Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 6 октября 2020 г. N 06АП-4360/20 по делу N А04-3525/2020

г. Хабаровск

06 октября 2020 г.

А04-3525/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 29 сентября 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 06 октября 2020 года.

Шестой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Сапрыкиной Е.И.

судей Вертопраховой Е.В., Швец Е.А.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Щербак Д.А

при участии в заседании:

от Муниципального учреждения "Городское управление капитального строительства": Гурьяновой С.В., представителя по доверенности от 15.10.2019;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Амурской области: Стрелковой Е.В., представителя по доверенности от 13.01.2020;

от Администрации города Благовещенска: не явились;

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Амурской области

на решение от 15.07.2020 по делу N А04-3525/2020

Арбитражного суда Амурской области

по заявлению Муниципального учреждения "Городское управление капитального строительства"

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Амурской области

о признании незаконным решения

третье лицо: Администрации города Благовещенск

УСТАНОВИЛ:

Муниципальное учреждение "Городское управление капитального строительства" (далее - учреждение, МУП "ГУКС", заказчик) обратилось в Арбитражный суд Амурской области с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Амурской области (далее - управление, антимонопольный орган) от 03.03.2020 по делу N 028/06/99-14/2020.

Решением суда от 15.07.2020 требование удовлетворено и оспариваемое решение признано недействительным.

Не согласившись с принятым судебным актом, управление обратилось в Шестой арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой указывает, что оно подлежит отмене ввиду неполного выяснения всех обстоятельств спора, а также неправильным применением норм материального права, регулирующих спорные отношения.

По мнению апеллянта, действия учреждения по укрупнению лота в совокупности нивелируют цели законодательства о контрактной системе - открытости и прозрачности, экономии бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования, равноправия участников размещения заказа и обеспечения их справедливой конкуренции.

В судебном заседании в апелляционной инстанции представитель антимонопольного органа доводы жалобы поддержал в полном объеме.

Представитель МУП "Городское управление капитального строительства" выразил несогласие с доводами апеллянта по основаниям, изложенным в отзыве, просил судебное решение оставить без изменения.

Администрация, надлежащим образом извещенная о времени и месте рассмотрения дела, в том числе с учетом опубликования соответствующей информации на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет, явку в судебное заседание не обеспечила, что в силу части 3 статьи 156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения жалобы в ее отсутствие; отзыв не представила.

Исследовав материалы дела, обсудив обоснованность доводов апелляционной жалобы с учетом отзывов на нее, заслушав участников процесса, апелляционный суд приходит к следующему.

Как видно из материалов дела, что 02.12.2019 администрацией на официальном сайте закупок размещено извещение и документация о проведении электронного аукциона на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог в г. Благовещенске, Амурской области в рамках реализации национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги".

Заказчиком осуществления закупки является МУП "Городское управление капитального строительства".

Предметом закупки является ремонт трех участков автомобильной дороги, расположенной и городе Благовещенске Амурской области: 1) ул. Калинина от ул. Тенистая до ул. Октябрьская (демонтажные работы, устройство основания под дорожную одежду, установка бортовых камней, регулировка высотного положения крышек колодцев, устройство двухслойного а/б покрытия, устройство тротуаров из тротуарной плитки, установка средств организации дорожного движения; срок выполнения работ: май-июль 2020 г.); ул. Калинина от ул. Зейская до ул. Краснофлотская (демонтажные работы, устройство основания под одежду, установка бортовых камней, регулировка высотного положения крышек колодцев, устройство двухслойного а/б покрытия, устройство тротуаров из тротуарной плитки, установка средств организации дорожного движения; срок выполнения работ: июль-август 2020 г.); 3) ул. Калинина от ул. Октябрьская до ул. Зейская (демонтажные работы, устройство основания ног дорожную одежду, установка бортовых камней, регулировка высотного положения крышек колодцев, устройство двухслойного а/б покрытия, устройство тротуаров из тротуарной плитки, установка средств организации дорожного движения; срок выполнения работ: август-октябрь 2020 г.).

Согласно протоколу от 16.12.2019 на участие в закупке подана единственная заявка - от АО "Асфальт".

