Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 8 октября 2020 г. N 21АП-1442/20 по делу N А83-19638/2019

08 октября 2020 г.

А83-19638/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 01.10.2020.

Постановление изготовлено в полном объеме 08.10.2020.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Кравченко В.Е., судей Градовой О.Г., Кузняковой С.Ю.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания: Хлебинской Е.Г.,

в отсутствие, лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Эклектика" на решение Арбитражного суда Республики Крым от 20 марта 2020 года по делу N А83-19638/2019, принятое по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Эклектика" об оспаривании представления заместителя прокурора города Керчи Таравой Ю.В.,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Эклектика" (далее - ООО "Эклектика", общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Крым (суд, суд первой инстанции) с заявлением о признании недействительным представления заместителя прокурора г. Керчи Таравой Ю.В. от 06.08.2019 N 22/28-2019 "Об устранении нарушений требований законодательства о противодействии коррупции" (далее - Представление от 06.08.2019 N 22/28-2019, Представление).

Заявленные требования мотивированы тем, что Прокуратурой г. Керчи нарушен порядок проведения проверки, в связи с чем незаконно внесено Представление от 06.08.2019 N 22/28-2019.

Такими нарушениями ООО "Эклектика" указывает следующие:

- общество не уведомлялось о проведении проверки в установленные законом сроки и порядке, что, по мнению заявителя, является грубым нарушением и самостоятельным основанием для признания незаконными любых мер прокурорского реагирования, в том числе оспариваемого Представления;

- заявитель также считает, что о незаконности Представления от 06.08.2019 N 22/28-2019 свидетельствуют содержащиеся в определениях мирового судьи судебного участка N 48 Керченского района Троян К.В. от 11.09.2019 по делу N 5-48-279/2019 и от 24.10.2019 по делу N 5-48-322/2019 выводы о том, что должность принятого в ООО "Эклектика" сотрудника не включена в перечень, предусмотренный статьей 12 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Закон о коррупции), на основании чего ООО "Эклектика" считает, что не допустило нарушений законодательства о противодействии коррупции, которые могли бы быть основанием для принятия в отношении общества мер прокурорского реагирования.

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 20.03.2020 в удовлетворении заявленных требований было отказано.

Суд первой инстанции пришел к выводу о законности и обоснованности Представления от 06.08.2019 N 22/28-2019, ссылаясь на то, что оно не нарушает прав и законных интересов заявителя и не возлагает на него незаконную обязанность. Делая вывод о наличии у прокурора правовых оснований для внесения данного представления, суд исходил из того, что оно внесено в результате выявленных нарушений, при этом суд отклонил доводы заявителя о нарушении порядка проведения проверки, сославшись на то, что направляя запрос, в порядке статей 6, 22 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре), на который ООО "Эклектика" был дан письменный ответ от 01.08.2019 с приложением копий документов, прокурор обосновано не выносил решение о проверке.

Кроме того, суд первой инстанции критически оценил и отклонил ссылку заявителя на вынесенные мировым судьей судебного участка N 48 Керченского судебного района Республики Крым Троян К.В. определения о возвращении протоколов об административном правонарушении от 11.09.2019 по делу N 5-48-279/2019 и от 24.10.2019 по делу N 5-48-322/2019, поскольку исходя из содержания указанных процессуальных актов мирового судьи, их выводы никоим образом не свидетельствовали о незаконности оспариваемого Представления от 06.08.2019 N 22/28-2019.

Не согласившись с указанным решением суда, ООО "Эклектика" обратилось в Двадцать первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, заявленное требование удовлетворить, полагая что судом первой инстанции неполно выяснены обстоятельства, имеющие значение для дела и неправильно применены нормы материального права. Заявителем также приводятся ссылки на судебную практику, в остальном доводы апелляционной жалобы идентичны содержанию заявления о признании недействительным Представления от 06.08.2019 N 22/28-2019.

