Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 12 октября 2020 г. N 07АП-7464/20 по делу N А03-21044/2019

город Томск

12 октября 2020 г.

Дело N А03-21044/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 05 октября 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 12 октября 2020 года.

Седьмой Арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Бородулиной И.И.

судей Назарова А.В., Павлюк Т.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Мизиной Е.Б. с использованием средств видео- и аудиозаписи,

рассмотрев в судебном заседании с использованием средств видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Алтайского края апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Алтайскому краю (N 07АП-7464/2020) на решение Арбитражного суда Алтайского края от 02.07.2020 по делу N А03-21044/2019 (судья Ильичева Л.Ю.) по заявлению комитета по дорожному хозяйству, благоустройству, транспорту и связи города Барнаула (г. Барнаул, ул. Короленко, 58) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Алтайскому краю (г. Барнаул, ул. Пролетарская, 65) о признании недействительным решения от 10.10.2019 по делу N 14- ФАС22-ОВ/02-19, с привлечением к участию в дело в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, общества с ограниченной ответственностью "Командирское", общества с ограниченной ответственностью "Автомиг", индивидуального предпринимателя Еньшина А.П., индивидуального предпринимателя Падерова Е.Л.,

В судебном заседании приняли участие:

от комитета по дорожному хозяйству, благоустройству, транспорту и связи города Барнаула: Науменко М.В. по доверенности от 10.01.2020, паспорт

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Алтайскому краю: Бедарева О.И. по доверенности от 10.01.2020, Остапенко О.О. по доверенности от 10.01.2020

от общества с ограниченной ответственностью "Автомиг": Ворсин С.Ю. по доверенности от 10.03.2020

УСТАНОВИЛ:

Комитет по дорожному хозяйству, благоустройству, транспорту и связи города Барнаула (далее - Комитет) обратился в Арбитражный суд Алтайского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Алтайскому краю (далее - Управление, антимонопольный орган) о признании недействительным решения от 10.10.2019 по делу N 14- ФАС22-ОВ/02-19.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: общество с ограниченной ответственностью "Командирское" (далее - ООО "Командирское"), общество с ограниченной ответственностью "Автомиг" (далее - ООО "Автомиг"), индивидуальный предприниматель Еньшин А.П. (далее - ИП Еньшин А.П.), индивидуальный предприниматель Падеров Е.Л. (далее - ИП Падерова Е.Л.).

Решением от 02.07.2020 Арбитражного суда Алтайского края заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с указанным решением, антимонопольный орган обратился в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Указывает, что совокупность установленных антимонопольным органом косвенных признаков: проведение отбора по отбору перевозчиков без наступления обстоятельств, предусмотренных Федеральным законом от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в РФ" (далее - Федеральный закон N 220-ФЗ); формирование предмета отбора по лотам N 18 и N 58 при том, что победителем по ранее проведенному конкурсу по указанным маршрутам было ООО "Командирское" (конкурсная документация от 13.09.2018); заблаговременное направление ООО "Командирское" в МУП Центртранс" информации о готовности выйти на маршруты с 15.12.2018; выдача комитетом свидетельств по оспариваем маршрутам 15.12.2018; заблаговременная подготовка ООО "Командирское" пакета документов для участия в оспариваемой процедуре позволила антимонопольному органу прийти к выводу о наличии согласованных действий между комитетом по дорожному хозяйству, благоустройству, транспорту и связи города Барнаула и ООО "Командирское", которые выразились в ограничении доступа на рынок пассажирских перевозок по маршрутам регулярных перевозок города Барнаула N 18 и N 58.

В порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) от Комитета и ООО "Автомиг", ООО "Командирское" поступили отзывы на апелляционную жалобу, в которых просят суд апелляционной инстанции оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представитель апеллянта поддержала доводы жалобы, настаивала на ее удовлетворении.

