Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 8 октября 2020 г. N 07АП-8325/20 по делу N А03-4458/2020

город Томск

8 октября 2020 г.

Дело N А03-4458/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 01 октября 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 08 октября 2020 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Бородулиной И.И.,

судей Кривошеиной С.В. Логачева К.Д.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Любимовой А.Н. без использования средств аудиозаписи,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Розница К-1" (N 07АП-8325/2020) на решение Арбитражного суда Алтайского края от 16.07.2020 по делу N А03-4458/2020 (судья Трибуналова О.В.) по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Розница К-1" (ИНН 2225074005, ОГРН 1052242262478, г. Барнаул) к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Алтайскому краю, г. Барнаул о признании незаконным предписания от 25.03.2020 N05/192,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Розница К-1" (далее - заявитель, общество, ООО "Розница К-1") обратилось в Арбитражный суд Алтайского края с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Алтайскому краю (далее - Управление, административный орган) о признании незаконным предписания от 25.03.2020 N 05/192.

Решением от 16.07.2020 Арбитражного суда Алтайского края в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе общество просит состоявшийся судебный акт отменить, принять новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Указывает, что вменяемое обществу правонарушение не было выявлено на момент назначения административного расследования, в то время как административное расследование не может являться основанием для выявления правонарушения.

Определение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования вынесено незаконно, в противоречие с положениями части 1. 3 статьи 28.7 КоАП РФ, ФЗ-294, Постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса об административных правонарушениях РФ" и письма Роспотребнадзора РФ от 30.03.2010 N 01/4556-0-32 "О применении норм КоАП РФ при проведении административного расследования в связи с вступлением в силу Федерального закона N 380-ФЗ". Организация и проведение проверки должны были осуществляться в соответствии с порядком, установленном положениями Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ), то есть по согласованию с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности заявителя, что делает саму проверку, как и все принятые в ее ходе определения и протоколы и предпринятые должностными лицами действия незаконными и подлежащими отмене, а так называемые доказательства совершенных заявителем административных правонарушений недопустимыми.

Должностным лицом не вносилось мотивированное представление о проведении контрольной закупки с обоснованием наличия оснований ее проведения, согласия с указанным мотивированным представлением руководителя. Отсутствует приказ (распоряжение) руководителя или заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора) о проведении контрольной закупки, акт о проведении контрольной закупки не составлен не позднее чем через 3 часа после завершения контрольной закупки.

Замеры расстояния между магазином и МБДОУ "Детский сад N 179" должностные лица Управления не делали, запрос в Администрацию или Комитет по архитектуре г. Барнаула не направляли, заключение специалиста и экспертиза в материалах дела отсутствуют.

В отзыве на апелляционную жалобу Управление просит состоявшийся судебный акт оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные в порядке статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), не явились.

Суд апелляционной инстанции в порядке части 6 статьи 121, части 3 статьи 156, части 3 статьи 266 АПК РФ счёл возможным рассмотреть дело в отсутствие участников процесса.

Проверив материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции, при этом исходит из следующего.

Из материалов дела судом первой инстанции установлено, 09.01.2020 в Управление поступило заявление гражданина вх. N 7/ж-2020 о нарушении обществом требований пункта 2 части 7 статьи 19 Федерального закона от 23.02.2013 N 15-ФЗ "Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака" (далее - Закон N15-ФЗ).

17.02.2020 определением возбуждено дело об административном правонарушении и о проведении административного расследования.

В ходе административного расследования Управлением установлено, что по адресу: г. Барнаул, ул. Шукшина, 2, расположен магазин, принадлежавший обществу, в котором осуществляется реализация табачной продукции при несоблюдении ограничений и запретов в сфере торговли табачной продукцией и табачными изделиями, а именно: розничная торговля табачной продукции осуществлялась на расстоянии менее чем сто метров по прямой линии без учета искусственных и естественных преград от ближайшей точки, граничащей с территорией, предназначенной для оказания образовательных услуг - МБДОУ "Детский сад N 179" по адресу: г. Барнаул, ул. Шукшина, 14, что является нарушением пункта 2 части 7 статьи 19 Закона N 15-ФЗ.

Обществу выдано предписание об устранении выявленных нарушений от 25.03.2020 N 05/192.

Посчитав, что указанное предписание нарушает его права и законные интересы, не соответствует нормам действующего законодательства, общество обратилось в суд с рассматриваемыми требованиями.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии правовых оснований, предусмотренных частью 1 статьи 198, частью 2 статьи 201 АПК РФ и необходимых для признании незаконным и отмены предписания.

Арбитражный апелляционный суд поддерживает выводы, изложенные в решении суда первой инстанции, отклоняет доводы апелляционной жалобы, при этом исходит из установленных фактических обстоятельств дела и следующих норм права.