Определением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 14.07.2020 апелляционная жалоба принята к производству.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству, движении дела, о времени и месте судебного заседания размещена арбитражным судом на официальном сайте Двадцать первого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет по адресу www.21aas.arbitr.ru в соответствии с порядком, установленным статьей 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Стороны явку своих уполномоченных представителей не обеспечили, были уведомлены надлежащим образом о судебном разбирательстве в Двадцать первом арбитражном апелляционном суде.

От Прокуратуры города Керчи ко дню судебного разбирательства в суде апелляционной инстанции поступили письменные возражения на апелляционную жалобу от 24.08.2020, в которых, указывая на законность и обоснованность судебного акта суда первой инстанции, и.о. заместителя прокурора г. Керчи В.А. Ковалев просил оставить его без изменений, считает, что руководитель ООО" Эклектика", в силу норм действующего законодательства, обязан был направить в Администрацию города Керчи информацию о трудоустройстве ее бывшего сотрудника Степановой А.В., а при наличии доказательств не совершения таких обязательных действий, органом прокуратуры обосновано были применены такие меры реагирования - как вынесение Представления от 06.08.2019 N 22/28-2019 об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции.

В дополнительных возражениях на вышеназванный отзыв и.о. заместителя прокурора г. Керчи (вх. 21 АП-1442/20 от 25.09.2020), заявитель уведомил суд апелляционной инстанции, что от прокуратуры города Керчи поступило уведомление о проведении проверки соблюдения законодательства о противодействии коррупции, которое поступило в адрес ООО "Эклектика" 18.05.2020, уже после вынесения обжалуемого решения суда первой инстанции, в связи с чем это новое доказательство не было исследовано и оценено этим судом. По мнению заявителя апелляционной жалобы, доводы, изложенные в обжалуемом Представлении вступают в противоречие с этими дополнительным доказательством и подтверждают нарушение прокуратурой закона при проведении первоначальной проверки ООО "Эклектика".

Дополнительно заявитель апелляционной жалобы просил рассмотреть дело в отсутствие представителя общества, в связи с нахождением в командировке в городе Краснодаре, заявил о поддержании всех заявленных требований в полном объёме.

В связи с наличием доказательств надлежащего извещения о времени и месте судебного разбирательства, с учетом вышеизложенных поступивших возражений от участников судебного разбирательства, апелляционная жалоба рассмотрена в порядке статей 123, 156, 266 АПК РФ в отсутствие сторон.

Повторно рассмотрев дело по правилам статей 266, 268 АПК РФ, изучив материалы дела, доводы и возражения, содержащиеся в апелляционной жалобе и представленных письменных возражений, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.

Из материалов дела усматривается, что 11.07.2019 Прокуратурой города Керчи на основании статей 6, 22 Закона о прокуратуре в адрес директора ООО "Эклектика" Призовой Н.П. был направлен письменный запрос о предоставлении информации и документов относительно заключения трудового договора со Степановой Анастасией Владимировной (далее - Степанова А.В.) и направления сообщения об этом по последнему месту ее службы, - в Администрацию города Керчи Республики Крым.

01.08.2019 ООО "Эклектика" письменно ответило на данный запрос с приложением копий запрашиваемых документов.

По результатам рассмотрения материалов, в том числе ответа ООО "Эклектика" на запрос, заместителем прокурора г. Керчи Таравой Ю.В. сделан вывод о нарушении ООО "Эклектика" законодательства о противодействии коррупции, а именно части 4 статьи 12 Закона о коррупции, в связи с чем были приняты меры прокурорского реагирования.

Так, 06.08.2019 заместителем прокурора г. Керчи Таравой Ю.В. в отношении ООО "Эклектика" было внесено Представление N 22/28-2019 "Об устранении нарушений требований законодательства о противодействии коррупции", в котором содержалось требование о принятии конкретных мер к устранению нарушений, отмеченных в нем, а также причин и условий, им способствовавших, рассмотрении вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц ООО "Эклектика".

