Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 октября 2020 г. N 17АП-9437/20 по делу N А50-7347/2020

г. Пермь

12 октября 2020 г.

Дело N А50-7347/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 07 октября 2020 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 12 октября 2020 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Риб Л.Х.,

судей Васевой Е.Е., Васильевой Е.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Тиуновой Н.П.,

при участии:

от заявителя, Министерства промышленности и торговли Пермского края: Копнина А.И., доверенность от 23.06.2020, диплом, паспорт; Харитонова Т.В., доверенность от 23.06.2020, диплом, паспорт;

от заинтересованного лица, Управлению Федерального казначейства по Пермскому краю: Кетов В.А., представитель по доверенности от 23.12.2019, диплом, служебное удостоверение;

от третьего лица, Министерство экономического развития Российской Федерации: представители не явились;

(лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда),

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица, Управления Федерального казначейства по Пермскому краю,

на решение Арбитражного суда Пермского края

от 07 июля 2020 года по делу N А50-7347/2020,

принятое судьей Носковой В.Ю.

по заявлению Министерства промышленности и торговли Пермского края (ОГРН 1075902000085, ИНН 5902293467)

к Управлению Федерального казначейства по Пермскому краю (ОГРН 1025900526893, ИНН 5902290900)

третье лицо: Министерство экономического развития Российской Федерации (ОГРН 1027700575385, ИНН 7710349494),

о признании недействительным представления,

УСТАНОВИЛ:

Министерство промышленности, предпринимательства и торговли Пермского края обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании недействительным представления от 30.12.2019 N 21-10/18, вынесенного Управлением федерального казначейства по Пермскому краю (далее - заинтересованное лицо, УФК по Пермскому краю, Управление казначейства).

Определением Арбитражного суда Пермского края от 27.03.2020 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство экономического развития Российской Федерации.

Протокольным определением суда от 25.06.2020, вынесенным на основании статьи 124 Арбитражного процессуального кодекса российской Федерации, изменено наименование заявителя по делу по делу Министерства промышленности, предпринимательства и торговли Пермского края на Министерство промышленности и торговли Пермского края (далее - заявитель, Министерство).

Решением арбитражного суда от 07.07.2020 (резолютивная часть объявлена 03.07.2020) требования удовлетворены, представление от 30.12.2019 N 21-10/18 признано недействительным и на заинтересованное лицо возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Не согласившись с вынесенным по делу судебным актом, УФК по Пермскому краю обжаловало решение суда в апелляционном порядке, в жалобе просит решение суда отменить как вынесенное с нарушением норм материального и процессуального права, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований.

В апелляционной жалобе ее податель, оспаривая выводы суда о наличии оснований для применения срока исковой давности, указывает, что правовые позиции, изложенные в Постановлении Конституционного суда Российской Федерации от 17.06.2004 N 12-П и Постановлении Президиума Высшего арбитражного Суда Российской Федерации от 25.07.2006 N 11366/05, не подлежат применению при оспаривании представлений, вынесенных органами государственного финансового контроля.

Настаивая на доводах о неприменении к бюджетным правоотношениям положений гражданского законодательства, Управление указывает, что даже при наличии оснований для применения положений Гражданского кодекса Российской Федерации о сроках исковой давности, поскольку о нарушении Министерством положений бюджетного законодательства стало известно 11.12.2019, срок исковой давности не пропущен.

В качестве процессуального нарушения податель жалобы указывает на допущенное в резолютивной части решения суда нарушение при указании на несоответствие оспариваемого представления требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации.

Министерство представило отзыв с возражениями на доводы жалобы, просит решение суда оставить без изменения, в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

Участвующие в судебном заседании представители сторон поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе и отзыве на жалобу.

Третье лицо о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, представителей для участия в заседании суда апелляционной инстанции не направило, что не является препятствием для рассмотрения дела судом на основании части 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как установлено судом и следует из материалов дела, на основании приказа от 21.10.2019 N 436 Управлением казначейства в период с 23.10.2019 по 11.12.2019 проведена внеплановая выездная проверка использования средств из федерального бюджета на реализацию комплексных инвестиционных проектов по развитию инновационных территориальных кластеров в рамках подпрограммы "Стимулирование инноваций" государственной программы Российской Федерации "Экономическое развитие и инновационная экономика". Проверяемый объект - Министерство промышленности, предпринимательства и торговли Пермского края.