В соответствии с частью 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 АПК РФ для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов государственных органов необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ бремя доказывания законности и обоснованности оспариваемого акта возлагается на орган, его принявший.

В силу статьи 65 АПК РФ заявитель не освобожден от доказывания обстоятельств нарушения прав и законных интересов оспариваемым ненормативным правовым актом.

Пункт 1 части 1 статьи 17 Федерального закона N 294-ФЗ предусматривает, что в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Из указанных норм следует, что обязательным условием выдачи любого предписания является установленный в ходе проверки факт нарушения проверяемым лицом требований законодательства.

При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Выданное предписание не должно носить признаков формального выполнения требований. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Закон N 15-ФЗ регулирует отношения, возникающие в сфере охраны здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 9 Закона N 15-ФЗ граждане имеют право, в том числе, на благоприятную среду жизнедеятельности без окружающего табачного дыма и охрану здоровья от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака.

В соответствии со статьей 3 Закона N 15-ФЗ законодательство Российской Федерации об ограничении курения табака состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 10 Закона N 15-ФЗ индивидуальные предприниматели и юридические лица обязаны, в том числе, соблюдать нормы законодательства в сфере охраны здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака.

Пунктом 2 части 7 статьи 19 Закона N 15-ФЗ установлен запрет на розничную торговлю табачной продукцией на расстоянии менее чем сто метров по прямой линии без учета искусственных и естественных преград от ближайшей точки, граничащей с территорией, предназначенной для оказания образовательных услуг.

В соответствии со статьей 23 Закона N 15-ФЗ за нарушение законодательства в сфере охраны здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака устанавливается дисциплинарная, гражданско-правовая, административная ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Таким образом, в целях ограничения доступности табачных изделий для несовершеннолетних законодательно установлен запрет розничной продажи указанного товара на расстоянии 100 метров от ближайшей точки, граничащей с территорией, предназначенной для оказания образовательных услуг. Такая зона, соответственно, представляет собой окружность вокруг границы территории образовательного учреждения с радиусом 100 метров от любой точки на границе территории образовательного учреждения.

Согласно пункту 18 статьи 2 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" образовательной организацией является некоммерческая организация, осуществляющая на основании лицензии образовательную деятельность в качестве основного вида деятельности в соответствии с целями, ради достижения которых такая организация создана.

Несоблюдение обществом ограничений в сфере торговли табачной продукцией и табачными изделиями подтверждается МБДОУ "Детский сад N 179" по адресу: г. Барнаул, ул. Шукшина, 14 оказывает образовательные услуги на основании лицензии.

09.01.2020 в адрес Управления поступило обращение гражданки Булиной М.П., содержащее сведения о нарушениях со стороны общества требований статьи 19 Закона N 15-ФЗ, выразившихся в реализации табачной продукции в магазине "Мария-Pa" по адресу: г. Барнаул, ул. Шукшина, 2 на расстоянии менее 100 метров от ближайшей точки, граничащей с территорией, предназначенной для оказания образовательных услуг МБДОУ "Детский сад N 179" (г. Барнаул, ул. Шукшина, 14). В подтверждение факта реализации табачных изделий по вышеуказанному адресу к обращению приложена копия кассового чека.

В ходе проверки Управлением установлено, что обществом не соблюдены ограничения в сфере торговли табачной продукцией и табачными изделиями, а именно в нарушение подпункта 2 пункта 7 статьи 19 Закона N 15-ФЗ осуществляется розничная торговля табачной продукцией на расстоянии менее чем сто метров: 68 метров - расстояние до границ земельного участка, занимаемого МБДОУ "Детский сад N179" по адресу: г. Барнаул, ул. Шукшина, 14.

Факт продажи табачных изделий на расстоянии менее 100 метров от границ территории образовательного учреждения подтверждается имеющимися в материалах дела доказательствами, в том числе: публичной кадастровой картой, топосхемой. Фискальные чеки, содержащие сведения о местонахождении магазинов, позволяют достоверно определить, что покупка была совершена именно в магазине "Мария-Ра" (ООО "Розница К-1") по вышеуказанному адресу.

Управлением из сведений, размещенных на общедоступном сайте "Публичная кадастровая карта", и топосхемы с сайта ДубльГис установлено, что расстояние между магазином и образовательным учреждением составляет 68 метров.

В нарушение статьи 65 АПК РФ обществом не представлено в материалы дела доказательств, свидетельствующих о том, что расстояние между магазином и образовательным учреждением превышает 100 м.

Напротив, в ходе рассмотрения дела арбитражный суд предлагал сторонам составить акт соответствующего замера.

В материалы дела представлен акт от 29.06.2020, из которого следует, что расстояние составляет 68 м. Иных данных обществом не представлено.

