Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 15 октября 2020 г. N 07АП-8884/20 по делу N А67-4450/2020

город Томск

15 октября 2020 г.

Дело N А67-4450/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 07 октября 2020 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 15 октября 2020 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего	Афанасьевой Е.В.,
судей:	Молокшонова Д.В.
	Павлюк Т.В.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Реук А.Н., рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу Томской области в лице Департамента финансов Томской области (N 07АП-8884/2020) на решение Арбитражного суда Томской области от 19 августа 2020 года по делу N А67-4450/2020 (судья Токарев Е.А.) по иску муниципального образования "Город Томск" в лице Администрации города Томска (634050, город Томск, проспект Ленина, 73, ИНН 7017004461 ОГРН 1037000087706) к Томской области в лице Департамента финансов Томской области (634050, город Томск, проспект Ленина, 111, ИНН 7000000885 ОГРН 1037000100719) о взыскании 9 351 485,40 руб. убытков.

Третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора: Российская Федерация в лице Министерства финансов Российской Федерации (ИНН 7710168360 ОГРН 1037739085636), интересы которого представляет Управление Федерального казначейства по Томской области (ИНН 7021016928, ОГРН 1027000908010).

В заседании приняли участие:

от третьего лица - Масленникова Л.Н. по доверенности от 29.07.2020,

от иных лиц - без участия (извещены).

УСТАНОВИЛ:

муниципальное образование "Город Томск" в лице Администрации города Томска обратилось в Арбитражный суд Томской области с иском о взыскании с Томской области в лице Департамента финансов Томской области за счет казны Томской области в пользу муниципального образования "Город Томск" в лице Администрации города Томска 9 351 485,40 руб. убытков, причиненных вследствие приобретения квартир для обеспечения детей-инвалидов.

Исковые требования обоснованы статьей 17 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Закон о защите инвалидов) и мотивированы несением расходов в целях обеспечения инвалидов жилыми помещениями при отсутствии соответствующей компенсации со стороны ответчика, к бюджетным обязательствам которого относится финансирование данных мероприятий.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Российская Федерация в лице Министерства финансов Российской Федерации, интересы которого представляет Управление Федерального казначейства по Томской области.

Решением Арбитражного суда Томской области от 19.08.2020 требования истца удовлетворены в полном объеме.

Не согласившись с состоявшимся судебным актом, ответчик обратился с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, неправильное применение норм материального права просит решение отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении исковых требований в полном объеме.

В обоснование к отмене судебного акта заявитель указал, что судом первой инстанции не установлено основание возникновения соответствующего расходного обязательства Томской области в соответствии с положениями 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации; спорные правоотношения носят межбюджетный характер, в связи с чем нормы Гражданского кодекса Российской Федерации не применимы.

Истец представил в соответствии со статьей 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отзыв на апелляционную жалобу, в котором, указав, что решение арбитражного суда основано на законодательстве Российской Федерации и сложившейся судебной практике, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Третье лицо отзыв на апелляционную жалобу не представило.

Стороны, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, явку представителей в судебное заседание апелляционной инстанции не обеспечили, ходатайств об отложении заседания не поступало.

В порядке части 1 статьи 266, части 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный апелляционный суд рассматривает апелляционную жалобу в данном заседании в отсутствие представителей указанных лиц.

