Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 октября 2020 г. N 14АП-6390/20 по делу N А52-909/2020

г. Вологда

26 октября 2020 г.

Дело N А52-909/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 19 октября 2020 года.

В полном объёме постановление изготовлено 26 октября 2020 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Алимовой Е.А. и Болдыревой Е.Н.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Миловкиной А.В.,

при участии от Комитета по закупкам Псковской области Крыловой О.В. по доверенности от 13.10.2020 N КЗ/04-728, от Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области Николаевой К.В. по доверенности от 22.01.2020 N 158/КН,

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием системы веб-конференции апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области на решение Арбитражного суда Псковской области от 23 июня 2020 года по делу N А52-909/2020,

УСТАНОВИЛ:

Комитет по закупкам Псковской области (ОГРН 1056000367323, ИНН 6027090066; адрес: 180001, Псковская область, город Псков, улица Некрасова, дом 23; далее - комитет, комитет по закупкам, уполномоченный орган) обратился в Арбитражный суд Псковской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Псковской области (ОГРН 1036000308508, ИНН 6027026536; адрес: 180017, город Псков, улица Кузнецкая, дом 13; далее - управление, УФАС, антимонопольный орган) о признании недействительным пункта 3 решения от 06.02.2020 по делу N 060/06/30-38/2020 о нарушении законодательства о закупках в части признания в действиях уполномоченного органа нарушения части 5 статьи 65 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ, Закон о контрактной системе).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: государственное бюджетное учреждение Псковской области "Управление автомобильных дорог Псковской области" (ОГРН 1126027003805, ИНН 6027143462; адрес:180002, Псковская область, город Псков, улица Госпитальная, дом 7а; далее - учреждение, ГБУ ПО "Псковавтодор"), общество с ограниченной ответственностью "КС-Строй" (ОГРН 1122224001404, ИНН 2224151930; адрес: 656037, Алтайский край, город Барнаул, улица Горно-Алтайская, дом 15, офис 433; далее - общество, ООО "КС-Строй").

Решением Арбитражного суда Псковской области от 23 июня 2020 года заявленные комитетом требования удовлетворены.

Управление с судебным актом не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить, принять по делу новый судебный акт. В обоснование жалобы ссылается на несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, а также на неправильное применение норм Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ, Закон о контрактной системе).

Комитет по закупкам в отзыве считает решение суда законным и обоснованным.

Третьи лица отзывы на апелляционную жалобу не представили.

ГБУ ПО "Псковавтодор" и ООО "КС-Строй" надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заслушав объяснения представителей комитета и управления, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность обжалуемого решения, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, 17.01.2020 комитетом объявлен электронный аукцион на ремонт автомобильной дороги Неелово - Кудина Гора - Печоры на участке км 27+245 - км 35+566 в Печорском районе Псковской области. Заказчиком работ выступало ГБУ ПО "Псковавтодор".

Извещение о проведении вышеуказанного электронного аукциона N 0157200000319001242, а также документация об электронном аукционе размещены 17.01.2020 в Единой информационной системе (далее - ЕИС) в сети Интернет www.zakupki.gov.ru.

Определены дата и время окончания срока подачи заявок на участие в аукционе - 28.01.2020 в 09 час 00 мин.

В антимонопольный орган 27.01.2020 поступила жалоба общества о том, что в проекте контракта отсутствовали положения, предусматривающие возможность привлечения к исполнению контракта субподрядчиков, соисполнителей; проектно-сметная документация выполнена с грубыми нарушениями действующего законодательства.

В связи с поступившей жалобой и на основании пункта 1 части 15 статьи 99 Закона N 44-ФЗ управлением проведена внеплановая проверка на предмет соблюдения заказчиком требований Закона N 44-ФЗ, по результатам которой принято решение от 06.02.2020 по делу N 060/06/30-38/2020.

Из пункта 1 резолютивной части этого решения следует, что жалоба ООО "КС-Строй" признана необоснованной.

Вместе с тем управлением установлено, что 24.01.2020 на электронной площадке "Сбербанк-АСТ" и посредством интеграции в ЕИС поступил запрос о даче разъяснений положений документации об аукционе на ремонт автомобильной дороги Неелово - Кудина Гора - Печоры на участке км 27+245 - км 35+566 в Печорском районе Псковской области (номер извещения: 0157200000319001242), а уполномоченным органом 27.01.2020 в ЕИС размещено разъяснение положений документации об электронном аукционе N РД2 (том 1 листы 43-44), которым, по мнению УФАС, фактически изменена суть документации об электронном аукционе.