Как указано в обжалуемом Представлении, распоряжением Главы Администрации города Керчи Республики Крым от 28.02.2018 N 116/2-р на должность муниципальной службы - главного специалиста общего отдела управления по вопросам делопроизводства, контроля, информатизации и обращения граждан Администрации города Керчи Республики Крым ранее была назначена Степанова А.В.

Распоряжением Главы Администрации города Керчи Республики Крым от 20.06.2018 N 291/2-р Степанова А.В. уволена с указанной должности по соглашению сторон.

На основании приказа от 10.07.2018 N ПР/60 Степанова А.В. принята на должность официанта в ООО "Эклектика", трудовой договор N 60-2018 со Степановой А.В. заключен 10.07.2018 и подписан директором ООО "Эклектика" Призовой Н.П.

При трудоустройстве в ООО "Эклектика" Степановой А.В. была предоставлена трудовая книжка, в которой имеется запись о ее прежнем месте работы в Администрации города Керчи Республики Крым на должности главного специалиста.

Однако, по информации Администрации города Керчи Республике Крым, уведомление от ООО "Эклектика" о трудоустройстве Степановой А.В. не поступало.

Судом первой инстанции и материалами дела подтверждены обстоятельства того, что после заключения трудового договора со Степановой А.В. работодателем (ООО "Эклектика") не исполнены обязательства, предусмотренные частью 4 статьи 12 Закона о коррупции, сообщение в десятидневный срок о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) муниципального служащего по последнему месту его службы в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации не направлено.

В Представлении от 06.08.2019 N 22/28-2019 указано, что причинами и условиями, способствовавшими выявленному нарушению являлось ненадлежащее исполнение должностных обязанностей работниками ООО "Эклектика", отсутствие надлежащего контроля со стороны руководства, в связи с чем прокурор потребовал безотлагательно рассмотреть представление и устранить выявленные нарушения законодательства о противодействии коррупции, причин и условий, способствующих им и недопущению их в будущем.

Указанные фактические обстоятельства не опровергались ООО "Эклектика", но при этом, не согласившись с Представлением от 06.08.2019 N 22/28-2019, общество, в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением о признании акта прокурорского реагирования недействительным.

Отказывая в удовлетворении требования ООО "Эклектика" о признании указанного акта прокуратуры недействительным, суд первой инстанции пришел к выводу о наличии у прокуратуры фактических и правовых оснований для внесения оспариваемого представления при отсутствии оснований для удовлетворения требований, заявленных ООО "Эклектика".

Повторно исследовав обстоятельства, имеющие значение для дела, оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 АПК РФ, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о законности решения суда первой инстанции и не находит оснований для его отмены или изменения и удовлетворения апелляционной жалобы, исходя из следующих мотивов.

Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами (пункт 1 статьи 1 Закона о прокуратуре).

В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет, в частности, надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (пункт 2 там же).

Согласно пункту 1 статьи 21 Закона о прокуратуре предметом надзора являются:

- соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

- соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте.

При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки (пункт 2 там же).

В соответствии с пунктом 3 статьи 22 Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре, вносит представление об устранении нарушений закона.

Таким образом, под представлением прокурора понимается подлежащий безотлагательному рассмотрению акт прокурорского реагирования, который вносится в случае выявлении нарушений закона в рамках осуществления прокурорского надзора в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Признаками, позволяющими отнести официальный документ, исходящий от государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица к числу ненормативных правовых актов или решений, являются:

а) наличие в официальном документе властного волеизъявления органа или должностного лица, выражающегося в предоставлении лицу, в отношении которого издан (принят) или составлен данный документ, субъективного юридического права (правового статуса), в возложении на него субъективной юридической обязанности или в применении к нему юридической санкции;

б) возникновение у лица, в отношении которого издан (принят) или составлен официальный документ, на основании данного документа прямых юридически значимых последствий позитивного или негативного характера, то есть возникновение у него субъективного юридического права, субъективной юридической обязанности, ограничения (ущемления) субъективного юридического права, юридической ответственности.