Представители заявителя и третьего лица ООО "Автомиг" просили в удовлетворении жалобы отказать, считают решение суда законным и обоснованным.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассмотрено в отсутствие иных представителей третьих лиц.

Исследовав материалы дела, заслушав представителей заявителя и антимонопольного органа, изучив доводы апелляционной жалобы, отзывов на нее, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает его не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в управление 26.12.2018 и 21.01.2019 поступили обращения предпринимателей Еньшина А.П. и Падерова ЕЛ., в том числе, поступившим из прокуратуры г. Барнаула, по вопросу правомерности выдачи свидетельств об осуществлении перевозок по маршрутам N 18 и N 58 без проведения конкурса.

В ходе проверки поступивших обращений управлением установлено, что 13.12.2018 администрацией г. Барнаула принято постановление N 2080 "Об утверждении Порядка выдачи без проведения открытого конкурса свидетельства об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам и карт соответствующего маршрута" (далее - Порядок N 2080).

14.12.2018 на сайте www.barnaul.org комитетом на основании Порядка N 2080 опубликовано предложение о выдаче свидетельства об осуществлении перевозок по маршрутам N 18 и N 58 и карты соответствующих маршрутов без проведения конкурсных процедур.

Согласно вышеуказанному предложению уведомления с приложением документов, подтверждающих соответствие условиям привлечения перевозчика к выполнению регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам без проведения открытого конкурса, принимались до 14.12.2018 с 8-30 до 13-30, рассмотрение уведомлений - 14.12.2018 с 13- 30 до 14.00.

14.12.2018 подано единственное уведомление о получении без проведения открытого конкурса свидетельства об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам и карт соответствующего маршрута ООО "Командирское", которому впоследствии выданы свидетельства об осуществлении перевозок по маршрутам N 18 и N 58 и карты соответствующих маршрутов.

Усмотрев согласованность действий между комитетом и обществом, управлением на основании приказа от 26.02.2019 N 40 в отношении указанных лиц возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства N 14-ФАС22-08/02-19.

По результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения от 10.10.2019 действия комитета и ООО "Командирское", выразившиеся в осуществлении согласованных действий ограничивающих доступ на рынок пассажирских перевозок при проведении 14.12.2018 процедуры по отбору перевозчиков по маршрутам регулярных перевозок города Барнаула N N 18 и 58 признаны противоречащими пункту 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции).

Считая решение антимонопольного органа незаконным, комитет обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Принимая решение об удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что в действиях комитета и общества отсутствуют признаки согласованности; антимонопольный орган не доказал, что рассматриваемые действия отвечают всем признакам, установленным для такого вида нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного статьей 16 Закона о защите конкуренции.

Седьмой арбитражный апелляционный суд соглашается с выводами суда первой инстанции, при этом исходит из следующего.

Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Из содержания приведенных правовых норм вытекает, что удовлетворение требований о признании незаконными актов, действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц возможно лишь при наличии совокупности двух условий, а именно нарушения прав и интересов заявителя и несоответствия оспариваемых актов, действий (бездействия) органов и должностных лиц нормам закона или иного правового акта.

Согласно части 1 статьи 2 Закона о защите конкуренции антимонопольное законодательство основывается на Конституции Российской Федерации и Гражданском кодексе Российской Федерации. К нормам ГК РФ, на которых основано антимонопольное законодательство, относятся, в частности, статья 1 ГК РФ, которой установлен запрет на ограничение гражданских прав и свободы перемещения товаров, кроме случаев, когда такое ограничение вводится федеральным законом (при этом к числу законов, вводящих соответствующие ограничения, относится и Закон о защите конкуренции), и статья 10 ГК РФ, запрещающая использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции и злоупотребление доминирующим положением на рынке.

Пунктом 4 статьи 16 Закона N 135-ФЗ запрещены соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Установленный нормой статьи 16 Закона о защите конкуренции запрет ориентирован на органы публичной власти и организации, осуществляющие их публичные функции, и распространяется на акты и действия указанных органов и организаций в публично-властной сфере.