Управлением в решении отмечено, что в запросе потенциального участника аукциона указывалось, что в позиции N 3 Приложения N 1 к Ведомости объемов работ и материалов указан "Щебень из горных пород для строительных работ фракции 150 мм и более должен соответствовать требованиям ГОСТ 32703 - 2014 "Дороги автомобильные общего пользования. Щебень и гравий из плотных горных пород для строительных работ. Технические условия". Однако щебень фракции 150 мм и более в соответствии с требованиями ГОСТ 32703 - 2014 не производится, так как по данному стандарту выпуск щебня фракциями более 90 мм не предусмотрен.

Также в запросе отмечено, что в локальном сметном расчете (Обоснование начальной (максимальной) цены контракта) использование при производстве работ щебня фракции 150 мм и более не предусмотрено. Следовательно, в позиции N 3 Приложения N1 к Ведомости установлены требования к не существующему товару, использование которого при производстве работ не предусмотрено.

В связи с этим потенциальный участник закупки просил предоставить разъяснения по установленным в документации требованиям к несуществующему по ГОСТ товару, а также предоставить расчет начальной максимальной цены, в котором будет учтен соответствующий материал.

В ответ на запрос комитетом представлено разъяснение следующего содержания:

"Установленные требования в Ведомости объемов работ и материалов к щебню в позиции N 3 приложения N 1 к Ведомости объемов работ и материалов являются технической ошибкой. На самом деле при укреплении откосов насыпи используется камень булыжный фракции 150 мм и более, что и указано в позиции 53 Ведомости объемов работ и материалов.

Пункт 3 приложения N 1 к Ведомости объемов работ и материалов следует читать в следующей редакции: "Камень булыжный представляет собой зерна горной породы с овальными поверхностями размером от 150 до 300 мм; Марка по механической прочности - 600; Морозостойкость - F-50".

Данные локального сметного расчета (Обоснование НМЦК) являются точными. Пункты сметы 174, 175 "Устройство каменной наброски или призмы" с использованием материала "Камень булыжный" соответствуют по объему позиции 53 в Ведомости объемов работ "Укрепление откосов насыпи, русла входного и выходного оголовков камнем фр. 150 мм и более на цементном растворе Ml00 h=2 см (Требования (Прил. N 1 к ВЕДОМОСТИ ОБЪЕМОВ РАБОТ И МАТЕРИАЛОВ) п. 13, 3)".

Проанализировав данное разъяснение, управление пришло к выводу о нарушении уполномоченным органом и заказчиком части 5 статьи 65 Закона N 44-ФЗ, поскольку в результате разъяснений по позиции 3 приложения N 1 к Ведомости объемов работ и материалов изменена суть документации об электронном аукционе (пункт 3 резолютивной части решения).

Не согласившись с пунктом 3 решения УФАС от 06.02.2020 по делу N 060/06/30-38/2020, комитет по закупкам оспорил его в судебном порядке.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 и частью 2 статьи 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствия оспариваемого акта и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушения данным актом и действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, регулируются Законом N 44-ФЗ.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 33 указанного Закона описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки, за исключением случаев, если не имеется другого способа, обеспечивающего более точное и четкое описание характеристик объекта закупки. Документация о закупке может содержать указание на товарные знаки в случае, если при выполнении работ, оказании услуг предполагается использовать товары, поставки которых не являются предметом контракта. При этом обязательным условием является включение в описание объекта закупки слов "или эквивалент", за исключением случаев несовместимости товаров, на которых размещаются другие товарные знаки, и необходимости обеспечения взаимодействия таких товаров с товарами, используемыми заказчиком, а также случаев закупок запасных частей и расходных материалов к машинам и оборудованию, используемым заказчиком, в соответствии с технической документацией на указанные машины и оборудование.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 33 Закона N 44-ФЗ необходимо использование при составлении описания объекта закупки показателей, требований, условных обозначений и терминологии, касающихся технических характеристик, функциональных характеристик (потребительских свойств) товара, работы, услуги и качественных характеристик объекта закупки, которые предусмотрены техническими регламентами, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, документами, разрабатываемыми и применяемыми в национальной системе стандартизации, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, иных требований, связанных с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика. Если заказчиком при составлении описания объекта закупки не используются установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, законодательством Российской Федерации о стандартизации показатели, требования, условные обозначения и терминология, в документации о закупке должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, условных обозначений и терминологии.