В судебном заседании представитель третьего лица просила отказать в удовлетворении апелляционной жалобы, поддержала позицию, ранее занятую в суде первой инстанции.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, заслушав пояснения представителя третьего лица, проверив в порядке статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность и обоснованность решения суда первой инстанции, арбитражный суд апелляционной инстанции считает его не подлежащим отмене или изменению по следующим основаниям.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, вступившими в законную силу решениями Советского районного суда г. Томска от 20.07.2018 по делу N 2-1962/2018 (т. 1, л.д. 15-17) (с учетом апелляционного определения от 16.10.2018, т. 1, л.д. 18-21), от 20.07.2018 по делу N 2-1897/2018 (т. 1, л.д. 49-51) (с учетом апелляционного определения от 25.09.2018, т. 1, л.д. 52-54), от 10.12.2018 по делу N 2-3266/2018 (т. 1, л.д. 81-83) (с учетом апелляционного определения от 12.03.2019, т. 1, л.д. 84-87); от 22.01.2019 по делу N 2-165/2019 (т. 1, л.д. 115-119) (с учетом апелляционного определения от 23.04.2019, т. 1, л.д. 119-122) на Администрацию города Томска возложена обязанность по предоставлению Тризне И.В., Тараканову С.В., Кудряшовой Р.А., Мойланвердиеву М.-А.А.о. благоустроенных жилых помещений по договору социального найма, в границах муниципального образования "Город Томск", общей площадью не менее 40 кв. м, 40 кв. м, 19,2 кв. м, 40 кв. м соответственно.

Из решений суда общей юрисдикции следует, Тризна И.В., Тараканов С.В., Кудряшова Р.А., Мойланвердиев М.-А.А.о. являются инвалидами, по состоянию здоровья пользуются правом на получение жилого помещения по договору социального найма вне очереди, согласно перечню тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире.

Семья Тризны И.В. поставлена на учет в качестве нуждающейся в предоставлении жилого помещения 15.03.2013, Тараканов С.В. поставлен на учет в качестве нуждающегося в предоставлении жилого помещения 22.05.2018, семья Кудряшовой Р.А. поставлена на учет в качестве нуждающейся в предоставлении жилого помещения 22.05.2018, семья Мойланвердиева М.-А.А.о. поставлена на учет в качестве нуждающейся в предоставлении жилого помещения 08.05.2018. Все указанные лица поставлены на учет в качестве нуждающихся в предоставлении жилого помещения после 01.01.2005, что следует из материалов дела и установлено указанными судебными актами суда общей юрисдикции.

В целях исполнения указанных решений суда Администрацией города Томска заключены муниципальные контракты N 19001121 от 18.11.2019 (т. 1, л.д. 37-41), N 19000999 от 18.10.2019 в редакции дополнительного соглашения (т. 1, л.д. 69-74), N 19000882 от 02.10.2019 (т. 1, л.д. 104-108), N 19001119 от 12.11.2019 (т. 1, л.д. 136-140) на приобретение благоустроенных жилых помещений по адресам: г. Томск, ул. Береговая, д. 13, кв. 102 (в целях обеспечения жилым помещением инвалида Тризны И.В., цена контракта - 2 496 000,00 руб.), г. Томск, ул. Кедровая, д. 34, кв. 128 (в целях обеспечения жилым помещением инвалида Тараканова С.В., цена контракта - 2 421 600,00 руб.), г. Томск, ул. Иркутский тракт, д. 185, кв. 107 (в целях обеспечения жилым помещением инвалида Кудряшовой Р.А., цена контракта - 1 937 885,40 руб.); г. Томск, ул. Береговая, д. 13, кв. 95 (в целях обеспечения жилым помещением инвалида Мойланвердиева М.-А.А.о., цена контракта - 2 496 000,00 руб.). По актам приема-передачи от 19.11.2019 (т. 1, л.д. 42), от 24.10.2019 (т. 1, л.д. 75), от 07.10.2019 (т. 1, л.д. 109), от 14.11.2019 (т. 1, л.д. 141) объекты недвижимости переданы Администрации города Томска.

Несение истцом расходов по приобретению указанных квартир в общей сумме 9 351 485,40 руб. подтверждено платежными поручениями N N 424732 (т. 1, л.д. 48), 394945 (т. 1, л.д. 79), 374766 (т. 1, л.д. 113), 424722 (т. 1, л.д. 146).

Во исполнение решений суда жилые помещения предоставлены Тризне И.В., Тараканову С.В., Кудряшовой Р.А., Мойланвердиеву М.-А.А.о. на основании договоров социального найма жилого помещения N 642 от 26.12.2019 (т. 1, л.д. 47), N 605 от 10.12.2019 (т. 1, л.д. 80), N 64 от 05.12.2019 (т. 1, л.д. 114), N 634 от 17.12.2019 (т. 1, л.д. 147).

