Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 октября 2020 г. N 18АП-10712/20 по делу N А34-17511/2019

г. Челябинск

12 октября 2020 г.

Дело N А34-17511/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 09 октября 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 12 октября 2020 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Бояршиновой Е.В.,

судей Костина В.Ю., Скобелкина А.П.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Разиновой О.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента развития городского хозяйства Администрации города Кургана на решение Арбитражного суда Курганской области от 29.07.2020 по делу N А34-17511/2019.

Публичное акционерное общество "Курганская генерирующая компания" (далее также - заявитель, ПАО "КГК") обратилось в Арбитражный суд Курганской области с заявлением о признании незаконным решения Департамента развития городского хозяйства Администрации города Кургана (далее также - заинтересованное лицо, Департамент) N 3911-р от 16.09.2019 об отказе в предоставлении муниципальной подуслуги 2 - "Продление разрешения на производство земляных работ" по адресу: г. Курган, ул. Гоголя, 62.

Судом первой инстанции к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: 1. Администрация города Кургана, 2. Муниципальное казенное учреждение "Административно-техническая инспекция города Кургана".

Решением суда первой инстанции заявление удовлетворено, решение Департамента от 16.09.2019 N 3911-р об отказе ПАО "КГК" в предоставлении муниципальной подуслуги 2 "Продление разрешения на производство земляных работ" по адресу в г. Кургане: ул. Гоголя, 62" признано незаконным, Департамент обязан устранить допущенные нарушения прав и законных интересов общества, также с Департамента в пользу общества взыскано 3 000 рублей в возмещение расходов по уплате государственной пошлины.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Департамент обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, в удовлетворении заявление отказать.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указывает, что представленный во исполнение пункта 17 Раздела 3 Порядка продления срока действия разрешения график производства работ не содержал подписи ответственного мастера и подписи утвердившего его лица, директора СП "Тепловые сети", в акте на гидравлическое испытание трубопровода отсутствовали сведения о представителях службы контроля качества СП "Тепловые сети", подписи представителей службы контроля качества и представителя СП "Тепловые сети", в то время как приемка оборудования, трубопроводов должна производится комиссией, согласно подпункту 7.7. пункта 7 Приказа Госстроя РФ от 13.12.2000 N 285. Указанное свидетельствует о наличии оснований для отказа в предоставлении муниципальной услуги, поскольку заявителем не были представлены необходимые документы.

В представленном отзыве общество ссылалось на законность и обоснованность решения суда первой инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, посредством размещения информации на официальном Интернет-сайте. В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие не явившихся лиц.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверена судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 09.09.2019 ПАО "КГК" обратилось в Департамент развития городского хозяйства Администрации г. Кургана за предоставлением разрешения на производство аварийных земляных работ с 06.09.2019 по 07.10.2019 в г. Кургане по адресу: ул. Гоголя, 62 (т. 1, л.д. 77-81).

По результатам рассмотрения заявления Департаментом развития городского хозяйства Администрации г. Кургана в адрес ПАО "КГК" выдано разрешение N 1020-19 на производство земляных работ по адресу: г. Курган, ул. Гоголя, 62, с 06.09.2019 по 19.09.2019 (т. 1, л.д. 73).

12.09.2019 заявителем направлено заявление о продлении разрешения N 1020-19 от 06.09.2019 по ул. Гоголя, 62, до 18.10.2019 в связи с необходимостью устранения технологических нарушений по результатам гидрологических испытаний (т. 1, л.д. 30-31, 82, 83).

26.09.2019 заявителю телефонограммой (факсом) сообщено об отказе в продлении сроков производства земляных работ, в том числе, по адресу: г. Курган, ул. Гоголя, 62, с указанием на нарушение пункта 17 раздела III постановления Администрации города Кургана от 06.02.2013 N 743 "Об утверждении Порядка производства земляных и аварийных работ" (т. 1, л.д. 76).

Результат рассмотрения заявления о продлении сроков действия разрешения на производство земляных и аварийных работ от 09.09.2019 N 1020-19 также был направлен заявителю в письменном виде - информация по обращению от 16.09.2019 N 3911-р (т. 1, л.д. 32).