Как отмечается в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2015) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 25.11.2015) Закон о прокуратуре в пункте 1 статьи 21, пункте 3 статьи 22, статьях 24, 28 устанавливает, что прокурор при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов наделен правом вносить представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения.

За невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении указанных лиц предусмотрена административная ответственность, что свидетельствует о том, что представление прокурора, являясь основанием для привлечения к административной ответственности, затрагивает права этих лиц.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, неоднократно изложенной в его решениях, акты государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц подлежат оспариванию в судебном порядке, если они по своему содержанию затрагивают права и интересы граждан, юридических лиц и предпринимателей, в том числе при осуществлении ими предпринимательской деятельности, независимо от того, какой характер - нормативный или ненормативный - носят оспариваемые акты. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит статье 46 Конституции Российской Федерации.

Таким образом, поскольку представление нарушает права и свободы, создает препятствия к осуществлению прав и свобод либо незаконно возлагает какие - либо обязанности, оно может быть оспорено в суде в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ.

В соответствии с положениями части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 АПК РФ основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акту закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица, надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия) возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Положениями частей 1, 2 статьи 65 АПК РФ установлено, что каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 АПК РФ, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя. Обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, определяются арбитражным судом на основании требований и возражений лиц, участвующих в деле, в соответствии с подлежащими применению нормами материального права.

Суд первой инстанции исходил из того, что в рамках осуществления прокурорского надзора внесение представления возможно без проведения проверки.

В то же время, из статей 6, 22 Закона о прокуратуре следует, что безусловному исполнению в установленный срок подлежат требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 настоящего Закона о прокуратуре (пункт 1 статьи 6).

Данная норма носит отсылочный характер, устанавливая обязательность требований прокурора при реализации им конкретных полномочий, а именно: при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (статья 9.1 Закона о прокуратуре), прокурорского надзора за исполнением законов (статья 22), надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (статья 27), надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (статья 30) и надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу (статья 33).

В части 2 статьи 6 Закона о прокуратуре определено, что статистическая и иная информация, документы (в том числе электронные документы, подписанные электронной подписью в соответствии с законодательством Российской Федерации), справки и другие материалы или их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора безвозмездно в течение пяти рабочих дней с момента поступления требования прокурора руководителю или иному уполномоченному представителю органа (организации), а в ходе проведения проверок исполнения законов - в течение двух рабочих дней с момента предъявления требования прокурора. В требовании прокурора могут быть установлены более длительные сроки.

Статья 22 Закона о прокуратуре "Полномочия прокурора", которая размещена в главе 1 "Надзор за исполнением законов" раздела III "Прокурорский надзор" Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", устанавливает полномочия прокурора в рамках осуществления надзора за исполнением законов.

В абзаце 3 части 1 статьи 22 Закона о прокуратуре указано на то, что прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе требовать от руководителей и других должностных лиц органов, указанных в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, представления необходимых документов и материалов или их копий, статистических и иных сведений в сроки и порядке, которые установлены пунктами 2, 2.1, 2.3, 2.4, 2.5 статьи 6 настоящего Федерального закона.

В Постановлении Конституционного Суд Российской Федерации от 17.02.2015 N 2-П применительно к прокурорскому надзору за деятельностью некоммерческих организаций отмечено, что взаимосвязанные положения пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Закона о прокуратуре по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего законодательства предполагают проведение органами прокуратуры проверок исполнения законов некоммерческими организациями в пределах определенного предмета конкретной проверки, обусловленного наличием сведений, указывающих на признаки нарушений законов в деятельности некоммерческой организации и ее должностных лиц, которые нельзя подтвердить или опровергнуть в ходе межведомственного взаимодействия с государственным органом, осуществляющим федеральный государственный надзор за деятельностью некоммерческих организаций, с вынесением о том мотивированного решения, подлежащего доведению до сведения проверяемой некоммерческой организации, по крайней мере, в момент начала проверки, а также возможность запроса прокурором у руководителей и должностных лиц некоммерческой организации документов и материалов, непосредственно обусловленных целями и предметом конкретной проверки, не могущих быть полученными у других государственных органов или из открытых источников и не передававшихся органам прокуратуры в связи с ранее проведенной проверкой исполнения законов данной некоммерческой организацией, и не обязывают некоммерческую организацию представлять документы, которые она не обязана иметь в соответствии с законодательством, а также формировать документы, не имеющиеся на момент предъявления требования прокурора.

