Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 27 октября 2020 г. N 05АП-5652/20 по делу N А51-17531/2019

г. Владивосток

27 октября 2020 г.

Дело N А51-17531/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 20 октября 2020 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 27 октября 2020 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего О.Ю. Еремеевой,

судей Н.Н. Анисимовой, С.В. Понуровской,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Д.Е.Филипповой,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Суляндзига Аркадия Васильевича,

апелляционное производство N 05АП-5652/2020

на решение от 30.07.2020

судьи Н.В. Колтуновой

по делу N А51-17531/2019 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению индивидуального предпринимателя Суляндзига Аркадия Васильевича (ИНН 252601020845, ОГРНИП 318253600071550)

к прокуратуре Пожарского района Приморского края,

с участием прокуратура Приморского края (ИНН 2536042415, ОГРН 1022501289535),

третьи лица: Отделение надзорной деятельности и профилактической работы Пожарского муниципального района УНДиПР ГУ МЧС России по Приморскому краю, Главное управление МЧС России по Приморскому краю (ИНН 2536150266, ОГРН 1042503038467), общество с ограниченной ответственностью "Евразия" (ИНН 2526011810, ОГРН 1132506000505),

о признании недействительными действий и ненормативных актов прокуратуры Пожарского района Приморского края,

при участии:

от индивидуального предпринимателя Суляндзига Аркадия Васильевича: Береговский В.Ю. по доверенности от 13.05.2019 сроком действия на 3 года;

от Прокуратуры Пожарского района Приморского края: Карасёва О.Ю. по доверенности от 15.10.2020 сроком действия на 1 год;

от Прокуратуры Приморского края: Карасёва О.Ю. по доверенности от 15.10.2020 сроком действия на 1 год;

от Отделения надзорной деятельности и профилактической работы Пожарского муниципального района УНДиПР ГУ МЧС России по Приморскому краю, Главного управления МЧС России по Приморскому краю, ООО "Евразия": не явились, извещены,

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Суляндзига Аркадий Васильевич (далее - заявитель, предприниматель, ИП Суляндзига А.В.) обратился в арбитражный суд с заявлением к прокуратуре Пожарского района Приморского края (далее - прокуратура, надзорный орган) о признании недействительным решения прокурора Пожарского района Приморского края о проведении проверки N 60 от 19.06.2019; о признании незаконными действий прокуратуры Пожарского района Приморского края по проведению 19.06.2019 проверки в отношении ИП Суляндзига А.В.; и о признании недействительным акта проверки от 19.06.2019, составленного помощником прокурора Пожарского района Приморского края.

Определениями от 03.12.2019, 03.02.2020 суд к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлек: отделение надзорной деятельности и профилактической работы Пожарского муниципального района УНДиПР ГУ МЧС России по Приморскому краю, главное управление МЧС России по Приморскому краю, общество с ограниченной ответственностью "Евразия" (далее - ООО "Евразия").

Дело рассмотрено с участием прокурора Приморского края.

Решением Арбитражного суда Приморского края от 30.07.2020 прекращено производство по делу в части требований о признании недействительным акта проверки от 19.06.2019, в удовлетворении требований в остальной части отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, предприниматель обратился в суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований. В обоснование доводов жалобы ссылается на то, что суд не исследовал обстоятельства, связанные с назначением и проведением проверки. Указывает, что в основу проверки положено задание Прокуратуры Приморского края от 27.03.2018 N 7/2-14-2018, однако в 2018 году информации о фактах нарушения предпринимателем не могло поступить, поскольку свою деятельность в торговом центре "Евразия" начал осуществлять в январе 2019 года. Также считает, что материалы дела не содержат доказательств уведомления заявителя о проведении проверки. Кроме того, проверка, проведенная в отношении предпринимателя на основании решения от 19.06.2019, является повторной проверкой, поскольку в этот же день проведена проверка Отделением надзорной деятельности и профилактической работы Пожарского муниципального района УНДиПР ГУ МЧС России по Приморскому краю. Настаивает, что акт проверки является документом, составление которого влечет за собой юридические последствия для предпринимателя. Также в акте проверки не указано ЕГРИП или ИНН предпринимателя, согласно акту проверка проведена проверка ТЦ "Евразия", собственником которого ИП Суляндзига А.В. не является.

