Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 5 октября 2020 г. N 02АП-6393/20 по делу N А31-2623/2020

г. Киров

05 октября 2020 г.

Дело N А31-2623/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 28 сентября 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 05 октября 2020 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Минаевой Е.В.,

судей Волковой С.С., Кононова П.И.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Шашиной И.А.,

без участия в судебном заседании представителей сторон,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Департамента строительства, жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса Костромской области

на решение Арбитражного суда Костромской области от 13.08.2020

по делу N А31-2623/2020,

по заявлению областного государственного бюджетного учреждения "Костромское областное управление автомобильных дорог общего пользования "Костромаавтодор" (ИНН: 4400000299, ОГРН: 1034408610136)

к Департаменту строительства, жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса Костромской области (ИНН: 4401188854, ОГРН: 1184401005172)

о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении,

УСТАНОВИЛ:

областное государственное бюджетное учреждение "Костромское областное управление автомобильных дорог общего пользования "Костромаавтодор" (далее - заявитель, ОГБУ "Костромаавтодор", Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Департамента строительства, жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса Костромской области (далее - ответчик, Департамент строительства, ЖКХ и ТЭК Костромской области, Департамент) от 20.12.2019 N 13/2019 (л.д. 66-68), в соответствии с которым ОГБУ "Костромаавтодор" признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), и ему назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 100 000 рублей.

Суд первой инстанции, приняв заявление Учреждения к рассмотрению в порядке упрощенного производства на основании статьи 227 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), определением от 23.04.2020 перешел к рассмотрению дела по общим правилам административного производства.

Решением Арбитражного суда Костромской области от 13.08.2020 заявленные требования удовлетворены, оспариваемое постановление от 20.12.2019 N 13/2019 признано незаконным и отменено.

Не согласившись с принятым судебным актом, Департамент обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

В апелляционной жалобе ответчик указывает, что в силу положения, закрепленного в пункте 7 Приказа Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26.12.2006 N 1129 (ред. от 14.07.2015), именно на администрацию Кузнецовского сельского поселения Костромского муниципального района Костромской области (далее - Администрация), являющуюся застройщиком объекта, возложена обязанность довести информацию о проверках, предусмотренных программой проведения проверок, до лица, осуществляющего строительство. Департамент при проведении проверки исходит из того, что возложенная на Администрацию как застройщика обязанность выполнена надлежащим образом, при этом полномочиями по проверке фактического исполнения данной обязанности (факта направления программы от застройщика лицу, осуществляющему строительство) Департамент строительства, ЖКХ и ТЭК Костромской области не наделен. По мнению подателя апелляционной жалобы, привлечение к административной ответственности в рамках государственного строительного надзора лица, не указанного в приказе о проведении проверки, является допустимым. Заявитель жалобы считает, что поскольку проверка проводилась в отношении Администрации, которая членом саморегулируемой организации не является, уведомление СРО Союз Строителей Верхней Волги не требовалось.

Учреждение в письменном отзыве на апелляционную жалобу опровергает доводы Департамента, указывает на отсутствие вины ОГБУ "Костромаавтодор" в совершении вменяемого ему административного правонарушения, считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, а жалобу ответчика - не подлежащей удовлетворению.

Определение Второго арбитражного апелляционного суда о принятии апелляционной жалобы к производству вынесено 03.09.2020 и размещено в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 04.09.2020 в соответствии с абзацем 2 части 1 статьи 122 АПК РФ. На основании указанной нормы стороны надлежащим образом уведомлены о рассмотрении апелляционной жалобы.

Стороны своих представителей в судебное заседание не направили, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом. ОГБУ "Костромаавтодор" просит рассмотреть дело в отсутствие своих представителей. В соответствии со статьей 156 АПК РФ апелляционная жалоба рассматривается в отсутствие представителей участвующих в деле лиц.

Законность решения Арбитражного суда Костромской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в период с 20.11.2019 по 22.11.2019 на основании приказа от 13.11.2019 N 620 (л.д.45-47) Департаментом проведена внеплановая выездная проверка в отношении Администрации, являющейся застройщиком объекта капитального строительства - "Реконструкция подъезда к МКОУ "Кузнецовская основная общеобразовательная школа" в населенном пункте Кузнецово Кузнецовского сельского поселения Костромского муниципального района Костромской области" по адресу: Костромская область, Костромской район, Кузнецовское сельское поселение. На основании муниципального контракта от 13.05.2019 N 1 (л.д. 16-23) лицом, осуществляющим строительство (подрядчиком), является ОГБУ "Костромаавтодор".