В ходе проверки Управлением казначейства проверено соблюдение заявителем требований бюджетного законодательства в рамках Соглашения от 24.12.2014 N 02-ИТК-14 (далее - Соглашение от 24.12.2014) и Соглашения от 29.09.2015 N 02-ИТК-15 (далее - Соглашение от 29.09.2015), заключенных Минэкономразвития России и Правительством Пермского края о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету Пермского края на реализацию программы развития пилотного инновационного территориального кластера ракетного двигателестроения "Технополис "Новый Звездный".

Проверкой установлено, что в нарушение подпункта "г" пункта 1.5, пункта 1.6 Соглашения от 24.12.2014 Министерством в 2014 году не обеспечено финансирование Акционерного общества "Корпорация развития Пермского края" в части обеспечения деятельности специализированной организации, осуществляющей методическое, организационное, экспертно-аналитическое и информационное сопровождение развития инновационного территориального кластера в сумме 5 000 000 рублей за счет средств бюджета Пермского края, что привело к излишнему расходованию субсидии из федерального бюджета в сумме 2 385 336,00 рублей (пункт 1);

в нарушение подпункта "г" пункта 1.5, пункта 1.6 Соглашения от 29.09.2015 Министерством не обеспечено финансирование Акционерного общества "Корпорация развития Пермского края" в части обеспечения деятельности специализированной организации, осуществляющей методическое, организационное, экспертно-аналитическое и информационное сопровождение развития инновационного территориального кластера в сумме 10 675 425,23 рублей за счет средств бюджета Пермского края, что привело к излишнему расходованию средств субсидии из федерального бюджета в сумме 3 113 653,27 рублей (пункт 2);

в нарушение постановления Правительства Пермского края от 15.09.2014 N 992-п, подпункта "з" пункта 2.4 Соглашения 24.12.2014 Министерством промышленности, предпринимательства и торговли Пермского края не обеспечено достижение в 2014 году показателей результативности предоставления субсидии, являющихся целевыми индикаторами реализации Программы развития инновационного территориального кластера ракетного двигателестроения "Технополис "Новый Звездный" на 2014-2016 годы: - численность работников организаций - участников Кластера, прошедших профессиональную переподготовку и повышение квалификации по программам дополнительного профессионального образования, в том числе в области управления инновационной деятельностью на 10 человек; - рост объема инвестиционных затрат организаций - участников Кластера за вычетом затрат на приобретение земельных участков, строительство зданий и сооружений, а также подвод инженерных коммуникаций на 2,00 % (пункт 3).

Результаты проверки отражены в акте от 11.12.2019 и послужили основанием для направления Управлением казначейства в адрес Министерства представления от 30.12.2019 N 21-10/18 с требованием устранить бюджетные нарушения - обеспечить возврат излишне израсходованных средств субсидии из федерального бюджета в федеральный бюджет и принять меры по устранению причин и условий бюджетных нарушений, указанных в пунктах 1 и 2 представления; принять меры по устранению причин и условий бюджетных нарушений, указанных в пункте 3 представления. О результатах исполнения представления проинформировать УФК по Пермскому краю до 07.04.2020.

Заявитель, полагая, что представление не соответствует требованиям законодательства и нарушает его права и законные интересы, обратился в арбитражный суд с заявлением о признании представления недействительным.

Суд первой инстанции признал представление недействительным, указав, что вынесение и исполнение представления о возврате средств субсидии за период, существенно превышающий срок исковой давности, не соответствует требованиям законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере осуществляемой им деятельности.

Повторно исследовав представленные в материалы дела доказательства, обсудив доводы жалобы, заслушав участвующих в судебном заседании представителей сторон, проверив правильность применения судом положений законодательства, коллегия апелляционного суда пришла к следующим выводам.

Из положений статьи 197, 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания оспариваемых ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий - несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При оспаривании ненормативного акта государственного органа предмет доказывания входят вопросы о наличии у органа, выдавшего оспариваемый акт, компетенции, соответствие оспариваемого ненормативного акта закону и наличие (отсутствие) нарушений прав заявителя оспариваемым актом.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральном казначействе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 N 703 (далее - Положение), Федеральное казначейство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

Пунктом 5 Положения установлены полномочия казначейства в установленной сфере деятельности, в частности: полномочия по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере в порядке, установленном Правительством Российской Федерации; контроль за своевременностью и полнотой устранения объектами контроля нарушений законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности.