По существу данный запрет преследует цель предотвращения негативного влияния органов власти и указанных организаций на конкурентную среду с помощью административных, властный полномочий, в том числе путем соглашений с хозяйствующими субъектами.

В силу части 1 статьи 8 Закона N 35-ФЗ согласованными действиями хозяйствующих субъектов являются действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке при отсутствии соглашения, удовлетворяющие совокупности следующих условий: 1) результат таких действий соответствует интересам каждого из указанных хозяйствующих субъектов; 2) действия заранее известны каждому из участвующих в них хозяйствующих субъектов в связи с публичным заявлением одного из них о совершении таких действий; 3) действия каждого из указанных хозяйствующих субъектов вызваны действиями иных хозяйствующих субъектов, участвующих в согласованных действиях, и не являются следствием обстоятельств, в равной мере влияющих на все хозяйствующие субъекты на соответствующем товарном рынке.

Для квалификации действий хозяйствующего субъекта и органа местного самоуправления, как не соответствующих статье 16 Закона о защите конкуренции, антимонопольному органу нужно установить одновременно следующие обстоятельства: наличие непредусмотренных законом соглашений между указанными лицами, или их согласованных действий; доказательства наступления (возможности наступления) последствий, связанных с недопущением, ограничением, устранением конкуренции вследствие указанных соглашений или согласованных действий.

О наличии договоренности в устной форме могут свидетельствовать скоординированные и целенаправленные действия (бездействие) субъектов, сознательно ставящих свое поведение в зависимость от поведения друг друга, совершенные ими на конкретном товарном рынке, подпадающие под критерии ограничения конкуренции и способные привести к результатам, определенным Законом о защите конкуренции.

Поскольку Законом о защите конкуренции понятие согласованных действий хозяйствующих субъектов и органов публичной власти не раскрывается, суд считает возможным применить по аналогии нормы статьи 8 Закона о защите конкуренции, определяющей согласованные действия хозяйствующих субъектов как действия, удовлетворяющие совокупности следующих условий: результат таких действий соответствует интересам каждого из указанных хозяйствующих субъектов только при условии, что их действия заранее известны каждому из них; действия каждого из указанных хозяйствующих субъектов вызваны действиями иных хозяйствующих субъектов и не являются следствием обстоятельств, в равной мере влияющих на все хозяйствующие субъекты на соответствующем товарном рынке.

В соответствии с частью 3 статьи 19 Федерального закона N 220-ФЗ предусмотрено, что без проведения открытого конкурса, свидетельство об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок или смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок и карты соответствующего маршрута выдаются в случае, если они предназначены для осуществления регулярных перевозок:

1) после наступления обстоятельств, предусмотренных частью 10 статьи 24 либо пунктами 1, 2 или 7 части 1 статьи 29 настоящего Федерального закона, и до начала осуществления регулярных перевозок в соответствии с новым свидетельством об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, выданным по результатам проведения открытого конкурса;

2.) по маршруту регулярных перевозок, установленному в целях обеспечения транспортного обслуживания населения в условиях чрезвычайной ситуации.

Юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, участники договора простого товарищества, которым свидетельства об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок или смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок и карты соответствующих маршрутов выдаются без проведения открытого конкурса в случаях, предусмотренных частью 3 настоящей статьи, определяются в порядке, установленном законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ, муниципальным нормативным правовым актом.

13.12.2018 администрацией г. Барнаула принято постановление N 2080 "Об утверждении Порядка выдачи без проведения открытого конкурса свидетельства об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам и карт соответствующего маршрута" (далее - Порядок N 2080).

