участка, утвержденная приказом Министерства регионального развития РФ от 10.05.2011 N 207 (утратил действие 22.07.2016), согласно которому сведения об объектах культурного наследия и зонах их охраны должны быть указаны в разделах 1 ("Чертёж градостроительного плана земельного участка и линий градостроительного регулирования") и 3.2 ("Объекты, включённые в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации") градостроительного плана земельного участка.

В градостроительном плане земельного участка от 18.05.2015 N RU 23301000-06859 в нарушение вышеназванных требований сведения о территории объекта культурного наследия, его охранных зонах не указаны в разделе 3.2 (в данном разделе стоят отметки "не имеется").

В соответствии с пунктом 2 части 11 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей на момент выдачи рассматриваемого разрешения на строительство, уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган проводит проверку соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям градостроительного плана земельного участка.

При выявлении факта несоответствия требованиям градостроительного плана земельного участка, в котором указаны сведения о территории объекта культурного наследия, уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган должен был отказать в выдаче разрешения на строительство, руководствуясь прямым запретом, установленным статьёй 5.1 Федерального закона N 73-ФЗ.

В соответствии с частями 4, 7 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации в той же редакции действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий памятников и ансамблей, включённых в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия. Использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

Согласно карте градостроительного зонирования правил землепользования и застройки города-курорта Анапа, размещённой в свободном доступе на официальном сайте Администрации, обозначены границы территории и зоны охраны объектов культурного наследия, границы исторического поселения. В текстовой части правил землепользования и застройки города-курорта Анапа (статья 27 указанных правил) отмечено, что действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия.

Согласно статьи 7 Закона Краснодарского края от 03.07.2015 N 3223-КЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Краснодарского края" в целях предотвращения перемещения, повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка использования объектов культурного наследия и иных действий, влекущих за собой причинение вреда объектам культурного наследия, физические лица, юридические лица, органы государственной власти Краснодарского края, органы местного самоуправления в Краснодарском крае на стадии проведения землеустройства, формирования, отвода, изменения категории, вида разрешенного использования и иного хозяйственного освоения земельного участка, предусматривающего проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, обязаны обратиться в краевой орган охраны объектов культурного наследия с заявлением о согласовании проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории, подлежащей хозяйственному освоению.

Таким образом, Администрацией произведена выдача разрешения на строительство на территории объекта культурного наследия в нарушение градостроительного законодательства и законодательства об объектах культурного наследия, без согласования уполномоченного органа и учёта императивного указания закона на запрет проведения земляных, строительных, хозяйственных и иных работ на территории объекта культурного наследия.

Выдача разрешений органами местного самоуправления должна осуществляться только после получения соответствующих согласований органа охраны объектов культурного наследия, поскольку такие согласования являются обязательными в силу закона, а неполучение согласований может повлечь как необоснованную выдачу разрешений, так и причинение вреда объектам культурного наследия.

Администрация является органом местного самоуправления, наделённым рядом властно-управленческих полномочий.

В результате неправомерной выдачи разрешительной документации на строительство на территории объектов культурного наследия причиняется невосполнимый вред памятникам истории и культуры, кроме того, наносится имущественный ущерб государству (ввиду нахождения памятников археологии в государственной собственности).

С учётом изложенного, действия Администрации приводят к нарушению общественных интересов и законных прав лиц, которым выданы разрешения на строительство.

Согласно статье 1082 Гражданского кодекса Российской Федерации, удовлетворяя требование о возмещении вреда, суд в соответствии с обстоятельствами дела обязывает лицо, ответственное за причинение вреда, возместить вред в натуре (предоставить вещь того же рода и качества, исправить поврежденную вещь и т.п.) или возместить причиненные убытки (пункт 2 статьи 15 на основании разрешения N RU23301000-703-2015).

Объект культурного наследия восстановить или заменить вещью того же рода и качества невозможно ввиду уникальности этих объектов археологического наследия. Поэтому по обстоятельствам дела возмещение вреда возможно только в форме возмещения причиненных убытков.

Пункт 2 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации понимает под убытками расходы, которое лицо, чье право нарушено, произвело или должно произвести для восстановления нарушенного права, утрату или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Таким образом, Гражданский кодекс Российской Федерации прямо предусматривает возмещение убытков в виде будущих расходов, необходимых для восстановления нарушенного права, и не ставит их взыскание в зависимость от возможности или одновременности предъявления иска в отношении стоимости утраченного имущества или размера неполученных доходов.