Согласно пункту 4 Положения казначейство осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы, к которым относится УФК по Пермскому краю.

Общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации устанавливает Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс).

На основании пунктов 1, 2 статьи 269.2 Бюджетного кодекса полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются, в том числе: контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, в том числе: проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

В силу пункта 3 статьи 269.2 Бюджетного кодекса порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местных администраций.

Полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля по составлению представлений и (или) предписаний установлены статьей 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации

Под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений (пункт 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса).

Согласно пункту 1 статьи 306.2 Бюджетного кодекса бюджетная мера принуждения применяется за совершение бюджетного нарушения, предусмотренного главой 30 настоящего Кодекса, на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля.

Под уведомлением о применении бюджетных мер принуждения понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, обязательный к рассмотрению финансовым органом, содержащий сведения о выявленных бюджетных нарушениях, предусмотренных главой 30 настоящего Кодекса, и об объемах средств, использованных с указанными нарушениями, по каждому бюджетному нарушению (без учета объемов средств, использованных с этими бюджетными нарушениями и возмещенных в доход соответствующего бюджета до направления уведомления о применении бюджетных мер принуждения) (пункт 5 статьи 306.2 Бюджетного кодекса).

Основанием для вынесения оспариваемого представления послужили выводы Управления о совершении Министерством в 2014-2015 годах бюджетных нарушений, выразившихся в нарушении условий Соглашения N 02-ИТК-14 от 24.12.2014 и Соглашения N 14-ИТК-15 от 29.09.2015 о предоставлении средств из федерального бюджета.

Материалами дела подтверждается и сторонами не оспаривается, что отчеты об исполнении условий соглашений представлены в Минэкономразвития 26.02.2015 (по Соглашению от 24.12.2014) и 10.02.2016 (по Соглашению от 29.09.2015). Проверка проведена в период с 23.10.2019 по 11.12.2019, представление выдано 30.12.2019.

Таким образом, с учетом даты представления отчетов об исполнении Соглашения, даты начала проверки, проверка начата и представление вынесено более чем через три года после представления Министерством отчетов об исполнении Соглашений.

При рассмотрении доводов сторон о применении срока исковой давности при разрешении настоящего спора суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Согласно правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации, отраженным в Постановлении от 17.06.2004 N 12-П, Конституция Российской Федерации устанавливает в статье 15 (часть 2) обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. По смыслу данного положения, федеральный законодатель в процессе осуществления финансового регулирования (статья 71, пункт "ж", Конституции Российской Федерации) должен предусмотреть юридические механизмы поддержания правопорядка в этой сфере, включая меры государственного принуждения. При этом в выборе принудительных мер законодатель ограничен требованиями справедливости, соразмерности и иными конституционными и общими принципами права.

Нормативное регулирование применения мер бюджетного принуждения должно отвечать вытекающему из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом общеправовому критерию определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, соответствовать конституционным принципам юридической ответственности и не противоречить требованиям статей 1, 15 (части 1 и 2) и 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Применительно к правовой позиции, выраженной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 20.07.2011 N 20-П, целью установления сроков исковой давности и сроков давности привлечения к ответственности является как обеспечение эффективности реализации публичных функций, так и сохранение необходимой стабильности соответствующих правовых отношений; в основе установления сроков исковой давности и сроков давности привлечения к ответственности лежит положение о том, что никто не может быть поставлен под угрозу возможного обременения на неопределенный или слишком длительный срок; наличие сроков, в течение которых для лица во взаимоотношениях с государством могут наступать неблагоприятные последствия, представляет собой необходимое условие применения этих последствий (постановления от 20.07.1999 N 12-П, от 27.04.2001 N 7-П, от 24.06.2009 N 11-П, определение от 03.11.2006 N 445-О).