ПАО "КГК" полагая, что указанный отказ Департамента является незаконным, нарушает права и законные интересы общества, обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявление, суд первой инстанции пришел к выводу о невозможности толкования органом муниципальной власти регламента предоставления муниципальной услуги, полноты представленного ПАО "КГК" пакета документов для предоставления муниципальной услуги.

Исследовав и оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности и взаимосвязи, арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции соответствуют обстоятельствам дела, действующему законодательству.

На основании части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как установлено частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу статьи 2 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Закон N 210-ФЗ) государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги (пункт 1).

Муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления (далее - муниципальная услуга), - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее - орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) и уставами муниципальных образований, а также в пределах предусмотренных указанным Федеральным законом прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, прав органов местного самоуправления на участие в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 указанного Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, прав органов местного самоуправления на решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в случае принятия муниципальных правовых актов о реализации таких прав.

В силу пункта 2 и пункта 8 статьи 2 Закона N 131-ФЗ под органами, оказывающими муниципальные услуги, понимаются органы местного самоуправления, а под подведомственной государственному органу или органу местного самоуправления организациями - государственные или муниципальные учреждения либо унитарные предприятия, созданные государственным органом Российской Федерации, органом государственной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления.

Согласно статье 3 Закона N 210-ФЗ нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

Административный регламент является нормативным правовым актом, устанавливающим порядок и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги (пункт 4 статьи 2 названного Закона).

Постановлением Администрации города Кургана от 05.03.2018 N 1390 утвержден Административный регламент предоставления Департаментом развития городского хозяйства Администрации города Кургана муниципальной услуги "Выдача разрешения на производство земляных и аварийных работ" (далее - Административный регламент), действовавший в период возникновения правоотношений.

Согласно пункту 6 Раздела II Административного регламента, в рамках муниципальной услуги "Выдача разрешения на производство земляных и аварийных работ", оказывается как подуслуга 1: "Выдача разрешения на производство земляных и аварийных работ", так и подуслуга 2: "Продление разрешения на производство земляных и аварийных работ".

Муниципальная услуга предоставляется Департаментом развития городского хозяйства Администрации города Кургана, в предоставлении муниципальной услуги участвует муниципальное казенное учреждение "Административно-техническая инспекция города Кургана" (пункт 7 Административного регламента).

Результатом предоставления муниципальной услуги для подуслуги 1: является выдача заявителю разрешения на производство земляных и аварийных работ либо отказ в выдаче разрешения, срок предоставления - не более 14 дней; для подуслуги 2: выдача заявителю разрешения на производство земляных и аварийных работ с продленным сроком действия либо отказ в продлении разрешения, срок предоставления - не более 3 дней со дня поступления заявления (пункты 8, 9 Раздела II Административного регламента).

Пунктом 11 Раздела II Административного регламента (в редакции постановления Администрации города Кургана от 03.09.2019 N 5751), предусмотрен исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с законодательными или иными нормативными правовыми актами для предоставления муниципальной услуги, подлежащих представлению заявителем для подуслуги 2:

1) заявление на продление разрешения на производство земляных и аварийных работ, поданное не менее чем за три дня до истечения срока действия разрешения на производство земляных и аварийных работ (заявление может быть оформлено по форме согласно приложению 1 к Административному регламенту) либо в произвольной форме, с указанием:

- фамилии, имени, отчества, почтового адреса, контактного телефона - для физических лиц;

- полного наименования, почтового адреса, контактного телефона, должности, Ф.И.О. руководителя - для юридических лиц;

- причины превышения сроков производства работ, с уточнением срока окончания работ;

2) подлинник разрешения на производство земляных и аварийных работ;

3) график производства работ;

4) документы, подтверждающие причины продления срока действия разрешения (в зависимости от причин продления к таким документам могут быть отнесены: акт обследования объекта, акт о выявленных дефектах, акт о результатах гидравлических испытаний, наряд на производство работ по устранению аварийной ситуации или иные документы, обосновывающие продление).