На момент проведения проверки выполнены работы по замене существующих водопропускных труб на ПКЗ+09.9 и ПК 2+45.8, устройству земляного полотна подъезда, пересечений и примыканий, водопропускных труб на съездах во дворы, конструкции дорожной одежды подъезда, пересечений и примыканий, тротуара, переустройство воздушных линий связи, устройство наружного освещения. Работы во время проверки не производились.

В ходе проведения проверки Департаментом установлено нарушение требований части 6 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), выразившееся в неизвещении органа, уполномоченного на осуществление государственного строительного надзора, о сроках завершения работ, которые подлежат проверке согласно разработанной Департаментом и утвержденной первым заместителем директора Департамента программе проведения проверок от 30.05.2019 (по пунктам 1 и 2, л.д. 57-59) на объекте капитального строительства.

Результаты проверки отражены в акте проверки от 22.11.2019 N 176 при строительстве, реконструкции объекта капитального строительства (л.д. 49-52).

16.12.2019 по факту выявленных нарушений уполномоченным должностным лицом Департамента строительства, ЖКХ и ТЭК Костромской области в присутствии представителя Учреждения, действующего на основании доверенности от 28.11.2019 N 280 (л.д. 71), в отношении ОГБУ "Костромаавтодор" как лица, осуществляющего строительство объекта, составлен протокол N 13/4 об административном правонарушении в области строительства, предусмотренном частью 2 статьи 9.5 КоАП РФ (л.д.63-65). О дате, времени и месте составления протокола об административном правонарушении Учреждение уведомлено путем направления уведомления N 25 от 22.11.2019 о необходимости явки 16.12.2019 в 10 ч. 00 мин. для составления протокола об административном правонарушении (л.д. 61, 69-70).

20.12.2019 по результатам рассмотрения материалов дела об административном правонарушении первым заместителем директора Департамента в отношении ОГБУ "Костромаавтодор" вынесено постановление N 13/2019, согласно которому Общество признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 9.5 КоАП РФ, и ему назначено административное наказание в виде штрафа в размере 100 000 рублей (л.д. 66-68). Дело рассмотрено с участием представителя ОГБУ "Костромаавтодор" по доверенности от 28.11.2019 N 280.

Не согласившись с данным постановлением, Учреждение обратилось в Арбитражный суд Костромской области с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции заявленные требования удовлетворил.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта исходя из нижеследующего.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Частью 2 статьи 9.5 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение сроков направления в уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора федеральный орган исполнительной власти, Государственную корпорацию по атомной энергии "Росатом", орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации извещения о начале строительства, реконструкции объектов капитального строительства или неуведомление уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации о сроках завершения работ, которые подлежат проверке.

Объективная сторона данного правонарушения заключается, в том числе в неуведомлении уполномоченного на осуществление государственного строительного надзора органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации о сроках завершения работ, которые подлежат проверке.

Согласно части 6 статьи 52 ГрК РФ лицо, осуществляющее строительство, обязано извещать застройщика, технического заказчика, представителей органов государственного строительного надзора о сроках завершения работ, которые подлежат проверке.

Порядок осуществления государственного строительного надзора устанавливается Правительством Российской Федерации (часть 8 статьи 54 ГрК РФ). Во исполнение указанного нормативного положения постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54 утверждено Положение об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, пунктом 11 которого предусмотрено, что проверки проводятся должностным лицом (должностными лицами) органа государственного строительного надзора, уполномоченным на основании соответствующего распоряжения (приказа) органа государственного строительного надзора и от его имени осуществлять такой надзор в соответствии с программой проверок, а также в случае получения извещений, указанных в части 6 статьи 52 и части 3 статьи 53 ГрК РФ.

Программа проверок разрабатывается должностным лицом органа государственного строительного надзора с учетом конструктивных и иных особенностей объекта капитального строительства и выполнения работ по его строительству, реконструкции, условий последующей эксплуатации, а также других факторов, подлежащих учету в соответствии с требованиями проектной документации (пункт 12 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 6 Порядка проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора и выдачи заключений о соответствии построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации РД-11-04-2006, разработанным и утвержденным Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26.12.2006 N 1129 (далее - Приказ от 26.12.2006 N1129) (здесь и далее в редакции, действовавшей на момент возникновения рассматриваемых правоотношений и проведения проверки) в программе проведения проверок указываются наименование работ, подлежащих проверке, определяемых в соответствии с проектом организации строительства объекта капитального строительства, предмет каждой проверки, примерная дата проведения каждой проверки, ориентировочные затраты времени должностного лица органа государственного строительного надзора на проведение проверки, документы, подлежащие представлению при проведении проверок, предусмотренных программой проведения проверок, а также должностные лица или работники застройщика, технического заказчика либо лица, осуществляющего строительство, присутствие которых при проведении проверок, предусмотренных программой, является обязательным.