Поскольку статья 21 Закона о прокуратуре регулирует проведение органами прокуратуры в рамках осуществления надзора за исполнением законов как в отношении некоммерческих, так и коммерческих организаций, постольку приведенные правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, в которых выявлен конституционно-правовой смысл ее положений относительно проверок органами прокуратуры некоммерческих организаций, в той части, в какой они касаются общих требований к соответствующим проверкам, применимы и к проверкам коммерческих организаций.

При этом пункты 3 и 4 статьи 21 Закона о прокуратуре, которыми предусмотрено принятие прокурором мотивированного решения о проведении проверки с указанием цели, основания и предмета проверки с обязательным ознакомлением проверяемого лица с данным решением и определены сроки проверки, введены Федеральным законом от 07.03.2017 N 27-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" во исполнение данного постановления Конституционного Суда Российской Федерации. Как подчеркивается в определение Конституционного Суда РФ от 29.05.2019 N 1502-О статья 21 Закона о прокуратуре, таким образом, как в прежней, так и в действующей редакции, подлежит применению с учетом конституционно-правового смысла, выявленного Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 17.02.2015 N 2-П, а потому вывод суда первой инстанции о том, что проверка прокурором не проводилась, не соответствует фактическим обстоятельствам дела.

При этом, согласно пункту 2 статьи 21 Закона о прокуратуре при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.

С учетом характера возложенных на прокуратуру Российской Федерации публичных функций, связанных с поддержанием правопорядка и обеспечением своевременного восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и их объединений, предполагается, что органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов независимо от источника информации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно на законных основаниях.

Таким образом, в действующем правовом регулировании допускается осуществление прокурорского надзора за исполнением законов не только в связи с конкретными обращениями (так называемые инцидентные основания), но и в инициативном порядке, основания и поводы для которых тем не менее не могут определяться произвольно.

В то же время, вопреки утверждению заявителя, оснований для вывода о том, что действия прокуратуры по проведению проверки и истребованию сведений с последующим внесением представления от 06.08.2019 N 22/28-2019 не соответствуют положениям пунктов 2, 3 статьи 21 Закона о прокуратуре, не имеется.

Согласно пункту 3 статьи 21 Закона о прокуратуре решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки.

В случае, если в ходе указанной проверки получены сведения, указывающие на наличие в деятельности проверяемого органа (организации) иных нарушений законов, требующих принятия мер прокурором, подтвердить или опровергнуть которые невозможно без проведения проверки, прокурор или его заместитель принимает мотивированное решение о расширении предмета указанной проверки или решение о проведении новой проверки и доводит принятое решение до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня его принятия.

Типовая форма решения о проведении проверки и типовая форма мотивированного решения о расширении предмета указанной проверки утверждаются Генеральным прокурором Российской Федерации.

В данном случае согласно материалам дела о проведении проверки соблюдения требований законодательства о противодействии коррупции, ООО "Эклектика" (соответствующем решении) было извещено при получении запроса от 11.07.2019 с требованием о предоставлении ООО "Эклектика" информации и документов, то есть не позднее дня начала проверки.

Данное обстоятельство признается и заявителем, указывающим, что о проводящейся проверке он узнал из запроса от 11.07.2019.