Одновременно пунктом 16 Раздела II Административного регламента предусмотрен исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении муниципальной услуги для подуслуг 1, 2:

1) непредставление заявителем документов, предусмотренных пунктом 11 раздела II настоящего Административного регламента;

2) представление заявителем неполных и (или) недостоверных сведений, указанных в заявлении и (или) документах, приложенных к заявлению;

3) несоответствие документов, представленных заявителем, требованиям действующего законодательства РФ, муниципальным правовым актам;

4) невыполнение обязательств по восстановлению благоустройства на прежних участках, за исключением необходимости производства аварийных работ;

5) поступление обращения заявителя с отказом от предоставления муниципальной услуги.

Пунктами 7, 8 статьи 14 Закона N 210-ФЗ установлено, что стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги предусматривает исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги; исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении государственной или муниципальной услуги.

По результатам рассмотрения заявления ПАО "КГК" N 3856 от 12.09.2019 о продлении разрешения N 1020-19 на производство аварийных земляных работ по адресу: г. Курган, ул. Гоголя, 62, Департаментом вынесено решение от 16.09.2019 об отказе в продлении сроков производства земляных работ (отказе в предоставлении муниципальной подуслуги 2 "Продление разрешения на производство земляных и аварийных работ"), со ссылкой на

1) достаточность срока в 14 суток для устранения аварии, восстановления горячего водоснабжения, восстановления благоустройства, а также на положения пункта 47 раздела V Постановления Администрации города Кургана от 06.02.2013 N 743 "Об утверждении Порядка производства земляных и аварийных работ";

2) существенность нарушения требований законодательства Российской Федерации, а именно Требований к качеству коммунальных услуг (приложение N 1 к Правилам предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.05.2011 N 354 - далее также Правила N 354), указано, что отключение систем горячего водоснабжения не должно превышать 14 суток;

3) непредставление документов, предусмотренных пунктом 17 Порядка - письменное объяснение и причины превышения сроков производства работ; представление неполных сведений, а именно "в акте на гидравлические испытания отсутствуют: данные о должностных лицах - представителях службы контроля качества, их подписи и подписи присутствующих лиц. В графике проведения работ отсутствуют подписи лиц, его утвердивших и составивших" (т. 1, л.д. 32).

Судом первой инстанции по 1 и 2 пунктам отказа в предоставлении муниципальной услуги сделан вывод о необоснованности указанных оснований, а также установлено противоречие данным о сохранении работы трубопровода горячего водоснабжения.

В апелляционной жалобе Департаментом не приводятся доводы о законности указанных оснований для отказа в предоставлении муниципальной услуги.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда первой инстанции о незаконности отказа в предоставлении услуги, мотивированного непредставления полного пакета документов на основании следующего.

В соответствии со статьей 7 Закона N 210-ФЗ органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, а также осуществления действий, в том числе согласований, необходимых для получения государственных и муниципальных услуг и связанных с обращением в иные государственные органы, органы местного самоуправления, организации, за исключением получения услуг и получения документов и информации, предоставляемых в результате предоставления таких услуг, включенных в перечни, указанные в части 1 статьи 9 Закона N 210-ФЗ.

Ссылаясь на наличие оснований для отказа в предоставлении муниципальной услуги, Департамент указывает, что представленный в материалы дела акт на гидравлические испытания трубопровода от 11.09.2019 не соответствовал требованиям, установленным законодательствам, в то время, как подпункт 1 пункта 13 Административного регламента предусматривает, что документы, предоставляемые заявителем в целях предоставления муниципальной услуги, должны соответствовать требованиям, установленным законодательством Российской Федерации, и отражать информацию, необходимую для предоставления муниципальной услуги.

В обоснование несоответствия представленного Акта на гидравлические испытания трубопровода от 11.09.2019 Департамент ссылается на письмо Минрегиона России от 26.04.2012 N 9905-АП/14 (далее - письмо N 9905-АП/14), приказ Госстроя РФ от 13.12.2000 N 285 "Об утверждении Типовой инструкции по технической эксплуатации тепловых сетей систем коммунального теплоснабжения" (далее - Приказ N 285), "СП 347.1325800.2017. Свод правил. Внутренние системы отопления, горячего и холодного водоснабжения. Правила эксплуатации" (далее - СП 347.1325800.2017).