Пунктом 1.3 Порядка N 2080 установлено, что без проведения открытого конкурса свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и карты маршрута регулярных перевозок выдаются комитетом по дорожному хозяйству, благоустройству, транспорту и связи города Барнаула в случаях, установленных Федеральным законом N 220-ФЗ, в день наступления обстоятельств, которые явились основанием для их выдачи, один раз на срок, который не может превышать 180 дней, а в случае, если таким обстоятельством явилось приостановление действия ранее выданного свидетельства по маршруту, - на срок приостановления действия указанного свидетельства.

14.12.2018 комитетом в целях обеспечения бесперебойного транспортного обслуживания населения г. Барнаула, а также в связи с окончанием срока действия свидетельств и карт соответствующих маршрутов, выданных комитетом, до окончания срока исполнения предписания УФАС по Алтайскому краю от 29.11.2018 N 1066-ОВ-18 и на основании Порядка N 2080 на сайте www.barnaul.org было опубликовано предложение о выдаче свидетельств об осуществлении перевозок по маршрутам N 18 и N 58 и карты соответствующих маршрутов без проведения конкурсных процедур.

14.12.2018 ООО "Командирским" подано единственное уведомление о получении без проведения открытого конкурса свидетельства об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам и карт соответствующего маршрута, которому впоследствии выданы свидетельства об осуществлении перевозок по маршрутам N 18 и N 58 и карты соответствующих маршрутов.

Таким образом, комитет при рассмотрении заявки ООО "Командирское" и определении победителя по "временному" конкурсу, действовал в пределах своих полномочий и в соответствии с Порядком N 2080.

Основанием для вынесения послужил вывод управления о согласованности действий между комитетом и обществом при проведении конкурса, которыми ограничен доступ других участников на рынок пассажирских перевозок, чем нарушены требования пункта 4 статьи 16 Закона N 135-ФЗ.

При рассмотрении антимонопольного дела комиссией не давалась правовая оценка процедуре проведения конкурса, а были лишь установлены обстоятельства, указывающие на согласованность действий.

В качестве обстоятельств, указывающих на согласованность действий, управлением указано на то, что из письма от 22.04.2019 N 195362 МУП "Центртранс", г. Барнаула, в период с 10.12.2018 по 18.12.2018 предприятием зарегистрировано два входящих письма от ООО "Командирское" за N 2102 и N 2103 от 13.12.2014 (то есть за день до проведения оспариваемой процедуры и в день принятия порядка, предусматривающего выдачу без проведения открытого конкурса свидетельства об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам и карт соответствующего маршрута) с указанием перечня транспортных средств для работы на маршрутах N 18 и N 58.

Представитель ООО "Командирское" пояснил, что общество подало такие сведения в связи с тем, что предписанием Управления Федеральной антимонопольной службы по Алтайскому краю от 29.11.2018 комитету по дорожному хозяйству, благоустройству, транспорту и связи г. Барнаула в срок до 14.12.2018 предписано аннулировать результаты конкурса на право осуществления перевозок в том числе по маршрутам N N 18, 58, по которым победителем было признано ООО "Командирское", временные разрешения на перевозку по этим маршрутам были выданы без проведения конкурса предпринимателям Еньшину А.П. и Падерову Е.Л., срок действия которых заканчивался 14.12.2018. В свою очередь ООО "Командирское" намеревалось, так как было признано победителем конкурса по указанным маршрутам, получить временное разрешение на перевозки (15.12.2018 - нерабочий день (суббота), а без подачи перечня транспортных средств для работы на маршрутах их работа была бы невозможной). При этом ООО "Командирское" не было известно о проведении процедуры по отбору перевозчиков по маршрутам регулярных перевозок г. Барнаула N18 и 58, при этом являясь профессиональным участником пассажироперевозок, предполагало, что после окончания действия временных разрешений будет принято решение о порядке определения перевозчика на этих маршрутах.

Управлением не представлено бесспорных доказательств, что указанные обстоятельства (письма N 2102 и N 2103 от 13.12.2014) свидетельствуют о наличии согласованности действий комитета и общества.