Поскольку в таком запросе одновременно содержались сведения о цели, основаниях и предмете проверки следует признать, что до сведения заявителя была доведена необходимая информация о проведении проверки, с учетом чего суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии существенных нарушений порядка проведения проверки и таким образом соглашается с выводом суда первой инстанции об отсутствии процедурных нарушений при внесении представления от 06.08.2019 N 22/28-2019.

Согласно части 1 статьи 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. С учетом этого правила, суд апелляционной инстанции не может принять ссылку заявителя на судебную практику, поскольку она сформирована исходя из иных конкретных обстоятельств дела.

Относительно положенного в основу Представления от 06.08.2019 N 22/28-2019 вывода о нарушении законодательства о противодействии коррупции, судебная коллегия считает необходимым дать свою оценку доводам заявителя, о том, что утвержденные решением 6 сессии Керченского городского совета Республики Крым 1 созыва от 19.11.2014 N 60-1/2014 Реестр муниципальных должностей и Реестр должностей муниципальной службы муниципального образования городского округа Керчь Республики Крым не являются перечнями, предусмотренными статьей 12 Закона о коррупции, однако это не привело к принятию неверного решения исходя из следующего.

Так, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что установленные в определениях мирового судьи по делу об административном правоотношении факты не имеют правового значения для настоящего дела.

Такие факты не носят преюдициального значения для арбитражного суда, рассматривающего дело, в силу положений части 3 статьи 69 АПК РФ, что соответствует позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в его постановлении от 21.07.2015 N 310-АД15-7716 по делу N А14-9102/2014.

Оценивая соответствие Представления от 06.08.2019 N 22/28-2019 требованиям законодательства о противодействии коррупции, судебная коллегия исходит из того, что в соответствии с частью 1 статьи 12 Закона о коррупции гражданин, замещавший должность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы имеет право замещать на условиях трудового договора должности в организации и (или) выполнять в данной организации заботы (оказывать данной организации услуги) в течение месяца стоимостью более ста тысяч рублей на условиях гражданско-правового договора (гражданско-правовых договоров), если отдельные функции государственного, муниципального (административного) управления данной организацией входили в должностные (служебные) обязанности государственного или муниципального служащего, с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных или муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов.

Согласно требованиям части 2 статьи 12 Закона о коррупции гражданин, замещавший должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы обязан при заключении трудовых или гражданско-правовых договоров на выполнение работ (оказание услуг), указанных в части 1 настоящей статьи, сообщать работодателю сведения о последнем месте своей службы.

Частью 4 статьи 12 Закона о коррупции установлено, что работодатель при заключении трудового или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг), указанного в части 1 настоящей статьи, с гражданином, замещавшим должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после его увольнения с государственной или муниципальной службы обязан в десятидневный срок сообщать о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Неисполнение работодателем обязанности, установленной частью 4 настоящей статьи, является правонарушением и влечет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Аналогичные обязанности работодателя при заключении трудового договора с гражданином, замещавшим должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными актами Российской Федерации, о необходимости уведомления представителю нанимателя (работодателя) государственного или муниципального служащего по последнему месту работы, службы, закреплены также в статье 64-1 Трудового кодекса Российской Федерации.

Как усматривается из части 4 статьи 12 Закона о коррупции, обязанность работодателя по сообщению о заключении трудового договора представителю нанимателя (работодателю) муниципального служащего по последнему месту его службы в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации возникает при приеме на работу не любого государственного или муниципального служащего, а лишь замещавшего должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Такие нормативно-правовые акты, устанавливающие перечни должностей, предусмотренные статьей 12 Закона о коррупции, определены в пункте 4 Указа Президента Российской Федерации от 21.07.2010 N 925 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции", согласно которому перечни должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и перечни должностей муниципальной службы, предусмотренные статьей 12 Закона о коррупции, разрабатываются и утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

