Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 октября 2020 г. N 18АП-10362/20 по делу N А34-17193/2019

г. Челябинск

27 октября 2020 г.

Дело N А34-17193/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 20 октября 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 27 октября 2020 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Костина В.Ю.,

судей Ивановой Н.А., Киреева П.Н.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Ануфриевой К.Э., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Курганской области на решение Арбитражного суда Курганской области от 20.07.2020 по делу N А34-17193/2019,

Судебное заседание проведено посредством видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Курганской области.

В судебном заседании приняли участие представители:

заявителя: Администрации города Кургана - Волкова О.В. (паспорт, доверенность N 446 от 06.02.2020, диплом);

заинтересованного лица: Управление Федеральной антимонопольной службы по Курганской области - Гобанцев А.С. (паспорт, доверенность N 13, диплом);

третьего лица: Акционерное общество "Водный Союз" - Романова С.А. (паспорт, доверенность N 15 от 10.01.2020, диплом), Хохлова А.А. (паспорт, доверенность N 11 от 13.01.2020, диплом).

Администрация города Кургана (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Курганской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Курганской области (далее - заинтересованное лицо, антимонопольный орган, Управление, Курганское УФАС России) о признании незаконным Предупреждения N 49 от 02.12.2019 о прекращении действия (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих требований относительно предмета спора, привлечены: Акционерное общество "Водный Союз" (далее - АО "Водный Союз"), Департамент жилищно-коммунального хозяйства Администрации города Кургана (далее - департамент).

Решением Арбитражного суда Курганской области от 20.07.2020 (резолютивная часть решения объявлена 17.07.2020) заявленные требования удовлетворены.

Признано незаконным Предупреждение N 49 от 02.12.2019 о прекращении действия (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, вынесенное Управлением Федеральной антимонопольной службы по Курганской области в отношении Администрации города Кургана.

На Управление Федеральной антимонопольной службы по Курганской области возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Администрации города Кургана.

Не согласившись с вынесенным решением Курганское УФАС России обратилось в Восемнадцатый арбитражный апелляционный с апелляционной жалобой, в которой просило решение суда первой инстанции отменить, отказать в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ссылается на то, что предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта, вследствие чего судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Указывает на то, что предупреждение не является ненормативным правовым актом административного органа, а фактически относится к превентивной мере для возможного устранения нарушения.

Ссылается на то, что выдача данного предупреждения с учетом отсутствия безусловной обязанности его исполнения не влечет правовых последствий как для Администрации, так и для АО "Водный Союз", в том числе по расторжению Соглашения, либо по возврату субсидии. В связи с этим вывод суда о том, что Предупреждение нарушает права и интересы АО "Водный Союз" является необоснованным.

До начала судебного заседания представитель заявителя представил в арбитражный апелляционный суд отзыв на апелляционную жалобу, в котором отклонил доводы апелляционной жалобы, ссылаясь на законность и обоснованность решения суда.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте слушания дела на интернет-сайте суда; в судебное заседание представитель Департамента жилищно-коммунального хозяйства Администрации города Кургана не явился.

С учетом мнения лиц участвующих в деле, в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителя Департамента.

В судебном заседании лица, участвующие в деле, поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе, отзыве на нее.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проверив доводы апелляционной жалобы, отзыва на неё, заслушав пояснения лиц, участвующих в деле, не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в ходе мониторинга средств массовой информации Курганскому УФАС России стало известно о заключении между Администрацией города Кургана, МКУ г. Кургана "Управление капитального строительства" и АО "Водный союз" Соглашения о предоставлении из городского бюджета города Кургана субсидии в целях финансового обеспечения затрат, связанных с выполнением работ (оказанием услуг) в 2019 году в сферах холодного водоснабжения населения и (или) водоотведения на территории города Кургана в размере 230 000 000 руб.

На основании вышеуказанной информации антимонопольным органом был проведен анализ нормативных правовых актов Администрации города Кургана, регламентирующих предоставление вышеуказанной субсидии.

Анализ утвержденного постановлением Администрации города Кургана от 14.02.2019 N 919 Порядка предоставления из бюджета города Кургана субсидий организациям водопроводно-канализационного хозяйства в 2019 году, а также информации, полученной Управлением от Администрации города Кургана (письмо от 22.11.2019 исх. 1-18/2282 на вх. 04-08/3350-10 от 15.11.2019) показал антимонопольному органу на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного пунктами 6, 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В этой связи Управлением 02.12.2019 на основании статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ Администрации выдано Предупреждение N 49 о прекращении действия (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в котором Курганское УФАС России предупреждает Администрацию города Кургана о необходимости прекращения нарушения антимонопольного законодательства путем совершения следующих действий:

- отменить Постановление Администрации от 14.02.2019 N 919 "Об утверждении Порядка предоставления из бюджета города Кургана субсидий организациям водопроводно-канализационного хозяйства в 2019 году";

- отменить Постановление Администрации города Кургана от 22.03.2019 N 1801 "О предоставлении из бюджета города Кургана субсидии в целях финансового обеспечения затрат, связанных с выполнением работ (оказанием услуг) в 2019 году в сферах холодного водоснабжения населения и (или) водоотведения на территории города Кургана".