По мнению управления, заблаговременная подготовка ООО "Командирское" пакета документов также указывает на то, что общество знало о проведении конкурса до его объявления комитетом.

Однако указанное обстоятельство носит предположительный характер.

Оспариваемое решение не содержит указаний на то, что именно управление расценило как ограничение доступа на рынок пассажирских перевозок по маршрутам регулярных перевозок города Барнаула N 18 и N 58, в чем выразилось это ограничение доступа, каким образом выдача свидетельств без проведения открытого конкурса, совершенная в рамках представленных полномочий уполномоченным органом в порядке, предусмотренном действующий актом может ограничивать права предпринимателя на доступ на рынок пассажирских перевозок по маршрутам регулярных перевозок города Барнаула.

При этом, выданные ООО "Командирское", по результатом рассмотрения заявки последнего, свидетельства от 15.12.2018, фактически выдавались на время рассмотрения результатов жалобы ИП Еньшина А.П., ИП Падерова Е.Л. и обжалования предписания УФАС по АК по делу N 106-ОВ-18 от 29.11.2018, так как "Комитет" не мог заключить договор с победителем конкурса по лотам N 1 и N 4 по открытому конкурсу от 13.09.2018, поскольку в соответствии с пунктами 18, 19 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции следует, что со дня направления уведомления о приостановки торгов, торги приостанавливаться до рассмотрения жалобы по существу, а все заключенные договора в нарушения вышеуказанных пунктов признаются ничтожными.

Таким образом, в результате отмены УФАС по АК открытого конкурса на право осуществления перевозок по маршрутам регулярных перевозок г. Барнаула N 18, N 33, N 54, N 58, N 77, N 121, конкурсная документация от 13.09.2018, возникла правовая неопределенность, когда победитель конкурса определен, а сами результаты конкурса приостановлены и впоследствии аннулированы, а выдача свидетельств кому - либо - невозможна в принципе, так как в статье 19 Федерального закона N220 -ФЗ не содержатся условия выдачи свидетельств при вышеуказанных обстоятельствах.

Объективной причиной выдачи "Комитетом" свидетельств от 15.12.2018 ООО "Командирское" и карт соответствующих маршрутов, является окончание срока действия свидетельств и карт соответствующих маршрутов, выданных сроком до 14.12.2018, а также наличие всего одной соответствующей всем условиям заявки на получения последних и соответственно у комитета имелись все основания и объективные причины принять решение о выдаче свидетельств и соответствующих карт маршрутов - без проведения открытого конкурса.

В действиях комитета и общества отсутствуют признаки согласованности; антимонопольный орган не доказал, что рассматриваемые действия отвечают всем признакам, установленным для такого вида нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного статьей 16 Закона о защите конкуренции.

Сами по себе любые действия субъектов, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, бесспорно не свидетельствуют об их согласованности без наличия необходимых признаков. В рассматриваемом случае судом не установлено события вменяемого нарушения антимонопольного законодательства.

Обоснованность изложенных в оспариваемом решении доводов в ходе рассмотрения дела антимонопольным органом не подтверждена, оснований для принятия вышеуказанного решения применительно к тем обстоятельствам, которые в нем изложены, не усматривается.

Приводимые антимонопольным органом в апелляционной жалобе доводы, основаны на ошибочном толковании норм действующего законодательства и не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции при рассмотрении настоящего дела, и, соответственно, не влияют на законность принятого судом решения.

С учетом изложенного, принимая во внимание, что фактические обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения спора по существу, установлены судом на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, выводы суда первой инстанции являются обоснованными.

В целом доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда, положенные в основу принятого решения, и не могут служить основанием для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

В связи с изложенным, принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, судом полно и всесторонне исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства, им дана правильная оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Алтайского края от 02.07.2020 по делу N А03-21044/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Алтайскому краю - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Алтайского края.

Председательствующий

И.И. Бородулина

Судьи

А.В. Назаров Т.В. Павлюк