Надзорный орган по тексту представленного в материалы дела письменного отзыва, поддержанного представителем в судебном заседании, с доводами апелляционной жалобы не согласился, считает, что судом первой инстанции выяснены все обстоятельства дела, и им дана надлежащая правовая оценка, в связи с чем обжалуемое решение отмене не подлежит.

Треть лица, надлежащим образом извещенные о дате, времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, явку представителей в судебное заседание не обеспечили, в связи с чем судебная коллегия на основании статей 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) провела судебное заседание в их отсутствие.

Из материалов дела коллегия суда установила следующее.

В рамках исполнения поручения прокуратуры Приморского края от 29.03.2018 N 7/2-14-18 прокуратурой Пожарского района Приморского края в 2018 году проведена проверка соблюдения законодательства о пожарной безопасности в торговых комплексах, имеющих развлекательные центры, досуговых детских организациях и в местах массового пребывания людей.

В результате проверки в 2018 году было установлено, что на 3 этаже торгового центра "Евразия" осуществляет деятельность с нарушением пожарной безопасности ИП Кудрявцева O.K., разместившая детский развлекательный центр "Ромашка" выше второго этажа.

Решением Пожарского районного суда от 29.06.2018 требования прокурора Пожарского района удовлетворены, деятельность указанного развлекательного центра, осуществляемая ИП Кудрявцевой O.K. запрещена. Выдан исполнительный лист.

На стадии исполнения данного судебного акта, 16.05.2019 в судебном заседании по заявлению судебного пристава-исполнителя ОСП Пожарского района УФССП России по Приморскому краю об установлении правопреемства, была получена информация о том, что ИП Кудрявцева O.K. договор субаренды помещения на 3 этаже в торговом центре "Евразия" расторгнут; указанное помещение находится в пользовании ИП Суляндзига А.В. по договору субаренды; в арендуемом помещении предприниматель осуществляет деятельность детского развлекательного центра, а именно, оборудована платная детская игровая комната, игровые автоматы, батуты, детская комната с песочницей.

Прокурором Пожарского района по результатам рассмотрения рапорта помощника прокурора района об указанных обстоятельствах и возможном нарушении законодательства ИП Суляндзига А.В. дано указание провести проверку законности деятельности предпринимателя.

В целях организации проверочных мероприятий прокурором района в адрес начальника ОНДиПР Пожарского муниципального района направлено требование от 18.06.2019 N 7-16-2019 о выделении специалиста для участия 19.06.2019 в проверке.

Администратор развлекательного центра отказалась в получении решения от 19.06.2019 о проведении проверки N 60, о чем сделана отметка в решении. Предприниматель уклонился от участия в проверочных мероприятиях.

Проверка в отношении предпринимателя проведена непосредственно органами прокуратуры с привлечением специалиста государственного пожарного надзора.

По результатам проверки составлен акт проверки от 19.06.2019, а специалистом ОНДиПР Пожарского муниципального района в порядке информирования прокурору района представлены сведения о нарушениях, установленных при выполнении требования прокуратуры района о выделении специалиста, а именно:

- запоры на дверях эвакуационных выходов должны обеспечивать возможность их свободного открывания изнутри без ключа, все двери эвакуационных выходов закрыты на ключ (пункт 35 Правила противопожарного режима в Российской Федерации утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390 (далее - Правила N 390));

- руководителем организации не обеспечена своевременная перезарядка (переосвидетельствование) огнетушителей (пункт 3 статьи 4 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности"; пункт 478 Правила N 390; пункт 8 таблице 2 НПБ 166-97; пунктах 4.3, 4.4 СП 9.13130.2009);

- детская игровая зона размещена выше второго этажа (СП 118.13330.2012* Общественные здания и сооружения. Актуализированная редакция СНиП 31-06-2009 (с Изменениями N 1,2);

- допускается размещение на путях эвакуации в коридоре предметы, а именно детский забор и искусственное животное (жираф) (пункт 36 подпункт "б" Правила N 390).

Считая решение о проведении проверки N 60 от 19.06.2019 и акт проверки от 19.06.2019 недействительными, действия прокуратуры по проведению 19.06.2019 проверки в отношении предпринимателя незаконными и нарушающими его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, предприниматель обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Поддерживая вывод суда о прекращении производства по делу в части требований о признании недействительным акта проверки, судебная коллегия отмечает следующее.