Толкуя приведенные акты, заинтересованное лицо пришло к выводу, что акт на гидравлические испытания трубопровода от 11.09.2019 должен быть подписан комиссионно, что в рассматриваемом акте отсутствовало.

Подпунктом 7.7. пункта 7 Приказа N 285 предусмотрено, что приемка оборудования, трубопроводов, зданий и сооружений из ремонта должна производиться комиссией, состав которой утверждается приказом по организации.

В пункте 8.1. СП 347.1325800.2017 установлено, что приемку систем отопления в эксплуатацию после монтажа и/или ремонта следует выполнять по решению приемочной комиссии и подтверждать актом.

Между тем, как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, гидравлические испытания не были признаны успешными, приемка оборудования не была осуществлена, данных о фактической приемке гидравлических испытаний в спорные даты в деле не имеется, в то время как приведенные положения, исходя из их буквального толкования, предполагают составление комиссионного акта на гидравлические испытания именно при приемке, а не на промежуточных этапах ремонта трубопроводов.

Ссылаясь на письмо N 9905-АП/14, устанавливающее в приложении N 5 образец акта на гидравлические испытания трубопровода при техническом освидетельствовании, Департамент не учитывает рекомендательный характер письма, а также приведенные выше положения о необходимости комиссионной приемки при приемки систем в эксплуатацию.

Относительно графика производства работ судом первой инстанции верно отмечено, что ссылка на отсутствие собственноручной подписи должностного лица в графике проведения работ противоречит материалам дела (т. 1, л.д. 82), принадлежность подписи с полным изложением фамилии и инициалами нанесшему ее ответственному лицу - Кузнецову В.М. Департаментом не опровергнуто в ходе рассмотрения дела судом первой инстанции не нашла.

Вопрос о форме графика производства работ также ранее рассматривался судом общей юрисдикции (дело N 2а-10542/18, т. 1, л.д. 26-29), в связи с чем данный довод правомерно не был принят судом первой инстанции в качестве основания к отказу в удовлетворении требований заявителя, кроме того, не имеет отношения к установленной Административным регламентом процедуре получения муниципальной услуги.

При рассмотрении административного искового заявления в порядке, установленном Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации, о соответствии подпункта 6 пункта 7 раздела III Порядка N 743 положениям Закона N 131-ФЗ, Федерального закона N 210-ФЗ судом общей юрисдикции установлено, что Порядок N 743 не регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением муниципальных услуг (дело N 2а-7120/2019, рассмотрено Курганским городским судом, судебный акт вступил в законную силу).

Таким образом, коллегия судей соглашается с выводом суда первой инстанции о представлении ПАО "КГК" пакета документов, соответствующего требованиям Административного регламента, предусмотренного пунктом 11 раздела II Административного регламента, что исключает возможность отказа в предоставлении муниципальной услуги 2: выдача заявителю разрешения на производство земляных и аварийных работ с продленным сроком действия либо отказ в продлении разрешения, недостоверность представленных сведений судом первой инстанции не установлено, соответствующие доказательства в материалах дела отсутствуют.

В силу части 7 статьи 14 Закона N 210-ФЗ стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги предусматривает, в том числе исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги.

Следовательно, указанные в Административном регламенте основания для отказа в предоставлении муниципальной услуги являются исчерпывающими, что исключает отказ в ее предоставлении по иным основаниям, не предусмотренным нормативным актом.

Таким образом, отказ в предоставлении муниципальной услуги (подуслуги 2), выраженный в решении от 16.09.2019 N 3911-р, по основаниям, не предусмотренным пунктом 16 раздела II Административного регламента, правомерно признан судом первой инстанции незаконным.

Доводы апелляционной жалобы выражают несогласие с судебным актом, но не содержат достаточных фактов, которые имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены обжалуемого решения.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Курганской области от 29.07.2020 по делу N А34-17511/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу Департамента развития городского хозяйства Администрации города Кургана - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Е.В. Бояршинова

Судьи

В.Ю. Костин А.П. Скобелкин