Срок исполнения предупреждения до 20.12.2019 (т. 1, л.д. 13-19).

Не согласившись с предупреждением антимонопольного органа, Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции, пришел к выводу о том, что предупреждение выдано в отсутствие на то условий, является незаконным.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о правомерности и обоснованности решения суда первой инстанции.

В силу положений части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходима совокупность двух условий: несоответствие закону или иному нормативному правовому акту оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отсутствие хотя бы одного из указанных условий исключает удовлетворение заявленных требований.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия (должностного лица), входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) предусматривает в статье 22, что антимонопольный орган выполняет следующие функции:

выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения;

предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

В силу части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, антимонопольный орган выдает органу государственной власти субъекта РФ предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

Частью 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции определено, что предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

Согласно частям 4, 5 и 6 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение должно содержать выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения. В силу правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 15.04.2014 N 18403/13, судебный контроль при оспаривании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта, то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции и утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 N 57/16 Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства (далее - Порядок), с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий. Законность и обоснованность предупреждения также связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки.

Вопреки доводу апеллянта, в рассматриваемом случае, оспариваемое предупреждение, выданное обществу отвечает признакам ненормативного правового акта, установленным в части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку принято государственным органом на основании статей 22 и 39.1 Закона о защите конкуренции в отношении конкретного хозяйствующего субъекта и содержит властное предписание, возлагающее на общество обязанность прекратить реализацию товара, перечислить в бюджет денежную сумму и влияющее тем самым на права хозяйствующего субъекта в сфере предпринимательской деятельности. Следовательно, предупреждение антимонопольного органа может быть предметом самостоятельного обжалования в арбитражном суде.

Вместе с тем судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов, должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Несмотря на то обстоятельство, что выдача предупреждения не предполагает сбора полного объема доказательств и для его выдачи достаточно поступления информации о наличии признаков нарушения, антимонопольные органы при этом не освобождены от оценки поступившей информации, аргументации и доказывания факта наличия признаков нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации.

Согласно пункту 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В соответствии с пунктом 9 статьи 4 Закона о защите конкуренции под недобросовестной конкуренцией понимаются любые действия хозяйствующих субъектов (группы лиц), которые направлены на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, противоречат законодательству Российской Федерации, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и причинили или могут причинить убытки другим хозяйствующим субъектам - конкурентам либо нанесли или могут нанести вред их деловой репутации.

Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждено, что основанием для выдачи оспариваемого предупреждения явилось содержание положений пунктов 3 и 9 Порядка предоставления из бюджета города Кургана субсидий организациям водопроводно-канализационного хозяйства в 2019 году, принятого Постановлением N 919 от 14.02.2019.

Проанализировав содержание положений пунктов 3 и 9 Порядка, антимонопольный орган пришел к выводу о том, что критериям, установленным в пунктах 3 и 9 для получения субсидии соответствует только одна организация - АО "Водный союз", поскольку на территории города Кургана в соответствии с постановлением Департамента государственного регулирования цен и тарифов Курганской области N 43-13 от 18.12.2018 "Об утверждении производственной программы и установлении тарифов на питьевую воду (питьевое водоснабжение) для потребителей Акционерного общества "Водный Союз" (г. Курган; Кетовский район: с.Кетово, п.с.т.Введенское; Юргамышский район: п.Новый мир; Варгашинский район: р.п.Варгаши, с.Варгаши; Куртамышский район: г. Куртамыш) с календарной разбивкой", а также постановлением Департамента государственного регулирования цен и тарифов Курганской области N 43-14 от 18.12.2018 "Об утверждении производственной программы и установлении тарифов на водоотведение для потребителей Акционерного общества "Водный Союз" (г. Курган; Кетовский район: с.Новая Сидоровка, п.с.т.Введенское; Варгашинский район: р.п.Варгаши, с.Варгаши; Куртамышский район: г. Куртамыш) с календарной разбивкой" тарифы на водоотведение и водоснабжение на 2019 год утверждены только для одной организации - АО "Водный союз". Договором аренды имущества от 21.12.2012 N 26-а/2012 ОАО "Курганводоканал" передало ОАО "Водный союз" в аренду сооружения системы централизованного водоснабжения и водоотведения на территории города Кургана.

Антимонопольный орган посчитал, что ввиду установления в пункте 3 и 9 Порядка критериев, иные хозяйствующие субъекты, которые также могут осуществлять деятельность в сфере водоснабжения и водоотведения на территории города Кургана, не имеют возможности подать заявку, поскольку очевидно не соответствуют обозначенным требованиям Порядка.

Таким образом, оспоренным предупреждением антимонопольный орган указал на наличие в действиях Администрации признаков нарушения пунктов 6 и 8 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции установлено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке (пункт 6); создание дискриминационных условий (пункт 8).