В соответствии со статьей 2 АПК РФ задачами судопроизводства в арбитражных судах являются, в том числе: защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность; обеспечение доступности правосудия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании части 1 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе, об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Под ненормативным правовым актом или решением, которые в соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, главой 24 АПК РФ могут быть оспорены и признаны судом недействительным или незаконным, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом в определенной процессуальной форме, содержащий предписания, распоряжения, обязательные для исполнения лицом, которому адресован такой ненормативный акт, нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы такого лица и влекущие неблагоприятные для него юридические последствия.

Властное предписание, содержащееся в ненормативном правовом акте (решении), должно быть направлено на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей определенных лиц. Обязательность исполнения властного предписания - один из главных квалифицирующих признаков ненормативного правового акта (решения). Документы, не содержащие обязательных для исполнения требований, сами по себе не влекут правовых последствий, не могут затронуть прав и законных интересов лиц.

Между тем, оспариваемый заявителем акт проверки от 19.06.2019, как правомерно отмечено судом первой инстанции, вышеуказанными признаками ненормативного правого акта не обладает, каких-либо предписаний, распоряжений, обязательных для исполнения предпринимателем, не содержит, а фактически является документом информационного характера, содержащим выводы административного органа по результатам проверочных мероприятий.

Таким образом, поскольку оспариваемый акт сам по себе не имеет правового характера, то есть не содержит обязательное правило поведения для заявителя, а лишь фиксирует результаты проведенной проверки и не является тем актом уполномоченного органа, который нарушает права и законные интересы предпринимателя, следовательно, не может быть обжалован в судебном порядке в соответствии со статьей 29 АПК РФ.

По изложенному, суд первой инстанции, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ, пришел к верному выводу о наличии оснований для прекращения производства по делу в части данных требований.

В отношении требований заявителя о признании недействительным решения о проведении проверки N 60 от 19.06.2019, незаконными действия прокуратуры по проведению 19.06.2019 проверки в отношении предпринимателя, апелляционный суд отмечает следующее.

По правилам части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, и их должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре, Закон N 2202-1) прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

В силу статьи 21 Закона о прокуратуре, предметом прокурорского надзора являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Пункт 2 статьи 21 Закона о прокуратуре устанавливает, что проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.

При этом источник, форма поступления такой информации и повод для проверки законом не устанавливаются.

Пункт 6 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" предписывает проверки исполнения законов проводить на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь - для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите.

В качестве повода для прокурорских проверок рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона.

Порядок принятия решения о проведении проверки регламентирован частью 3 статьи 21 Закона о прокуратуре.

Так, решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки указываются цели, основания и предмет проверки.

Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции установил, что в рамках поручения прокуратуры Приморского края 19.06.2019 в отношении ИП Суляндзига А.В. прокурором Пожарского района проведена проверка об исполнении требований законодательства о пожарной безопасности в детской игровой организации.

Факты нарушения законодательства о пожарной безопасности, выявленные при проверке прокуратурой, предпринимателем не оспариваются, предприниматель указывает на процессуальные нарушения.

Довод заявителя, что в основу проверки положено задание Прокуратуры Приморского края от 27.03.2018 N 7/2-14-2018, однако в 2018 году информации о фактах нарушения предпринимателем не могло поступить, поскольку свою деятельность в торговом центре "Евразия" начал осуществлять в январе 2019 года, коллегией подлежит отклонению, поскольку решение о проведении прокурорской проверки принято в связи с осуществлением прокуратурой предусмотренной Законом о прокуратуре надзорной деятельности, в рамках проверки исполнения обществом законодательства о пожарной безопасности, что соответствует положениям пункта 1 статьи 1, статьи 21, пункта 1 статьи 22 Закона N 2202-1.

Довод предпринимателя о том, что материалы дела не содержат доказательств уведомления заявителя о проведении проверки, судебной коллегией отклоняются как несостоятельный в силу следующего.

Прокурорская проверка связана с осуществлением комплекса действий, направленных на установление, выявление обстоятельств нарушений закона, выявление и привлечение к ответственности виновных лиц, вытекающих из совокупности полномочий предоставленных прокурору статьей 22 Закона о прокуратуре.

При этом положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при осуществлении прокурорского надзора в силу пункта 3 части 3 статьи 1 указанного закона.

