Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 октября 2020 г. N 15АП-13855/20 по делу N А32-55906/2019

город Ростов-на-Дону

06 октября 2020 г.

дело N А32-55906/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 29 сентября 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 06 октября 2020 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ефимовой О.Ю.,

судей Пименова С.В., Соловьевой М.В.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Коневой М.А.

при участии:

от ИП Глазовой М.Р.: Ачилова Р., паспорт, по доверенности от 13.12.2019, представитель Ачилов Р.К., паспорт, по доверенности от 15.05.2020,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Глазовой Марины Рашидовны

на решение Арбитражного суда Краснодарского края

от 16.07.2020 по делу N А32-55906/2019

по заявлению индивидуального предпринимателя Глазовой Марины Рашидовны

к администрации муниципального образования город-курорт Геленджик

о признании незаконным отказа в предоставлении земельного участка в собственность; об обязании устранить допущенное нарушение прав и законных интересов,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Глазова Марина Рашидовна (далее - ИП Глазова М.Р.) обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к администрации муниципального образования город - курорт Геленджик (далее - администрация) о признании незаконным отказа от 12.11.2019 N 110-15-16975/19-38-04 в предоставлении земельного участка с кадастровым номером 23:40:0408016:655 площадью 3 кв.м., расположенного по адресу: г. Геленджик, у стены рынка, с видом разрешенного использования "магазины"; об обязании предоставить земельный участок с кадастровым номером 23:40:0408016:655, на котором расположен лоток для выносной торговли N8, под кадастровым номером 23:4070408007:241, в собственность Глазовой Марине Рашидовне, заключить с ней договор купли-продажи земельного участка.

Решением от 16.07.2020 суд отказал в удовлетворении заявления.

Не согласившись с принятым судебным актом, ИП Глазова М.Р. обжаловала его в порядке, определенном главой 34 АПК РФ. В апелляционной жалобе предприниматель просит отменить решение суда, ссылаясь на то, что земли города-курорта Геленджик утратили статус особо охраняемых природных территорий. Нахождение спорного земельного участка во второй зоне округа санитарной охраны города-курорта Геленджик предполагает особый режим хозяйствования и природопользования, однако не налагает ограничение на его оборотоспособность. Согласно выписке из ЕГРН лоток для выносной торговли N 8 является объектом недвижимости, относится к нежилым зданиям. Испрашиваемый земельный участок не подпадает под категорию памятников природы, не относится к зоне особо охраняемых природных территорий.

В судебное заседание не явились представители администрации муниципального образования город-курорт Геленджик, извещенной надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела.

В соответствии со ст. 156 АПК РФ суд рассматривает дело в отсутствие администрации муниципального образования город-курорт Геленджик.

Представители ИП Глазовой М.Р. в судебном заседании поддержали доводы апелляционной жалобы с учетом представленных дополнений, просили решение суда отменить и удовлетворить требования по делу.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, выслушав пояснения представителей предпринимателя, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда.

Как следует из материалов дела, индивидуальному предпринимателю Глазовой Марине Рашидовне на праве собственности принадлежит лоток для выносной торговли N 8 площадью 2,6 кв.м с кадастровым номером 23:40:0408007:241, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права N 23-23/012-23/012/805/2015-7888/2.

Между администрацией город-курорт Геленджик и индивидуальный предпринимателем Глазовой Мариной Рашидовной 16.01.2019 был заключен договор аренды N 4000005474 земельного участка с кадастровым номером 23:40:0408016:655, на котором располагается лоток для выносной торговли N 8; площадь участка 3 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов; вид разрешенного использования: магазины; обременение земельного участка: водоохранная (500-м) зона Черного моря.

Срок действия договора до 28.12.2022 (п.6.1. договора).

Договор зарегистрирован в установленном законом порядке.

15 октября 2019 года индивидуальный предприниматель Глазова Марина Рашидовна обратилась в администрацию муниципального образования город-курорт Геленджик с заявлением о предоставлении земельного участка с кадастровым номером 23:40:0408016:655 в собственность, поскольку на нем расположен принадлежащий заявителю лоток N 8.