Нормативное регулирование применения мер бюджетного принуждения должно отвечать вытекающему из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом общеправовому критерию определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, соответствовать конституционным принципам юридической ответственности и не противоречить требованиям статей 1, 15 (части 1 и 2) и 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

В силу правовых позиций, сформулированных Конституционным Судом Российской Федерации относительно института исковой давности, давности взыскания налоговых санкций и давности привлечения к административной и уголовной ответственности, целью установления соответствующих сроков давности является как обеспечение эффективности реализации публичных функций, стабильности правопорядка и рациональной организации деятельности правоприменителя, так и сохранение необходимой стабильности правовых отношений и гарантирование конституционных прав лица, совершившего деяние, влекущее для него соответствующие правовые последствия, поскольку никто не может быть поставлен под угрозу возможного обременения на неопределенный или слишком длительный срок (Постановления от 27.04.2001 N 7-П, от 14.07.2005 N 9-П, Определение от 03.11.2006 N 445-О).

Общая правовая позиция следует из Постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.07.2006 N 11366/05, в котором отмечено, что если иное прямо не указано в законе, принудительные возможности государства ограничены, по меньшей мере, сроком исковой давности.

Как следует из разъяснений, приведенных в пункте 3 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.09.2015 N 43 "О некоторых вопросах, связанных с применением норм Гражданского кодекса Российской Федерации об исковой давности", течение исковой давности по требованиям юридического лица начинается со дня, когда лицо, обладающее правом самостоятельно или совместно с иными лицами действовать от имени юридического лица, узнало или должно было узнать о нарушении права юридического лица и о том, кто является надлежащим ответчиком (пункт 1 статьи 200 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Пунктом 4 статьи 93.4 Бюджетного кодекса срок исковой давности установлен 5 лет по требованиям Российской Федерации в связи с предоставлением денежных средств на возвратной и (или) возмездной основе.

Во всех иных случаях, в отсутствие установленных Бюджетным кодексом сроков давности, применению подлежит срок исковой давности, установленный Гражданским кодексом Российской Федерации.

Бюджетным кодексом не установлены положения о периоде, который может охватываться проверкой, и за который может быть выдано представление, следовательно, подлежит применению общий срок исковой давности, который составляет 3 года.

Поскольку в рассматриваемом случае проверка начата и представление выдано за период, превышающий 3 года по окончанию сроков действия Соглашений, а также представления отчетов об исполнении Соглашений, вынесение представления о возврате средств субсидии за период, существенно превышающий срок исковой давности, повлечет нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности.

С учетом изложенного суд первой инстанции правомерно удовлетворил требования и признал оспариваемое представление недействительным.

Доводы апеллянта о неприменении правовых позиций Конституционного суда Российской Федерации и Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации о сроках исковой давности при оспаривании представлений, вынесенных органом государственного финансового контроля, апелляционным судом признаны ошибочными, основанными на неверном толковании положений Гражданского кодекса РФ и Бюджетного кодекса РФ.

Также отклонен довод о том, что в случае применения срока исковой давности его необходимо исчислять с 11.12.2019 (дата составления акта проверки).

Бюджетным кодексом не предусмотрен порядок исчисления срока исковой давности, поэтому при исчислении срока необходимо руководствоваться положениями статьи 200 Гражданского кодекса РФ.

По общему правилу течение срока исковой давности начинается со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права и о том, кто является надлежащим ответчиком по иску о защите этого права (пункт 1 ст. 200 Гражданского кодекса РФ).

Апелляционный суд полагает, что в данном случае срок давности необходимо исчислять с даты представления Министерством отчетов об исполнении Соглашений (16.02.2015 и 10.02.2016), и на дату начала проверки (23.10.2019) срок давности пропущен. При этом, обстоятельств, препятствующих проведению Управлением казначейства проверки расходования средств федерального бюджета, выделенных в рамках указанных Соглашений, в пределах трехлетнего срока не установлено.

Доводы апеллянта о несоответствии резолютивной части решения суда требованиям законодательства апелляционным судом не принимаются, поскольку не влияют на законность вынесенного судом первой инстанции решения.

При указанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, доводы которой не опровергают правомерности выводов суда, а лишь выражают несогласие с ними, в связи с чем не могут служить основанием для отмены состоявшегося судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 07 июля 2020 года по делу N А50-7347/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Пермскому краю - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий

Л.Х. Риб

Судьи

Е.Е. Васева Е.В. Васильева