Вместе с тем, пунктом 3 статьи 21 Закона о прокуратуре предусмотрено, что решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки.

В момент проверки на территории кафе в торговом центре "Евразия" ИП Суляндзига А.В. отсутствовал, деятельность осуществляла администратор развлекательного центра.

Заявитель оспаривает вывод суда о том, что при принятии решения о проведении проверки в отношении ИП Суляндзига А.В. прокуратурой в полной мере реализованы возложенные на нее законом полномочия. Но заявитель не учитывает, что администратору являющемуся работником ИП Суляндзига А.В., была доведена информация о проводимой проверке, при этом проверяемое лицо не направило своего представителя с надлежащим образом оформленными полномочиями.

Таким образом, требование о доведении до сведения руководителя проверяемого органа (организации) решения о проведении проверки выполнено в полном объеме. Обстоятельств, препятствующих проведению проверки, судом не установлено.

Довод апелляционной жалобы, что проверка, проведенная в отношении предпринимателя на основании решения от 19.06.2019, является повторной проверкой, поскольку в этот же день проведена проверка Отделением надзорной деятельности и профилактической работы Пожарского муниципального района УНДиПР ГУ МЧС России по Приморскому краю, коллегией отклоняется как необоснованный.

Согласно части 13 статьи 21 Закона о прокуратуре проверки могут быть проведены органами прокуратуры как самостоятельно, так и с привлечением специалистов.

В соответствии с частью 1 статьи 22 Закона о прокуратуре прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов выделения специалистов для выяснения возникших вопросов.

В целях организации проверочных мероприятий прокурором района в адрес начальника ОНДиПР Пожарского муниципального района направлено требование от 18.06.2019 N 7-16-2019 о выделении специалиста для участия 19.06.2019 в проверке.

Законом о прокуратуре не ограничивается право прокурора на подготовку к проведению проверки, заблаговременному поиску специалистов, имеющих определенные познания в той или иной сфере правоотношений.

Какие-либо требования о проведении проверки в отношении заявителя в ОНДиПР Пожарского муниципального района прокуратура района не направляла. Данный государственный орган самостоятельных проверочных мероприятий в отношении предпринимателя не проводил.

Проверка в отношении заявителя проведена непосредственно органами прокуратуры с привлечением специалиста Отделения надзорной деятельности и профилактической работы Пожарского муниципального района УНДиПР ГУ МЧС России по Приморскому краю.

Администратор развлекательного центра отказалась от получения решения о проведении проверки, о чем сделана отметка в решении.

Факт того, что администратор уведомлен о проверке, присутствовал при ее проведении, а также то, что проверочные мероприятия выполнены должностным лицом прокуратуры района совместно со специалистом ОНДиПР Пожарского муниципального района, а не каждым государственным органом отдельно, подтверждается тем, что администратором проверяющим лицам представлен журнал учета проверок и опросов индивидуального предпринимателя от 01.03.2019 с предложением внести сведения о проведенной проверке.

Указанный журнал содержит сведения о проверке, о проверяющих должностных лицах прокуратуры района и органа пожарного надзора, а также их подписи (л.д. 73-74).

Следует отметить, что данный журнал не содержит отметок органа пожарного надзора о проведенной самостоятельной проверке.

Принимая во внимание, что нарушения, послужившие основанием для вынесения предписаний, имели место, их наличие заявителем не опровергнуто, судебная коллегия считает, что оспариваемые предписания не противоречат закону и не нарушают права и законные интересы заявителя, в связи с чем суд первой инстанции обоснованно в порядке части 3 статьи 201 АПК РФ отказал в удовлетворении заявленных требований в данной части.

В соответствии с частью 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно отказал ИП Суляндзига А.В. в удовлетворении заявленных требований, поскольку оспариваемое решение и действия прокуратуры не противоречат требованиям действующего законодательства и не нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не нашли своего подтверждения при ее рассмотрении, по существу сводятся к переоценке законных и обоснованных, по мнению суда апелляционной инстанции, выводов суда первой инстанции, не содержат фактов, которые имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными и не влекущими отмену либо изменение обжалуемого судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Следовательно, оснований для отмены обжалуемого решения арбитражного суда и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

На основании статьи 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы относятся на заявителя апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 30.07.2020 по делу N А51-17531/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

О.Ю. Еремеева

Судьи

Н.Н. Анисимова С.В. Понуровская