Решением, оформленным письмом от 12.11.2019 N 110-15-16975/19-38-04 администрация муниципального образования город-курорт Геленджик отказала в предоставлении земельного участка с кадастровым номером 23:40:0408016:655 в собственность. Отказ мотивирован тем, что по причине произошедшего на территории городского рынка пожара, имущество, принадлежащее Глазовой М.Р. уничтожено, таким образом, на момент рассмотрения заявления объект недвижимого имущества на испрашиваемом участке отсутствовал. Также в результате выезда на место специалистами администрации было установлено, что указанный торговый киоск фактически представляет собой торговый роллет, не имеющий прочной связи с землей и не являющийся объектом капитального строительства. Кроме того, спорный земельный участок ограничен в обороте, так как курорты Геленджикской группы входят в состав особо охраняемых территорий.

Считая незаконным отказ в предоставлении земельного участка, предприниматель оспорила его в судебном порядке.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из положений ст. 198-201 АПК РФ для признания незаконными действий (акта) должностных лиц органа государственной власти необходимо наличие совокупности двух условий: несоответствия оспариваемых действий (акта) закону и нарушение ими прав и законных интересов заявителя по делу.

В соответствии со статьей 39.1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) земельные участки, находящиеся в публичной собственности, предоставляются, в частности, на основании договора купли-продажи в случае предоставления земельного участка в собственность за плату. Продажа земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на торгах, проводимых в форме аукционов, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 статьи 39.3 Земельного кодекса.

В подпункте 6 пункта 2 статьи 39.3 ЗК РФ установлено, что без проведения торгов осуществляется продажа земельных участков, на которых расположены здания, сооружения, собственникам таких зданий, сооружений либо помещений в них в случаях, предусмотренных статьей 39.20 данного Кодекса.

Согласно подпункту 3 пункта 5 статьи 39.17 ЗК РФ уполномоченный орган может принять решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без торгов при наличии хотя бы одного из оснований, предусмотренных статьей 39.16 данного Кодекса.

Статьей 39.16 ЗК РФ установлен исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов. Одним из таких оснований (подпункт 6) является изъятие из оборота или ограничение в обороте указанного в заявлении о предоставлении земельного участка, предоставление которого на указанном в заявлении праве не допускается.

В соответствии с пунктами 2, 3 статьи 27 ЗК РФ земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами; содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается ЗК РФ, федеральными законами.

Подпунктом 1 пункта 5 статьи 27 ЗК РФ ограничены в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в пределах особо охраняемых природных территорий, не указанные в пункте 4 приведенной статьи.

Аналогичные нормы содержатся в пункте 8 статьи 28 Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" и статье 58 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ).

До вступления в силу Федерального закона от 28.12.2013 N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 406-ФЗ) статьей 95 Земельного кодекса и статьей 2 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Закон N 33-ФЗ) земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов включались в перечень земель особо охраняемых природных территорий, а сами лечебно-оздоровительные местности и курорты - к категориям особо охраняемых природных территорий.

Статьей 1 Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (далее - Закон N 26-ФЗ) курорт определялся как освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры.

Статьями 2, 6 Закона N 406-ФЗ из понятия курорта исключено слово "природная", земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов исключены из перечня земель особо охраняемых природных территорий, а сами лечебно-оздоровительные местности и курорты - из категорий особо охраняемых природных территорий. Вместе с тем, особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу Закона N 406-ФЗ, в силу его части 3 статьи 10, сохранились в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу Закона N406-ФЗ.

К землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим (пункт 1 статьи 94 Земельного кодекса).

В силу статьи 96 ЗК РФ одной из разновидностей таких земель являются земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов, предназначенные для лечения и отдыха граждан. В состав этих земель включаются земли, обладающие природными лечебными ресурсами, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека.

Природные лечебные ресурсы, в силу статьи 1 Закона N 26-ФЗ, представляют собой минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, другие природные объекты и условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха.

Природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории (пункт 1 статьи 58 Закона N 7-ФЗ).

Постановлением Совета Министров РСФСР от 17.12.1987 N 494 "Об установлении границ и режима санитарной охраны Геленджикской группы курортов (Кабардинка, Геленджик, Дивноморск, Джанхот, Прасковеевка, Криница-Бетта, Архипо-Осиповка) в Краснодарском крае" установлены границы и режим округа санитарной охраны Геленджикской группы курортов.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 06.07.1994 N 1470 "О природных ресурсах побережий Черного и Азовского морей" и распоряжением Правительства Российской Федерации от 12.04.1996 N 591-р "О природных ресурсах побережий Черного и Азовского морей" курорты и рекреационные зоны в границах округов санитарной (горносанитарной) охраны курортов г. Геленджика отнесены к особо охраняемым природным территориям федерального значения.