При таких обстоятельствах, довод заявителя о том, что Реестр муниципальных должностей и Реестр должностей муниципальной службы муниципального образования городского округа Керчь Республики Крым, утвержденные решением 6 сессии Керченского городского совета Республики Крым 1 созыва от 19.11.2014 N 60-1/2014 не являются перечнями, предусмотренными статьей 12 Закона о коррупции, заслуживает внимания, поскольку такое решение принято в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Законами Республики Крым от 05.06.2014 N 16-ЗРК "О структуре и наименовании органов местного самоуправления в Республике Крым, численности, сроках полномочий и дате проведения выборов депутатов представительных органов муниципальных образований первого созыва в Республике Крым", от 21.08. 2014 N 54-ЗРК "Об основах местного самоуправления в Республике Крым", от 16.09.2014 N 77-ЗРК "О реестре муниципальных должностей в Республике Крым" и от 16.09.2014 N 78-ЗРК "О реестре должностей муниципальной службы в Республике Крым" и устанавливает перечень всех муниципальных должностей и перечень всех должностей муниципальной службы муниципального образования городского округа Керчь Республики Крым. Прямого указания на то, что утвержденные им реестры разработаны и/или подлежат применению в целях реализации статьи 12 Закона о коррупции решение 6 сессии Керченского городского совета Республики Крым 1 созыва от 19.11.2014 N 60-1/2014 не содержит.

В то же время, в пунктах 3, 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.11.2017 N 46 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судьями дел о привлечении к административной ответственности по статье 19.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъяснено, что под указанными в статье 12 Закона о коррупции перечнями, установленными нормативными правовыми актами Российской Федерации, следует понимать как перечни, утвержденные непосредственно для целей названной нормы, так и - в случае отсутствия названных перечней - нормативные правовые акты, определяющие должности государственной службы (должности муниципальной службы), при замещении которых государственные служащие (муниципальные служащие) обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, поскольку принятие последних также обусловлено предусмотренными законодательством мерами по противодействию коррупции. При этом, замещаемая государственным (муниципальным) служащим должность должна была включена в такой Перечень в период прохождения бывшим государственной (муниципальной) службы им должность и не исключена из него к дате заключения трудового (гражданско-правового) договора.

В этом контексте судом апелляционной инстанции, с учетом предоставленных прокуратурой пояснений, установлено, что решением 6 сессии Керченского городского совета Республики Крым 1 созыва от 19.11.2014 N 62-1/14 утвержден Перечень должностей муниципальной службы, при назначении на которые и при замещении которых муниципальные служащие и граждане обязаны представлять сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Решением Керченского городского совета Республики Крым от 14.04.2016 N 782-1/16 "О внесении изменений в решения Керченского городского совета 1 созыва" в соответствии, в том числе с Законом о коррупции в данное решение внесены изменения, согласно которым Перечень должностей муниципальной службы в муниципальном образовании городской округ Керчь Республики Крым, при замещении которых муниципальные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, а также при назначении на которые граждане обязаны предоставлять сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей дополнен должностями муниципальной службы группы "Старшие должности": главный специалист; ведущий специалист" (пункт 4).

Таким образом, должность главного специалиста Администрации города Керчи Республики Крым, которую замещал работник ООО "Эклектика" Степанова А.В., включена в перечень должностей, который применяется в целях реализации статьи 12 Закона о коррупции.

Учитывая изложенное, ООО "Эклектика" при приеме на работу Степановой А.В., как у работодателя, возникла обязанность по направлению сообщения о заключении трудового договора, однако такая обязанность обществом исполнена не была, что не оспаривается последним, с учетом чего суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что оспариваемое Представление от 06.08.2019 N 22/28-2019 соответствует действующему законодательству.

Кроме того, судебная коллегия отмечает, что согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 2 определения от 24.02.2005 N 84-О, а также в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 21.10.2008 N 9455/08, при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (пункт 2 статьи 21), в связи с чем, само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.