27.12.2019 между МУ "ГУКС" и АО "Асфальт" заключен муниципальный контракт N 0646/2019 на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог в г. Благовещенске, Амурской области в рамках реализации национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги".

В феврале 2020 года антимонопольным органом проведена внеплановая проверка указанной, по результатам проведения которой принято решение от 03.03.2020, которым действия МУ "ГУКС" по включению работ по ремонту автомобильных дорог на разных участках улиц г. Благовещенска, а именно: улицы Калинина от улицы Краснофлотская до улицы Тенистая, в один лот, признаны нарушающие требования части 1 статьи 33, части 1 статьи 64 и статьи 8 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок-товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе, Закон N 44-ФЗ).

Не согласившись с данным решением, учреждение обратилось в арбитражный суд.

В соответствии со статьей 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В качестве оснований для этого процессуальный закон предусматривает совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному правовому акту и нарушение актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Арбитражный суд первой инстанции, удовлетворяя заявленное требование, пришел к выводу о наличии совокупности этих условий.

Возражения заявителя апелляционной жалобы направлены на несогласие с данным выводом.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, регулируются Законом N 44-ФЗ.

Статьей 8 Закона установлено, что контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (часть 1). Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок (часть 2).

Органом, осуществляющим контроль в сфере закупок, в соответствии со статьей 99 Закона о контрактной системе и Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.08.2013 N 728 является Федеральная антимонопольная служба.

Одним из конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) является аукцион (аукцион в электронной форме, закрытый аукцион).

Часть 1 статьи 64 Закона о контрактной системе устанавливает требования к содержанию документации об электронном аукционе.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 64 документация об электронном аукционе должна содержать информацию о наименовании и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 данного Закона.

В силу пункта 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки.

Часть 2 статьи 33 закрепляет, что документация о закупке в соответствии с требованиями, указанными в части 1 настоящей статьи, должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться.

В зависимости от своих потребностей заказчик в документации об аукционе должен установить требования, в частности, к качеству, техническим характеристикам (потребительским свойствам), размерам, упаковке товара с учетом специфики его деятельности и в целях обеспечения эффективного использования бюджетных средств, при соблюдении установленных законодательством Российской Федерации положений, направленных на обеспечение при проведении торгов конкурентной среды.

В связи с чем, заказчик вправе включить в аукционную документацию такие характеристики и требования к товару, которые отвечают его потребностям и необходимы для выполнения соответствующих функций. При этом заказчик вправе в необходимой степени детализировать предмет закупок.

Законом не предусмотрено ограничений по включению в аукционную документацию требований к товару (услугам), являющихся значимыми для заказчика. Ограничивает усмотрение заказчика только требование о недопустимости ограничения конкуренции.

Таким образом, действующее законодательство в сфере осуществления закупок допускает самостоятельное формирование заказчиком своего заказа, исходя из потребностей последнего. При описании товара заказчик вправе указывать качественные параметры к объекту закупок, которые являются определяющими для него, но при этом не ограничивающими количество потенциальных участников закупок.

Как следует из материалов дела, в рассматриваемом случае основными критериями для определения функциональной и технологической взаимосвязи работ по ремонту автомобильной дороги в г. Благовещенске, в отношении которой проводилась закупка, являются единое неразрывное целевое использование, то есть ремонт автомобильной дороги ул. Калинина от ул. Краснофлотская до ул. Тенистая), использование в едином технологическом (производственном) процессе и архитектурном стиле.

Согласно документации об аукционе в электронной форме (п.11 раздела II информационной карты электронного аукциона) место выполнения работ: Амурская область, г. Благовещенск, ул. Калинина от ул. Краснофлотская до ул. Тенистая.

При этом участки спорной дороги от ул. Тенистая до ул. Октябрьская, ул. Калинина от ул. Зейская до ул. Краснофлотская и ул. Калинина от ул. Октябрьская до ул. Зейская отнесены к одной категории дорог общего пользования, которые граничат друг с другом и территориально следуют один за другим в одном направлении. Указанные участки (часть ул. Калинина) имеют общую протяженность не более пяти километров.