Полагая, что возмещение расходов на приобретение жилых помещений, переданных по договорам социального найма инвалидам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, должно производиться за счет средств Томской области, истец направил письмо в Департамент финансов Томской области о рассмотрении вопроса о выделении из областного бюджета денежных средств для компенсации расходов муниципального образования, понесенных на обеспечение жильем лиц, страдающих хроническими заболеваниями (т. 1, л.д. 149-152).

В ответ Департамент финансов Томской области направил письмо, которым сообщил, что правовые основания для выделения средств областного бюджета на указанную в обращении цель отсутствуют (т. 2, л.д. 1-2).

Отказ ответчика от возмещения расходов в связи с предоставлением жилых помещений явился основанием для обращения истца в арбитражный суд с настоящим иском.

Удовлетворяя исковые требования, суд первой инстанции руководствовался статьями 39, 40, 72 Конституции Российской Федерации, статьями 15, 16, 1064, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьями 14, 19, 52, 57 Жилищного кодекса Российской Федерации, статьей 26.3 Федерального закона от 16.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон об органах государственной власти субъектов Российской Федерации), статьей 17 Закона о защите инвалидов, статьями 14, 50 Федерального закона от 06.10.2003 N131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении), правовой позицией Конституционного суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и исходил из того, что обеспечение жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, относится к расходным обязательствам субъекта Российской Федерации.

Выводы суда соответствуют действующему законодательству, установленным по делу обстоятельствам и имеющимся доказательствам.

Согласно пункту 2 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием (статья 16 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В соответствии со статьей 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Как разъяснено в пункте 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Закона об органах государственной власти субъектов Российской Федерации, разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого отнесено финансирование соответствующих льгот.

Часть 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации в соответствии с целями социального государства, закрепленными в статье 7, гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 10.10.2002 N 258-О осуществление государством конституционной обязанности по установлению гарантий социальной защиты предполагает учет особенностей положения определенной категории граждан (детей-сирот, нетрудоспособных, малообеспеченных и др.), для которых государственная поддержка является необходимым источником средств к существованию. Правовые основания предоставления социальной помощи, круг лиц, на которых она распространяется, ее виды и размеры устанавливаются законом (часть 2 статьи 39 Конституции Российской Федерации), в том числе исходя из имеющихся у государства на данном этапе социально-экономического развития финансовых и иных средств и возможностей.

Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти обязанность по созданию условий для осуществления данного права (часть 2); при этом малоимущим, иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (часть 3).

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу подпункта 24 части 2 статьи 26.3 Закона об органах государственной власти субъектов Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.

Осуществление указанных полномочий может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе и в соответствии с федеральными целевыми программами, но исключительно в порядке и в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Согласно преамбуле Закона о социальной защите инвалидов предусмотренные им меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Статьей 17 Закона о социальной защите инвалидов предусмотрено, что инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет после 01.01.2005, обеспечиваются жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 17.12.2009 N 1563-О-О указал, что в силу статей 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; органы местного самоуправления, в частности, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

Статьями 14, 50 Закон о местном самоуправлении, статьями 14, 19 Жилищного кодекса Российской Федерации предусмотрено осуществление органами местного самоуправления полномочий по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставление таким гражданам в установленном порядке жилых помещений по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда.

При этом в целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135 - 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункт 5 части 1 статьи 55, статьи 60 и 61 Закона о местном самоуправлении).

Конституционный Суд Российской Федерации также указал, что часть 3 статьи 17 Закона об инвалидах, являясь по своему характеру отсылочной нормой, применяется в системной взаимосвязи с положениями жилищного законодательства.

В силу части 3 статьи 52 Жилищного кодекса Российской Федерации принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях осуществляется органом местного самоуправления. Гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются на основании решений органов местного самоуправления (часть 3 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации).