С учетом вышеприведенного, оспариваемое Представление от 06.08.2019 N 22/28-2019, поскольку оно не направлено на иное, кроме добровольного устранения допущенных ООО "Эклектика" нарушений законодательства о противодействии коррупции и причин, им способствовавших, не нарушает права и законные интересы заявителя, что являлось самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных ООО "Эклектика" требований.

Дополнительные письменные пояснения ООО "Эклектика" о направлении Прокуратурой города Керчи уведомления о проведении проверки от 18.05.2020, исходя из положений статьи 268 АПК РФ и пункта 29 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30.06.2020 N 12 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции", не принимаются судом апелляционной инстанции, в виду нижеследующего.

Арбитражный суд апелляционной инстанции на основании статьи 268 АПК РФ повторно рассматривает дело по имеющимся в материалах дела и дополнительно представленным доказательствам. При решении вопроса о возможности принятия новых доказательств, в том числе приложенных к апелляционной жалобе или отзыву на апелляционную жалобу, он определяет, была ли у лица, представившего доказательства, возможность их представления в суд первой инстанции или заявитель не представил их по независящим от него уважительным причинам.

К числу уважительных причин, в частности, относятся: необоснованное отклонение судом первой инстанции ходатайств лиц, участвующих в деле, об истребовании дополнительных доказательств, о назначении экспертизы; наличие в материалах дела протокола, аудиозаписи судебного заседания, оспариваемых лицом, участвующим в деле, в части отсутствия в них сведений о ходатайствах или об иных заявлениях, касающихся оценки доказательств.

Признание доказательства относимым и допустимым само по себе не является основанием для его принятия арбитражным судом апелляционной инстанции.

Мотивированное принятие дополнительных доказательств арбитражным судом апелляционной инстанции в случае, если лицо, участвующее в деле, обосновало невозможность их представления в суд первой инстанции по причинам, не зависящим от него, и суд признает эти причины уважительными, а также если судом первой инстанции было отклонено ходатайство об истребовании доказательств, не может служить основанием для отмены постановления арбитражного суда апелляционной инстанции; в то же время немотивированное принятие или непринятие арбитражным судом апелляционной инстанции новых доказательств при наличии к тому оснований, предусмотренных в части 2 статьи 268 Кодекса, может в силу части 3 статьи 288 Кодекса являться основанием для отмены постановления арбитражного суда апелляционной инстанции, если это привело или могло привести к принятию неправильного постановления.

Ходатайство о принятии новых доказательств в силу требований части 3 статьи 65 АПК РФ должно быть заявлено лицами, участвующими в деле, до начала рассмотрения апелляционной жалобы по существу. Данное ходатайство должно соответствовать требованиям части 2 статьи 268 АПК РФ, то есть содержать обоснование невозможности представления данных доказательств в суд первой инстанции, и подлежит рассмотрению арбитражным судом апелляционной инстанции до начала рассмотрения апелляционной жалобы по существу.

Уведомление о проведении Прокуратурой города Керчи проверки ООО "Эклектика" на предмет соблюдения антикоррупционного законодательства датировано 18 мая 2020 года.

Обжалуемое ООО "Эклектика" решение вынесено Арбитражным судом Республики Крым 20 марта 2020 года.

Таким образом, суд апелляционной инстанции не усматривает относимых и допустимых оснований для принятия данного документа в качестве доказательства по настоящему делу.

С учетом вышеизложенного, апелляционная жалоба заявителя не содержит иных доводов и фактов, которые имели бы значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, апелляционная жалоба не может быть признана апелляционным судом обоснованной и не может служить основанием для отмены обжалуемого решения.

Неправильного применения норм процессуального права, в том числе, влекущего безусловную отмену судебных актов в силу части 4 статьи 270 АПК РФ, коллегией судей апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 266- 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Крым от 20 марта 2020 года по делу N А83-19638/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Эклектика" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

В.Е. Кравченко

Судьи

О.Г. Градова С.Ю. Кузнякова