Действующим законодательством и Законом N 15-ФЗ не установлен порядок определения расстояния между торговой точкой и границами территории образовательного учреждения. Расстояние до границ территорий образовательных организаций может быть определено любым способом, как путем натурных измерений, так и расчетным путем при условии получения объективного (подтвержденного) результата. В этой связи необходимо исходить из буквального толкования, используемого в законе термина "расстояние", то есть пространства между территорией границы образовательного учреждения и торговой точкой по кратчайшему пути (по прямой линии).

При производстве по делу в отношении ООО "Розница К-1" на основании определения о возбуждении производства по делу об административном правонарушении и проведении административного расследования от 17.02.2020 г. необходимости в привлечении специалиста, обладающего специальными познаниями для оценки расстояния у должностного лица Управления не возникло, следовательно, определение о назначении в соответствии с частью 1 статьи 26.4 КоАП РФ экспертизы не выносилось.

На основании вышеизложенного, судом апелляционной инстанции отклоняется довод общества о неосуществлении административным органом замеров расстояния между магазином и МБДОУ "Детский сад N 179", не направлении запроса в Администрацию или Комитет по архитектуре г. Барнаула, отсутствие заключений специалиста и экспертизы.

При таких обстоятельствах административный орган пришел к правомерному выводу о том, что ООО "Розница К-1" при осуществлении деятельности нарушены требования ограничений в сфере торговли табачной продукцией и табачными изделиями, предусмотренных Законом N 15-ФЗ, в части осуществления продажи табачных изделий на расстоянии менее чем сто метров от границ территории образовательного учреждения.

Обществом доказательств, опровергающих сведения о торговле табачными изделиями на расстоянии менее ста метров от образовательного учреждения, не представлено.

Довод общества о том, что организация и проведение проверки должны были осуществляться в соответствии с порядком, установленным положениями Федерального закона N 294-ФЗ, то есть по согласованию с органом прокуратуры, определение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования вынесено незаконно, отклоняется судом апелляционной инстанции.

09.01.2020 в адрес Управления поступило обращение гражданки Булиной М.П., содержащее сведения о нарушениях со стороны общества требований статьи 19 Закона N 15-ФЗ.

Обращение содержит данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.53 КоАП РФ, и в силу положений пункта 3 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ является поводом для возбуждения дела об административном правонарушении.

Согласно пункту 4 части 4 статьи 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования, предусмотренного статьей 28.7 КоАП РФ.

В соответствии со статьей 28.7 КоАП РФ в случаях, если после выявления административного правонарушения осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, проводится административное расследование.

В ходе проведения административного расследования должностным лицом Управления проведены процессуальные действия, направленные на выяснение фактических обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление (осмотр помещений, территорий с применением фото и видеозаписи, истребование сведений, оценка расстояния по инженерно-топографическому плану (публичная кадастровая карта, топосхема с сайта ДубльГИС).

В соответствии с пунктом 3 части 3 статьи 1 Федерального закона N 294-ФЗ его положения, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, при проведении административного расследования не применяются. В связи с этим, после назначения административного расследования, осуществление любых процессуальных действий при проведении такого расследования должно соответствовать только требованиям КоАП, нормы Федерального закона N 294-ФЗ в данном случае применению не подлежат.

Исчерпывающий перечень оснований для проведения внеплановых проверок определен частью 2 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ.

Должностным лицом Управления из обращения Булиной М.П. не усмотрено оснований для проведения внеплановой проверки, предусмотренных частью 2 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ.

Согласно письму Роспотребнадзора РФ от 30.03.2010 N 01/4556-0-32 "О применении норм КоАП РФ при проведении административного расследования в связи с вступлением в силу Федерального закона N 380-ФЗ" отсутствие основания для проведения проверки, предусмотренного Федеральным законом N 294-ФЗ, не является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

В тоже время исчерпывающий перечень обстоятельств, при наличии которых производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению, установлен частью 1 статьи 24.5 КоАП.

Данный перечень не включает в себя такое обстоятельство как отсутствие основания для проведения внеплановой проверки в рамках Федерального закона N 294-ФЗ, вследствие чего не является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении, предусмотренным частью 1 статьи 24.3 КоАП РФ.

В связи с этим возбуждение дела об административном правонарушении допускается во всех случаях, когда поступившие материалы, сообщения, заявления содержат в себе данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, даже если при этом они не могут послужить основанием для внеплановой проверки. При получении таких данных уполномоченное должностное лицо получает повод к возбуждению дела об административном правонарушении, без проведения проверки в порядке, установленном Федеральным законом N 294-ФЗ.

Тот факт, что основанием для возбуждения дела об административном правонарушении послужило поступившее в Управление обращение, содержащее информацию о предполагаемом нарушении обществом требований Закона N 15-ФЗ, не свидетельствует о незаконности назначенного Управлением административного расследования после получения названного обращения.