Содержащееся в пункте 3 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации условие о предоставлении гражданам жилых помещений вне очереди, если такие граждане страдают тяжелыми видами хронических заболеваний (пункт 4 части 1 статьи 51 Жилищного кодекса Российской Федерации), устанавливает только особенность реализации жилищных прав и не возлагает какие-либо дополнительные обязанности на органы местного самоуправления.

Следовательно, обеспечение жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, применительно к вышеперечисленным нормам подлежит финансированию, как верно отмечено судом первой инстанции, за счет субъектов Российской Федерации.

Отнесение судами этих расходов к расходным обязательствам Российской Федерации прямо противоречило бы статье 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которой определен перечень оснований возникновения расходных обязательств Российской Федерации. В частности, указанные обязательства возникают в результате принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Указанный вывод согласуется с правовой позицией, сформулированной в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 30.09.2015 N 309-ЭС15-5872, от 11.12.2015 N 309-ЭС15-9501, от 29.01.2016 N 303-ЭС15-12441, от 02.03.2016 N 309-ЭС15-14045, а также Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 13.04.2016 (пункт 12).

Возложение на органы местного самоуправления обязанности по предоставлению жилых помещений по социальному найму по смыслу части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации предполагает полную компенсацию из соответствующего бюджета возникающих при ее осуществлении дополнительных расходов органа местного самоуправления и гарантирует право собственности муниципального образования (статьи 132, 133 Конституции Российской Федерации). Только при таких условиях не нарушается самостоятельность муниципального образования в распоряжении местными финансами и бюджетом согласно статье 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 08.06.2010 N 2280/10).

Соответственно, понесенные муниципальным образованием расходы на исполнение государственных социальных гарантий, влекут обязанность их возмещения в силу статей 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, истцом были приобретены и предоставлены гражданам жилые помещения при осуществлении полномочий по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставлению таким гражданам в установленном порядке жилых помещений по договорам социального найма, которые должны быть обеспечены предоставлением межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации. Доказательств выделения истцу таких средств из бюджета Томской области ответчиком не представлено, его позиция основана не на надлежащем исполнении таких обязанностей, а лишь на отсутствии оснований для удовлетворения требований по причине наличия в данном случае межбюджетных отношений.

Однако, предоставив по договорам социального найма жилые помещения, истец в силу жилищного законодательства не может свободно распоряжаться ими, поскольку они обременены жилищными правами граждан и соответственно, за счет данного жилого помещения не может исполнить собственные обязательства.

Законом не ограничено право на возмещение убытков, в частности не предусмотрено запрета на обращение в суд к публичному субъекту, не выполнившему предусмотренную законом функцию в добровольном порядке. Регулирование сложившихся между сторонами рассматриваемого спора правоотношений нормами бюджетного законодательства не является препятствием для удовлетворения иска о взыскании убытков при доказанности совокупности состава деликтного правонарушения. В этой связи доводы апелляционной жалобы о невозможности применения норм гражданского законодательства по причине межбюджетных правоотношений отклоняются как основанные на неверном толковании норм права.

Определяя размер убытков, суд первой инстанции исходил из размера расходов, фактически понесенных ответчиком на приобретение квартир для последующего предоставления инвалиду, что соответствует положениям статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации.

При указанных обстоятельствах, требование о взыскании с Томской области в лице Департамента финансов Томской области за счет казны Томской области в пользу муниципального образования "Город Томск" в лице Администрации города Томска 9 351 485,40 руб. убытков обоснованно удовлетворено судом первой инстанции.

Учитывая, что приведенные в апелляционной жалобе доводы не свидетельствуют о наличии оснований, установленных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для отмены или изменения решения, апелляционная инстанция посчитала обжалуемый судебный акт законным и обоснованным, а апелляционную жалобу - не подлежащей удовлетворению.

Руководствуясь статьей 110, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Седьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Томской области от 19 августа 2020 года по делу N А67-4450/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу Томской области в лице Департамента финансов Томской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме, путем подачи кассационной жалобы через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Е.В. Афанасьева

Судьи

Д.В. Молокшонов Т.В. Павлюк