Необходимые для восстановления нарушенного права расходы определены специальными требованиями Федерального закона N 73-ФЗ.

В соответствии со статьёй 61 Федерального закона N 73-ФЗ лица, причинившие вред объекту культурного наследия, обязаны возместить стоимость восстановительных работ, а лица, причинившие вред объекту археологического наследия, - стоимость мероприятий, необходимых для его сохранения, указанных в статье 40 Федерального закона N 73-ФЗ, что не освобождает данных лиц от административной и уголовной ответственности, предусмотренной за совершение таких действий.

Согласно статье 40 Федерального закона N 73-ФЗ под сохранением объекта археологического наследия в исключительных случаях понимаются спасательные археологические полевые работы, осуществляемые в порядке, определенном статьей 45 Закона, с полным или частичным изъятием находок из раскопов с целью передачи обнаруженных культурных ценностей на постоянное хранение в государственную часть Музейного фонда Российской Федерации (пункт 9 статьи 45 Федерального закона N 73-ФЗ).

Следовательно, названные работы являются особым, прямо установленным законом способом восстановления нарушенного права для целей сохранения объекта археологического наследия.

При этом правила Федерального закона N 73-ФЗ не дают оснований и не могут быть истолкованы как направленные на улучшение положения причинителей вреда и ухудшение положения взыскателей вреда за причинение ущерба объектам культурного наследия по сравнению с тем, как положение тех же лиц определено Гражданским кодексом Российской Федерации для случаев причинения ущерба иному имуществу.

В данном случае восстановление нарушенного права - сохранение объекта археологического наследия - в силу Федерального закона N 73-ФЗ и по обстоятельствам дела может быть осуществлено лишь путёем проведения спасательных археологических полевых работ.

Цена подобных работ определяется экономическими затратами и не зависит от причин, мотивов и оснований их проведения.

Таким образом, Управление правомерно исчислило стоимость таких будущих работ, исходя из Сборника цен на научно-проектные работы по памятникам истории и культуры и разъяснений по его применению в размере 965580 руб. 24 копеек.

Судом первой инстанции правомерно признан обоснованным, заявленный управлением ко взысканию ущерб в размере 965580 руб. 24 копеек.

Ссылка Администрации на то, что выданное разрешение не оспорено, незаконным не признано, спорный земельный участок находится в собственности физических лиц, поэтому Администрация является ненадлежащим ответчиком, судом отклоняется, поскольку в рассматриваемом случае строительство Ржанниковой Н.Н. индивидуального жилого дома на территории памятника археологии произведено с разрешения Администрации как уполномоченного на выдачу такого разрешения органа местного самоуправления.

Именно действия Администрации, позволили Каминскому В.К. непосредственно приступить к строительству жилого дома и, соответственно, к нарушению культурного слоя и целостности памятника археологии.

Утвердив Ржанниковой Н.Н. градостроительный план и выдав ей разрешение на строительство, администрация тем самым прямо одобрила и легализовала деятельность по строительству на территории памятника археологии.

Принятие Администрацией указанных актов послужило непосредственным основанием для начала строительства, следствием которого является то, что для обеспечения сохранности памятника археологии, целостность которого была нарушена в результате строительных и земляных работ, требуется проведение проектно-изыскательских и иных работ.

На основании изложенного суд первой инстанции правомерно и обоснованно пришел к выводу, что заявленные требования Управления подлежат удовлетворению.

Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся к иной, чем у суда первой инстанции трактовке тех же обстоятельств дела и норм права, не опровергают правомерность и обоснованность выводов суда первой инстанции, не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Нарушения и неправильного применения норм материального или процессуального права, влекущих отмену судебного акта в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

Таким образом, суд первой инстанции вынес законное и обоснованное решение, доводов, которые не были предметом исследования в суде первой инстанции, не приведено.

Согласно пункту 3 статьи 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в постановлении арбитражного суда апелляционной инстанции указывается на распределение судебных расходов, в том числе расходов, понесенных в связи с подачей апелляционной жалобы.

В силу части 5 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в связи с рассмотрением апелляционной, кассационной жалобы, распределяются по правилам, установленным настоящей статьей.

В силу статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Администрация муниципального образования город-курорт Анапа освобождена от уплаты государственной пошлины.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 15.07.2020 по делу N А32-30497/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определённом главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, в течение двух месяцев с даты его вступления в законную силу, через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

С.В. Пименов

Судьи

О.Ю. Ефимова М.В. Соловьева