Таким образом, административное расследование проведено законно, обоснованно и в соответствии с требованиями КоАП РФ.

Довод общества об осуществлении контрольной закупки должностным лицом Управления в нарушение требований Закона, регламентирующего проведение указанных мероприятий, не обоснован, так как должностным лицом Управления при проведении административного расследования контрольная закупка не проводилась. Порядок проведения контрольной закупки определяется статьей 16.1 Федерального закона N 294-ФЗ. В материалах дела отсутствуют какие-либо документы, свидетельствующие о проведении указанных мероприятий.

Действительно, в материалах дела имеется фискальный чек, однако он приложен к жалобе потребителя, которая послужила основанием для возбуждения дела об административном правонарушении.

При этом факт реализации табачной продукции в торговой точке общества подтверждается протоколом осмотра от 17.02.2020, фотоснимками.

Заявитель ссылается на то, что в нарушение части 1 статьи 17 Федерального закона N 294-ФЗ, части 1 статьи 29.13 КоАП РФ административный орган вынес предписание без проверки в отношении юридического лица.

В соответствии с частью 2 статьи 50 Федерального закона от 30.03.1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее Федеральный закон N 52-ФЗ) должностные лица, осуществляющие федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, при выявлении нарушения санитарного законодательства имеют право давать гражданам и юридическим лицам предписания, обязательные для исполнения ими в установленные сроки.

Федеральный закон N 52-ФЗ направлен на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду.

Предметом регулирования Закона N 15-ФЗ в соответствии со статьей 1 указанного закона в соответствии с Рамочной конвенцией Всемирной организации здравоохранения по борьбе против табака являются отношения, возникающие в сфере охраны здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака.

Основанием для выдачи оспариваемого Предписания послужило установление должностным лицом Управления факта нарушения со стороны общества требований Закона N 15-ФЗ, направленных на охрану здоровья граждан.

Предписание вынесено должностным лицом Управления в рамках проведения федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, осуществляемого согласно статье 1 Федерального закона N 52-ФЗ в целях охраны здоровья населения и среды обитания.

На основании пункта 4 статьи 44 Федерального закона N 52-ФЗ федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор включает в себя выдачу предписаний об устранении выявленных нарушений требований санитарного законодательства, технических регламентов и привлечение к ответственности лиц, совершивших такие нарушения.

Анализ указанных норм законодательства свидетельствует о том, что применение такой меры, как выдача предписания об устранении выявленных нарушений требований санитарного законодательства, связано с реализацией публично-значимой цели охраны здоровья населения и среды обитания, и обусловлено выявлением фактов соответствующих нарушений хозяйствующими субъектами.

Позиция общества сводится к необходимости его освобождения от обязанности по устранению выявленного нарушения только по той причине, что оспариваемое предписание вынесено на основании документов, собранных должностным лицом Управления в рамках административного расследования по делу об административном правонарушении, без проведения проверки в соответствии с Федеральным законом N 294-ФЗ.

При этом необходимо принять во внимание, что частью 3 статьи 1 Федерального закона N 294-ФЗ установлено исключение из общего правила о вынесении предписаний по результатам проверок для тех случаев, когда факты допущенных нарушений достоверно установлены в рамках иной законной процедуры - при производстве по делу об административном правонарушении.

Статья 50 Федерального закона N 52-ФЗ, наделяя контролирующие органы полномочием по вынесению предписаний об устранении нарушений санитарного законодательства, также не содержат положений, исключающих возможность вынесения предписаний, если основания для принятия соответствующих мер выявлены в рамках административного расследования.

Следовательно, оспариваемое предписание вынесено в пределах полномочий, установленных статьей 50 Федерального закона N 52-ФЗ и частью 3 статьи 1 Федерального закона N 294-ФЗ.

Таким образом, Управлением в ходе производства по делу об административном правонарушении нарушений норм действующего законодательства не допущено, предписание об устранении нарушений от 25.03.2020 N 05/192, выданное в адрес ООО "Розница К-1", является законным и обоснованным.

В целом доводы апелляционной жалобы повторяют позицию по делу, не опровергают выводы суда первой инстанции, положенные в основу принятого решения, направлены на переоценку фактических обстоятельств дела и представленных доказательств по нему, не могут служить основанием для отмены или изменения обжалуемого судебного акта. Таким образом, принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьями 104, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Алтайского края от 16 июля 2020 года по делу N А03-4458/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Розница К-1" - без удовлетворения.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Розница К-1" (ИНН 2225074005, ОГРН 1052242262478, г. Барнаул) из федерального бюджета излишне уплаченную государственную пошлину в размере 1500 (Одна тысяча пятьсот) рублей по платежному поручению от 14.08.2020 N 76809.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Алтайского края.

Председательствующий

И.И. Бородулина

Судьи

С.В. Кривошеина К.Д. Логачев