В соответствии с частью 3 статьи 65 Закона о контрактной системе любой участник электронного аукциона, получивший аккредитацию на электронной площадке, вправе направить на адрес электронной площадки, на которой планируется проведение такого аукциона, запрос о даче разъяснений положений документации о таком аукционе. При этом участник такого аукциона вправе направить не более чем три запроса о даче разъяснений положений данной документации в отношении одного такого аукциона. В течение одного часа с момента поступления указанного запроса он направляется оператором электронной площадки заказчику.

В силу части 5 статьи 65 названного Закона разъяснения положений документации об электронном аукционе не должны изменять ее суть.

Суд первой инстанции верно отметил, что из приведенных норм в их системной взаимосвязи следует, что разъяснение положений аукционной документации заключается в более полном и ясном изложении тех ее частей, уяснение которых вызывает трудности. Под запретом изменения сути документации о закупке следует понимать недопустимость изменения характеристик товаров, работ, услуг, являющихся предметом закупки.

Кроме того, нарушение части 5 статьи 65 Закона N 44-ФЗ может быть допущено только тем лицом, которое подготовило соответствующие разъяснения.

Пунктом 1 постановления Администрации Псковской области от 20.12.2013 N 606 "О реализации Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ" (далее - Постановление N 606) определено, что комитет по закупкам является органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по обеспечению реализации государственной политики в сфере закупок, а также по методологическому сопровождению деятельности заказчиков; является органом власти, уполномоченным на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей), в том числе в случае закупки работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту (ремонту) автомобильных дорог (пункт 1.2.6).

Пунктом 5 Постановления N 606 утверждено Положение о порядке взаимодействия заказчиков с комитетом по закупкам, которым закреплено, что для определения поставщика (подрядчика, исполнителя) комитет на основании сведений, содержащихся в задании, формирует документацию о закупке, а также комиссию по осуществлению закупки.

Приказом комитета по закупкам от 14.01.2019 N 191 утверждены Требования к формированию заданий на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (далее - Требования).

Согласно пункту 3 Требований задания формируются заказчиками с использованием государственной информационной системы "Государственные и муниципальные закупки Псковской области".

В соответствии с пунктом 10 Требований задания должны содержать, в том числе, предмет государственного контракта и описание объекта закупки в соответствии с требованиями статьи 33 Закона N 44-ФЗ и иные условия закупки товаров, работ, услуг, определенные заказчиком в форме электронного документа - "Техническое задание".

Кроме того, приказом комитета по закупкам от 18.07.2019 N 863 утвержден Административный регламент по исполнению государственной функции на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) путем проведения электронного аукциона (далее - Административный регламент).

В силу пункта 42 Административного регламента в случае поступления в комитет запроса участника закупки о даче разъяснений положений документации об электронном аукционе, содержащихся в документах "Информационная карта документации об аукционе", "Инструкция для участников закупки", в извещении о проведении аукциона, соответствующие разъяснения формирует и оформляет ответственный сотрудник комитета.

Согласно пункту 43 Административного регламента в случае поступления в комитет запроса участника закупки о даче разъяснений положений документации об электронном аукционе, содержащихся в документах "Техническое задание", "Обоснование начальной (максимальной) цены контракта", "проект контракта", такие разъяснения формирует заказчик и представляет ответственному сотруднику комитета. Последний оформляет такие разъяснения в виде отдельного документа для размещения в ЕИС (пункт 44), представляет его должностному лицу комитета для согласования (пункт 45), размещает согласованные разъяснения в ЕИС (пункт 46).

Исходя из анализа вышеуказанных положений суд первой инстанции верно отметил, что задание на проведение аукциона, включая предмет и описание объекта закупки, подлежащие указанию в документе "Техническое задание", формирует сам заказчик. Комитет при осуществлении полномочий на определение поставщика (подрядчика, исполнителя) на основании поступившего задания готовит документы, касающиеся лишь процедурных вопросов проведения электронного аукциона, а также размещает документацию о закупке и извещение в ЕИС.