Пунктом 3 статьи 96 Земельного кодекса, не претерпевшей изменений в связи с принятием Закона N 406-ФЗ, закреплено, что использование земельных участков в границах второй и третьей зон санитарной (горно-санитарной) охраны ограничивается в соответствии с законодательством об особо охраняемых природных территориях, в том числе статьей 58 Закона N 7-ФЗ.

В силу пункта 4 статьи 31 Закона N 33-ФЗ, пункта 2 статьи 3 Закона N 26-ФЗ и принятого в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 06.07.1994 N 1470 "О природных ресурсах побережий Черного и Азовского морей" распоряжения Правительства Российской Федерации от 12.04.1996 N 591 -р, курорты и рекреационные зоны в границах округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов г. Анапы, г. Геленджика и г. Сочи признавались особо охраняемыми природными территориями, имеющими федеральное значение.

Признание распоряжением Правительства Российской Федерации от 21.04.2011 N 685-р утратившим силу распоряжение Правительства Российской Федерации от 12.04.1996 N 591-р не повлекло прекращение статуса соответствующей особо охраняемой природной территории (природного объекта).

Курорты г. Геленджика не утратили статус курортов и продолжают входить в состав земель особо охраняемых территорий (статья 96 Земельного кодекса) и подлежат особой охране на основании пункта 3 статьи 4 Федерального закона "Об охране окружающей среды" от 10.01.2002 N 7-ФЗ (в который Законом N 406-ФЗ внесены изменения, но они не коснулись курортов).

Из приобщенных к материалам дела материалов территориального планирования, генерального плана муниципального образования город-курорт Геленджик, следует, что земельный участок с кадастровым номером 23:40:0408016:655 расположен во второй зоне санитарной охраны курорта.

Судом апелляционной инстанции отклоняются доводы апелляционной жалобы о том, что земли города-курорта Геленджик утратили статус особо охраняемых природных территорий.

Заявитель не опроверг нахождение земельного участка в границах зон санитарной охраны курорта.

Испрашиваемый в собственность земельный участок расположен в границах зон округа горно-санитарной охраны курорта и относится к землям особо охраняемых природных территорий, созданных до вступления в силу Закона N 406-ФЗ, в связи с чем не подлежит приватизации.

Предприниматель не представил доказательств, свидетельствующих о расположении испрашиваемого земельного участка вне границ зоны санитарной охраны города-курорта Геленджик.

Норма части 3 статьи 10 Закона N 406-ФЗ обеспечивает преемственность сложившихся отношений в сфере охраны окружающей среды посредством сохранения ранее созданных особо охраняемых природных территорий. При этом курорты, будучи - в соответствии с преамбулой Закона N 26-ФЗ -национальным достоянием народов Российской Федерации, предназначены для лечения и отдыха населения и относятся к особо охраняемым объектам и территориям. Подобное правовое регулирование согласуется и с требованиями Конституции Российской Федерации, согласно которым земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (статья 9, часть 1), каждому гарантируется право на благоприятную окружающую среду, охрану здоровья и медицинскую помощь (статьи 41 и 42; Определение от 27.09.2018 N 2369-О).

В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 12.11.2019 N 2970-О "По запросу Геленджикского городского суда Краснодарского края о проверке конституционности пункта 4 статьи 35 Земельного кодекса Российской Федерации во взаимосвязи с пунктом 3 статьи 15 и пунктом 1 статьи 35 Земельного кодекса Российской Федерации, пунктами 1 и 2 статьи 238 и статьей 552 Гражданского кодекса Российской Федерации" указано на существующее в силу норм действующего законодательства ограничение приватизации земли на территории курорта федерального значения (город-курорт Геленджик), имеющего режим особо охраняемой природной территории.