Перечень работ, указанный в аукционной документации на трех участках дороги охватывается единым понятием "ремонт автомобильных дорог", и определен пунктом 5 Классификации работ по ремонту автомобильных дорог, утвержденному приказом Минтранса России от 16.11.2012 N 402 (демонтажные работы, устройство основания под дорожную одежду, установка бортовых камней, регулировка высотного положения крышек колодцев, устройство двухслойного а/б покрытия, устройство тротуаров из тротуарной плитки, установка средств организации дорожного движения).

Из содержания указанных работ видно, что для достижения требуемого результата необходима специализированная техника, в том числе: асфальтоукладчики, катки, экскаваторы, самосвалы и др., оборудование для изготовления асфальтобетонных смесей, его перевозки, наличие материалов или наличие средств на его приобретение. Кроме того, необходим и кадровый состав работников участника закупки, имеющих специальное образование и опыт работы.

Кроме этого, дороги (участки), на которых планировалось выполнение работ, расположены на территории одного муниципального образования (г. Благовещенска) и в пределах одной улицы Калинина.

Таким образом, вопреки утверждению антимонопольного органа, какого-либо необоснованного объединения предмета аукциона заказчиком не допущено.

При формировании предмета закупки заказчик исходил из необходимости объединения работ по ремонту автомобильных дорог по территориальному признаку и виду работ, а также в целях минимизации риска некачественного выполнения работ, эффективного освоения бюджетных средств и выполнения национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги" в определенные климатическими условиями сроки.

Судом первой инстанции принято во внимание, что специфика такого рода работ характеризуется необходимостью непрерывного в течение короткого времени (с 05.05.2020 по 30.10.2020) выполнения ремонтных работ, обеспечения единого стандарта качества ремонта в сложных климатических условиях с перепадом температур и разнообразными осадками, при смене сезонов.

Кроме этого, ремонт автомобильной дороги ул. Калинина от ул. Краснофлотская до ул. Тенистая целесообразно произвести в рамках одного контракта, так как участки дороги (разделенные в контракте на этапы) имеют общие границы и неразрывно связаны между собой, а также исполнение обязательств по контракту выполнимо исключительно в рамках единого технологического процесса.

Суд апелляционной инстанции полагает необходимым отметить, что основной задачей законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов, является не столько обеспечение максимально широкого круга участников размещения заказов, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, предотвращения злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Следовательно, объединение в один лот работ по ремонту автомобильной дороги ул. Калинина от ул. Краснофлотская до ул. Тенистая соответствует целям и задачам Федерального закона N 44-ФЗ, и само по себе не свидетельствует об ограничении конкуренции (в частности о необоснованном ограничении числа участников закупки).

Доводы управления о том, что деление объемов могло быть осуществлено с учетом самостоятельного определения МУ "ГУКС" участков автомобильных дорог, на которых необходимо произвести дорожные работы в разное время, признаются несостоятельными, поскольку в данном случае заказчик исходил, прежде всего, из необходимости поэтапного и согласованного закрытия участков дорог в целях нормального функционирования дорожного движения и как, следствие, невозможности одновременного проведения дорожных работ на всех ремонтируемых участках ул. Калинина.

Возможность деления объемов с учетом самостоятельного определения МУ "ГУКС" участков автомобильных дорог, на которых необходимо произвести дорожные работы в разное время, также не свидетельствует об отсутствии технологической и функциональной связи между такими участками.

Доказательств того, что разделение лота предложенным управлением способом повлекло более эффективное обеспечение конкуренции и осуществление закупок, антимонопольным органом не представлено.

Таким образом, судебная коллегия приходит к тому, что доводы апелляционной жалобы фактически направлены на переоценку выводов суда первой инстанции, что не может рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта.

Оценив по правилам статьи 71 АПК РФ доказательства, представленные в материалы дела, суд пришел к правильному выводу о том, что решение управления не соответствует требованиям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы учреждения.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Амурской области от 15.07.2020 по делу N А04-3525/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Дальневосточного округа в течение двух месяцев со дня его принятия через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Е.И. Сапрыкина

Судьи

Е.В. Вертопрахова Е.А. Швец