При этом уполномоченному органу не предоставлено полномочий по контролю за действиями заказчика в части определения им предмета и описания закупки.

При подготовке заказчиком разъяснений на комитет возложена лишь обязанность по оформлению их в виде отдельного документа и размещению его в ЕИС. Указание в пункте 46 Административного регламента на необходимость согласования разъяснений с должностным лицом комитета направлено на проверку соответствия сформированного для размещения в ЕИС документа с текстом самих разъяснений.

В рассматриваемом случае поступивший запрос участника закупки касался именно разъяснений положений "Технического задания" и такие разъяснения были подготовлены заказчиком (письмо ГБУ ПО "Псковавтодор" от 27.01.2020).

Антимонопольный орган последовательно отмечает, что поскольку разъяснения подготовлены и размещены как заказчиком, так и уполномоченным органом, то нарушение части 5 статьи 65 Закона N 44-ФЗ допущены обоими субъектами.

Вместе с тем, данный довод УФАС был предметом исследования суда первой инстанции и правомерно отклонен, поскольку в силу статьи 106 Закона N 44-ФЗ управление, получив жалобу, обязано провести необходимые и достаточные проверочные мероприятия, а решение по результатам проверки должно отвечать критерию законности.

Помимо того, вывод управления о нарушении комитетом положений части статьи 65 Закона о контрактной системе является ошибочным и в связи с тем, что не имело места и изменения сути документации об электронном аукционе.

Как следует из документации об аукционе, объектом закупки является выполнение работ по ремонту автомобильной дороги (Ведомость объемов работ (пункт 2.2. "Технического задания")).

В приложении N 3 содержится Ведомость объемов работ и материалов, в которой по позиции 53 отражено ""укрепление откосов насыпи, русла входного и выходного оголовков камнем фр. 150 мм и более на цементном растворе M 100 h=2". Далее указано, что требования к материалам, применяемым при выполнении данной работы, содержатся в пунктах 13 и 3 приложения 1 к Ведомости (том 1, листы 25-28).

Таким образом, в Ведомости объемов работ и материалов в наименовании работы указан материал - камень фракции 150 мм и более.

Однако в пункте 3 Приложения N 1 к Ведомости в наименовании материала было указано - "щебень из горных пород для строительных работ, фракция 150 мм и более".

В рассматриваемом случае судом первой инстанции установлено, подтверждается материалами дела и не оспаривается сторонами, что щебня фракции 150 мм и более не существует.

На это обстоятельство указывал и потенциальный участник закупки в запросе разъяснений.

Именно поэтому заказчик в разъяснении N РД2 указал, что в пункте 3 Приложения N 1 к Ведомости в наименовании материала "щебень из горных пород для строительных работ, фракция 150 мм и более" допущена техническая опечатка.

При этом суд верно отметил, что в локальном сметном расчете в позициях 174, 175 также указано "устройство каменной наброски", материал "камень булыжный", при этом "щебень фракции 150 мм и более" отсутствует (том 2, лист 9).

В связи с этим в пункте 3 Приложения N 1 к Ведомости в наименовании материала "щебень из горных пород для строительных работ, фракция 150 мм и более", допущена явная опечатка, о чем и указывает заказчик в разъяснениях, и такое разъяснение не может толковаться, как изменяющее суть документации об аукционе, поскольку из документации четко прослеживается необходимость выполнения работ "камнем фракции 150 и более".

С учетом изложенного суд первой инстанции правомерно признал недействительным пункт 3 решения УФАС от 06.02.2020 N 060/06/30-38/2020.

Суд апелляционной инстанции констатирует, что доводы апелляционной жалобы, аналогичные по смыслу и содержанию аргументам, приведенным управлением суду первой инстанции, были предметом исследования Арбитражного суда Псковской области и получили надлежащую правовую оценку, с которой апелляционная коллегия согласна. Иное толкование апеллянтом норм материального права не свидетельствуют о неправильном их применении судом первой инстанции.

Апелляционная жалоба не содержит фактов, которые не были проверены и учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с этим изложенные в жалобе аргументы признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными.

Поскольку материалы дела исследованы судом первой инстанции полно и всесторонне, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права не допущено, оснований для отмены обжалуемого судебного акта не имеется.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Псковской области от 23 июня 2020 года по делу N А52-909/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Н.В. Мурахина

Судьи

Е.А. Алимова Е.Н. Болдырева