Между тем, при выдаче предупреждения, содержащего властное требование государственного органа о необходимости прекращения недобросовестной конкуренции, антимонопольный орган должен доказать (статья 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), в чем состоят признаки не только недобросовестного, с нарушением норм действующего законодательства, поведения, но и недобросовестной конкуренции.

В тексте оспариваемого предупреждения соответствующие обстоятельства и выводы отсутствуют.

При этом, из материалов дела следует, что 14.02.2019 Администрацией принято Постановление N 919 "Об утверждении Порядка предоставления из бюджета города Кургана субсидий организациям водопроводно-канализационного хозяйства в 2019 году" (далее - Порядок) (т. 1, л.д. 27-43).

Настоящий Порядок определяет цели, условия и порядок предоставления из бюджета города Кургана в 2019 году субсидий организациям водопроводно-канализационного хозяйства, не являющимся муниципальными учреждениями, в целях финансового обеспечения затрат или финансового возмещения затрат, связанных с выполнением работ (оказанием услуг) в 2019 году в сферах холодного водоснабжения населения и (или) водоотведения на территории города Кургана (пункт 1 Порядка).

Пунктом 3 Порядка установлено, что получателями Субсидий являются организации водопроводно-канализационного хозяйства любой организационно-правовой формы (за исключением муниципальных учреждений), владеющие на законном праве объектами централизованных систем холодного водоснабжения и (или) водоотведения, расположенными в границах муниципального образования города Кургана.

Получатели Субсидий определяются путем проведения отбора комиссией по предоставлению субсидий организациям водопроводно-канализационного хозяйства в 2019 году, в соответствии с настоящим Порядком (пункт 8 Порядка).

В соответствии с Порядком предоставления из бюджета города Кургана субсидий организациям водопроводно-канализационного хозяйства в 2019 году, Администрацией принято Постановление от 22.03.2019 N 1801 "О предоставлении из бюджета города Кургана субсидии в целях финансового обеспечения затрат, связанных с выполнением работ (оказанием услуг) в 2019 году в сферах холодного водоснабжения населения и (или) водоотведения на территории города Кургана" (далее - Постановление N 1801).

Согласно пункту 1 указанного постановления Администрация города Кургана постановила предоставить из бюджета города Кургана субсидию в целях финансового обеспечения затрат, связанных с выполнением работ (оказанием услуг) в 2019 году в сферах холодного водоснабжения населения и (или) водоотведения на территории города Кургана (далее - субсидия), акционерному обществу "Водный Союз" в сумме 230 000 000 рублей.

При этом, как верно определено судом первой инстанции, критериям установленным пунктами 3 и 9 Порядка отвечают, в том числе, ООО "КАВЗ", ПАО "КМЗ", АО "Аэропорт Курган", ФГБУ "ЦЖКУ", что подтверждено письмом Департамента государственного регулирования цен и тарифов Курганской области от 18.02.2020 N 041519, (т. 2, л.д. 124).

Названные лица, осуществляют эксплуатацию централизованных систем водоснабжения или водоотведения, или отдельных объектов таких систем, на основе утвержденных им тарифов, в связи с чем, являются организациями водопроводно-канализационного хозяйства в смысле, придаваемом этому понятию положениями пункта 15 статьи 2 Закона N 416-ФЗ.

На основании изложенных обстоятельств, судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что приведенные Управлением обоснования в подтверждение своей позиции, не свидетельствует о наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Кроме того, из материалов дела следует, что заявка АО "Водный союз" подана 13.03.2019, при этом иных заявок от организаций водопроводно-канализационного хозяйства в установленный срок не поступило.

На основании изложенного, судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что антимонопольным органом не представлено доказательств наличия противоречий положений Порядка, определяющих получателя Субсидии в порядке очередности поступления заявок в соответствии с регистрационными порядковыми номерами, нормам действующего законодательства.

Таким образом, суд апелляционной инстанции признает обоснованным вывод суда об отсутствии у Управления правовых оснований для выдачи оспариваемого предупреждения, несоответствия данного предупреждения требованиям Закона о защите конкуренции.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Повторно исследовав представленные в дело доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае имелась предусмотренная статьями 198, 201 АПК РФ совокупность условий, необходимых для признания оспариваемого предупреждения УФАС недействительным. Суд первой инстанции, оценив представленные в дело доказательства в совокупности и взаимосвязи, правомерно удовлетворил требования заявителя.

Апелляционным судом исследованы все доводы подателя жалобы, однако они не опровергают выводов суда и не свидетельствуют о правомерности позиции ответчика, в связи с чем отклоняются как не влияющие на правильность принятого судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по апелляционной жалобе Управления не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации антимонопольный орган освобожден от ее уплаты.

Руководствуясь статьями 176, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Курганской области от 20.07.2020 по делу N А34-17193/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Курганской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

В.Ю. Костин

Судьи

Н.А. Иванова П.Н. Киреев