Программа проведения проверок составляется в 2 экземплярах, из которых первый остается в деле органа государственного строительного надзора, второй - направляется (вручается) застройщику или техническому заказчику (абзац 1 пункта 7 Приказа от 26.12.2006 N 1129).

При этом положения абзаца 2 пункта 7 Приказа от 26.12.2006 N 1129 конкретизируют положение, закрепленное в абзаце 1 названного пункта: второй экземпляр программы вручается уполномоченному представителю технического заказчика или застройщика на основании соответствующего документа о представительстве. В случае отказа от получения на руки (подписания) экземпляра программы представителем застройщика или технического заказчика документ направляется по почте заказным письмом с уведомлением.

Аналогичное положение закреплено в пункте 48 приказа Департамента от 04.07.2019 N 8-нп, утвердившего Административный регламент исполнения Департаментом государственной функции по осуществлению регионального государственного строительного надзора.

Застройщик или технический заказчик обязан довести до сведения лица, осуществляющего строительство, сведения о проверках, предусмотренных программой проведения проверок (абзац 3 пункта 7 Приказа от 26.12.2006 N 1129).

В отзыве от 23.03.2020 N 1986, представленном в суд первой инстанции, Департамент пояснил, что утвержденная приказом Департамента от 30.05.2019 программа проведения проверок по объекту капитального строительства была направлена по факсимильной связи (факс 654688) 06.06.2019 застройщику объекта - Администрации, в обязанность которой входит доведение до лица, осуществляющего строительство, сведений о проверках, предусмотренных программой (л.д. 41). В подтверждение ответчик представил в материалы дела копию программы проведения проверок от 30.05.2019 (не содержащую отметок о получении одного ее экземпляра представителем застройщика или технического заказчика с указанием реквизитов документа о представительстве - л.д. 59) и отчет об отправке факса от 06.06.2019 (л.д. 60). Между тем, в силу приведенных выше положений, регламентирующих порядок осуществления государственного строительного надзора, направление программы проверок в адрес застройщика каким-либо иным способом, в том числе посредством факсимильной связи, не предусматривается: лицо, разработавшее программу проведения проверок, должно вручить ее экземпляр уполномоченному представителю технического заказчика или застройщика на основании документа о представительстве, либо направить экземпляр по почте заказным письмом с уведомлением (в случае отказа от подписания программы). Соблюдение указанного порядка в целях получения органом строительного надзора сведений, однозначно свидетельствующих о получении экземпляра программы проведения проверок застройщиком, позволит говорить о дальнейшем возложении обязанности на застройщика по доведению информации о проверках, предусмотренных направленной программой, до лица, осуществляющего строительство. Обязанность по доведению программы проведения проверок до застройщика надлежащим образом, с учетом установленного для ее реализации порядка, органом строительного надзора не исполнена.

Оценивая законность оспариваемого постановления, суд первой инстанции пришел к выводу о недоказанности того, что программа проведения проверок была в установленном порядке доведена до заявителя, при этом указывая в качестве объективной стороны вменяемого правонарушения ненаправление извещения о сроках завершения работ по конкретным пунктам программы проведения проверок (пункты 1 и 2) от 30.05.2019, орган ограничился лишь констатацией выявленных нарушений, надлежащим образом не исследовав вопрос о наличии вины Общества. Указанный вывод не противоречит материалам настоящего дела, тогда как довод жалобы о доказанности вины заявителя ими не подтверждается.

Вменяя Учреждению в вину неизвещение о сроках завершения отдельных работ, которые подлежат проверке в соответствии с программой проверок от 30.05.2019, при наличии пояснений лица, привлекаемого к административной ответственности, о том, что программа проведения проверок Администрацией в адрес ОГБУ "Костромаавтодор" не передавалась (л.д.65), органу надлежало установить, была ли доведена соответствующая программа проведения проверок Администрацией до Учреждения, и имел ли в связи с этим заявитель возможность уведомить орган о завершении отдельного вида работ с целью последующего проведения проверки. Иначе говоря, достоверно не установлено, обладал ли заявитель сведениями в отношении какого именно вида работ, равно как и в пределах какого временного периода (с учетом примерных дат проведения каждой проверки, установленных в программе) ему надлежит направить соответствующее извещение, принимая во внимание, что проект программы проверок, содержащий конкретные наименования работ, разрабатывается должностным лицом Департамента, ответственным за осуществление регионального государственного строительного надзора на объекте капитального строительства.

Довод о том, что Департамент не наделен полномочиями по проверке факта направления программы проведения проверок от застройщика в адрес лица, непосредственно осуществляющего строительство, и при проведении проверки исходит из того, что возложенная на Администрацию обязанность выполнена надлежащим образом, отклоняется судом апелляционной инстанции ввиду следующего.