Подобное толкование применительно к курортам краевого значения приведено в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 30.01.2020 N 103-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы акционерного общества "Завод минеральных вод "Горячеключевской" на нарушение конституционных прав и свобод частью 3 статьи 10 Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации". Конституционный Суд Российской Федерации указал, что исходя из приведенных конституционных предписаний и требований статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, а также учитывая необходимость обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц, законодатель вправе определить условия отчуждения земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в частную собственность, в том числе круг объектов, не подлежащих такому отчуждению (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 2010 года N 1059-О-О, от 8 декабря 2015 года N 2742-О, от 28 сентября 2017 года N 1918-О и др.), с учетом их специфики и особого публичного значения. Так, по смыслу подпункта 1 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в пределах особо охраняемых природных территорий, не указанные (в качестве изъятых из оборота) в пункте 4 данной статьи.

Часть 3 статьи 10 Закона N 406-ФЗ обеспечивает преемственность сложившихся отношений в сфере охраны окружающей среды посредством сохранения существующих особо охраняемых природных территорий. Такое правовое регулирование согласуется и с требованиями статей 41 (часть 1) и 42 Конституции Российской Федерации, гарантирующими право каждого на благоприятную окружающую среду, охрану здоровья и медицинскую помощь, что предполагает, в том числе недопустимость произвольного и необоснованного отказа законодателя от существующих правовых гарантий и связанных с ними ограничительных мер в данной сфере общественных отношений, влекущего за собой существенное снижение уже достигнутого уровня охраны окружающей среды на конкретной территории, в частности на территории курортов, признанных ранее в установленном порядке особо охраняемыми природными территориями.

Кроме того, отказывая в предоставлении земельного участка, администрация сослалась на уничтожение принадлежащего предпринимателю объекта вследствие пожара.

Предприниматель не оспаривает как факт пожара, так и повреждение имущества вследствие пожара.

В материалы дела предпринимателем представлено заключение специалиста, согласно которому по состоянию на декабрь 2019 года объект был отремонтирован и восстановлен.

Вместе с тем, предпринимателем не представлено доказательств восстановления объекта на дату рассмотрения администрацией обращения предпринимателя и принятия оспариваемого отказа от 12.11.2019.

Предпринимателем также не представлено доказательств того, что на момент рассмотрения ее обращения администрация располагала как доказательствами восстановления объекта, так и разрешительной документацией по вводу вновь возведенного объекта в эксплуатацию. Кроме того, администрации не были представлены доказательства возведения объекта капитального строительства (объекта недвижимости, прочно связанного с землей).

В отказе администрация указала, что в результате выезда на место специалистами администрации муниципального образования город-курорт Геленджик было установлено, что торговый киоск фактически представляет собой торговый роллет, не имеющий прочной связи с землей и не являющийся объектом капительного строительства.

Наличие между сторонами договора аренды земельного участка от 16.01.2018, с учетом пожара, имевшего место 10.09.2019, факт восстановления принадлежащего предпринимателю на момент обращения в администрацию с заявлением от 15.10.2019 объекта, с техническими и иными характеристиками, имевшими место на момент формирования земельного участка, подтвердить не может.

В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.12.2009 N 6811/09, применительно к действовавшей до 01.03.2015 статье 36 Земельного кодекса, была сформулирована правовая позиция о том, что собственник разрушенного объекта недвижимого имущества может воспользоваться исключительным правом на приобретение земельного участка лишь после восстановления такого объекта. Отсутствие в собственности земельного участка под разрушенными объектами не ограничивает права субъектов гражданского оборота.

Оснований для неприменения названной правовой позиции к исключительному праву на приобретение без торгов находящегося в публичной собственности земельного участка, закрепленному в статье 39.20 Земельного кодекса, действующей с 01.03.2015, не имеется.

Аналогичная правовая позиция изложена в постановлении Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 18.08.2020 по делу N А32-55909/2019.

При изложенных обстоятельствах, суд апелляционной инстанции не принимает доводы апелляционной жалобы, как основанные на неверном толковании норм земельного законодательства и не соответствующие фактическим обстоятельствам дела, установленным судом.

Материалы дела свидетельствуют о том, что судом первой инстанции были полно и всесторонне исследованы фактические обстоятельства, а также представленные сторонами доказательства и доводы.

Решение суда от 16.07.2020 об отказе в удовлетворении заявления является законным и обоснованным. Основания для отмены решения и удовлетворения апелляционной жалобы судом апелляционной инстанции не установлены.

В силу статьи 110 АПК РФ судебные расходы по делу относятся на предпринимателя.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 16.07.2020 по делу N А32-55906/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия настоящего постановления, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

О.Ю. Ефимова

Судьи

С.В. Пименов М.В. Соловьева