В соответствии с пунктом 154 Положения о Департаменте строительства, жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса Костромской области, утвержденного постановлением губернатора Костромской области от 10.10.2018 N 214, для осуществления своих полномочий и выполнения возложенных функций Департамент имеет право, в том числе запрашивать информацию от органов местного самоуправления муниципальных образований Костромской области. При этом в ходе проверочных мероприятий и производства по делу об административном правонарушении, а также в рамках судебного разбирательства, соответствующая информация запрошена не была (в случае доведения в установленном порядке экземпляра программы до застройщика, а также направления программы проведения проверок застройщиком в адрес Учреждения, могли быть представлены подтверждающие документы).

В силу части 1 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ).

На основании статьи 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежит виновность лица в совершении административного правонарушения.

Надлежащих доказательств, достоверно и без каких-либо неустранимых сомнений свидетельствующих о том, что нарушения, выявленные в деятельности заявителя, образуют состав правонарушения по части 2 статьи 9.5 КоАП РФ, ответчиком не представлено.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ отсутствие состава административного правонарушения является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

Кроме того, суд апелляционной инстанции отмечает следующее.

В силу пункта 9 Приказа от 26.12.2006 N 1129, пункта 62 приказа Департамента от 04.07.2019 N 8-нп перед началом проверки, но не позднее чем за 3 рабочих дня до ее проведения должностное лицо органа государственного строительного надзора уведомляет застройщика или технического заказчика о проведении проверки посредством направления копии приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного строительного надзора о проведении проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

Проверив соблюдение указанного положения, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В отзыве от 23.03.2020 N 1986, представленном в Арбитражный суд Костромской области, Департамент строительства, ЖКХ и ТЭК Костромской области отразил, что застройщик объекта - Администрация уведомлена Департаментом о проведении внеплановой выездной проверке не позднее чем за 3 рабочих дня до ее проведения (л.д. 41).

В материалах дела имеется скриншот страницы электронной почты, содержащий следующую информацию: отправлено 14.11.2019 в 17:30, письмо успешно доставлено (адрес: kuznetsovo1@mail.ru), вложения details.txt, Message Headers.txt, а также рукописный текст содержания: "Направлено по эл.почте, приказ о проведении проверки N 619 от 13.11.2019" (л.д. 48). При этом приказ "О проведении внеплановой выездной проверки юридического лица" от 13.11.2019 в качестве номера содержит N 620 (л.д. 45). В связи с указанными расхождениями, а также с учетом того, что из представленной в материалы дела распечатки страницы электронной почты невозможно установить содержание сообщения, идентифицировать какой именно документ был направлен, достоверно утверждать о направлении в адрес застройщика именно приказа N620 от 13.11.2019, не представляется возможным.

В акте проверки N 176 от 22.11.2019 отражено, что начало проведения проверки датировано 20.11.2019. Между тем, в указанном акте содержится информация о том, что глава Кузнецовского сельского поседения Костромского муниципального района Костромской области С.П. Кузнецов ознакомлен с копией приказа о проведении проверки 20.11.2019 в 09 часов 00 минут, то есть в день ее проведения (л.д. 49), что также не свидетельствует о соблюдении требований пункта 9 Приказа от 26.12.2006 N1129, пункта 62 приказа Департамента от 04.07.2019 N8-нп.

Доводы ответчика о неправомерности выводов суда первой инстанции в части наличия процессуальных нарушений (отсутствие уведомления саморегулируемой организации, невозможность привлечения к административной ответственности лица, не поименованного в приказе о проведении проверки со ссылкой на материалы судебной практики) апелляционным судом рассмотрены и отклоняются как не имеющие значения при установленных по делу обстоятельствах и не влияющие на существо принятого решения.

С учетом изложенного суд первой инстанции правомерно и обоснованно удовлетворил заявленные Обществом требования, признав незаконным и отменив постановление Департамента от 20.12.2019 N 13/2019.

Оснований для иных выводов из имеющихся материалов дела не усматривается, доводы апелляционной жалобы проверены судом апелляционной инстанции.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Костромской области от 13.08.2020 по делу N А31-2623/2020 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Департамента - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Поскольку в соответствии с частью 4 статьи 208 АПК РФ, частью 5 статьи 30.2 КоАП РФ жалоба на постановление по делу об административном правонарушении государственной пошлиной не облагается, вопрос о ее взыскании не рассматривался.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Костромской области от 13.08.2020 по делу N А31-2623/2020 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Департамента строительства, жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса Костромской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Костромской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

Е.В. Минаева

Судьи

С.С. Волкова П.И. Кононов