Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 октября 2020 г. N 15АП-11660/20 по делу N А32-10088/2020

город Ростов-на-Дону

29 октября 2020 г.

дело N А32-10088/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 22 октября 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 октября 2020 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Филимоновой С.С.,

судей Ефимовой О.Ю., Соловьевой М.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Струкачевой Н.П.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в отсутствии участвующих в деле лиц апелляционную жалобу администрации муниципального образования Белоглинский район

на решение Арбитражного суда Краснодарского края

от 26.06.2020 по делу N А32-10088/2020

по заявлению администрации муниципального образования Белоглинский район к заинтересованному лицу департаменту финансово-бюджетного надзора Краснодарского края

о признании недействительным представления,

УСТАНОВИЛ:

администрация муниципального образования Белоглинский район (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к департаменту финансово-бюджетного надзора Краснодарского края (далее - департамент) о признании недействительным представления департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края N 19-048/1 от 09.01.2020.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 26.06.2020 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, администрация муниципального образования Белоглинский район обжаловала его в порядке, определенном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В апелляционной жалобе администрация просит отменить решение суда и удовлетворить заявленные по делу требования. В обоснование жалобы указано, что в ходе проведенной департаментом проверки фактов не целевого использования бюджетных средств не установлено. Кроме того, судом первой инстанции не принято во внимание, что целевым назначением средств субсидий администрации муниципального образования Белоглинский район являлся капитальный, текущий ремонт и материально-техническое обеспечение общеобразовательных учреждений, учреждений дошкольного образования, учреждений дополнительного образования и спортивных учреждений. В общей сложности на указанные цели в 2017 и 2018 годах из средств местного бюджета было потрачено 30103,1 тысяч руб. Указанные средства были выделены в ходе реализации мероприятий соответствующих муниципальных программ. Также судом не приняты во внимание доводы администрации о том, что положения статьи 306.8 Бюджетного кодекса Российской Федерации утратили силу в связи с изменениями, внесенными Федеральным законом от 26.07.2019 N 199 - ФЗ. Администрация полагает, что вынесенная департаментом в виде представления мера ответственности является избыточной.

Департаментом в материалы дела представлен отзыв на апелляционную жалобу, из содержания которого следует, что заинтересованное лицо находит решение суда законным и обоснованным, а доводы жалобы - несостоятельными, и заявлено ходатайство об отложении судебного заседания на более позднюю дату, мотивированное невозможностью обеспечения явки представителя в судебное заседание.

От администрации в порядке части 2 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителей.

Участвующие в деле лица, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, явку представителей в судебное заседание не обеспечили. Апелляционная жалоба рассмотрена в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителей департамента и администрации.

Рассмотрев указанное ходатайство об отложении судебного разбирательства, апелляционный суд счел его не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Часть 3 статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предоставляет арбитражному суду право удовлетворить ходатайство об отложении судебного разбирательства, поступившее от лица, участвующего в деле, в случае, если в нем обоснованы причины неявки в судебное заседание, и они признаны уважительными.

Заявляя ходатайство об отложении судебного разбирательства, ответчик не указал на необходимость представления дополнительных документов либо на наличие у него новых фактов либо доказательств, которые, по мнению ответчика, могли бы повлиять на существо спора или послужить основанием для принятия судом апелляционной инстанции иного судебного акта, равно как и достаточных доказательств невозможности заблаговременного предоставления письменной мотивированной позиции по делу; не обосновал возможность приобщения новых доказательств или заявления новых доводов, не раскрытых в суде первой инстанции, с учетом установленных законом процессуальных ограничений (часть 2 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, департаментом финансово-бюджетного надзора Краснодарского края с 11 ноября 2019 года по 13 декабря 2019 года на основании пункта 1.1.8. Плана контрольных и аналитических мероприятий департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края на 2019 год в отношении администрации муниципального образования Белоглинский район проведена плановая выездная проверка соблюдения законодательства Российской Федерации, порядка и условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов.

По итогам проведения проверки составлен акт от 13 декабря 2019 года.

09.01.2020 Департаментом финансово-бюджетного надзора Краснодарского края выдано представление N 19-048/1.

Представление обязывает администрацию муниципального образования Белоглинский район до 01 июня 2020 года:

- вернуть в доход краевого бюджета денежные средства в сумме 900 000 (девятьсот тысяч) рублей, выделенных в 2017 году в связи с нарушением условий предоставления субсидий на дополнительную помощь местным бюджетам для решения социально значимых вопросов местного значения;

- вернуть в доход краевого бюджета денежные средства в сумме 1 470 000 (один миллион четыреста семьдесят тысяч) рублей, выделенных в 2018 году в связи с нарушением условий предоставления субсидий на дополнительную помощь местным бюджетам для решения социально значимых вопросов местного значения.

Считая незаконным представление, администрация муниципального образования Белоглинский район обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края с настоящим заявлением.

В соответствии со статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно частям 4, 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 2 статьи 201 АПК РФ для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо одновременно наличие двух условий:

- несоответствия их закону или иному нормативному правовому акту;

- нарушения прав и законных интересов заявителя.

В силу части 1 статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей в спорный период) под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта РФ понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

В силу части 3 указанной статьи цели и условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, устанавливаются, в том числе, законами субъекта Российской Федерации.

Во исполнение указанных норм законами Краснодарского края от 03.03.2017 N 3590-КЗ "О субсидиях на дополнительную помощь местным бюджетам для решения социально значимых вопросов на 2017 год" (далее - Закон N 3590 - КЗ) и от 06.03.2018 N 3765-КЗ "О субсидиях на дополнительную помощь местным бюджетам для решения социально значимых вопросов местного значения на 2018 год" (далее - Закон N 3765-КЗ) такие цели и условия предоставления (расходования) субсидий были установлены.

Из преамбул Закона N 3590-КЗ и Закона N 3765-КЗ прямо следует, что они устанавливают цели, условия предоставления и расходования, критерии отбора муниципальных образований Краснодарского края и распределение между ними субсидий на дополнительную помощь местным бюджетам для решения социально значимых вопросов местного значения.

Указанные законы явились правовыми основаниями для предоставления администрации субсидий в 2017 и 2018 годах, в связи с чем судом первой инстанции были отклонены доводы администрации о необходимости заключения соглашения с финансовым органом для предоставления вышеназванных субсидий.

Согласно второму абзацу пункта 1 Правил предоставлении и распределении субсидий из краевого бюджета местным бюджетам муниципальных образований Краснодарского края, утвержденных постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 04.10.2011 N 1129 (далее - Правила N 1129 в редакции, действовавшей в спорный период), в отношении субсидий, предоставленных в соответствии с Законом N 3765-КЗ и Законом N 3590-КЗ, никакие соглашения о предоставлении субсидий не предусмотрены.

В связи с этим, администрация, расходуя средства краевого бюджета в рамках Закона N 3590-КЗ и Закона N 3765-КЗ, должна соблюдать условия, определенные в них, в том числе условие об обязательном установлении расходного обязательства муниципального образования Краснодарского края, в целях софинансирования которого предоставляется субсидия, предусматривающего осуществление расходов местного бюджета в текущем финансовом году на цели, на которые предоставлены субсидии.

Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции установил, что проверкой установлено, что расходы местного бюджета на указанные цели не осуществлялись, а решение вопросов местного значения производилось исключительно за счет средств краевого бюджета.

Статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что расходные обязательства это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

Частью 1 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что расходные обязательства муниципального образования возникают в том числе, в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления.

Указанные расходные обязательства муниципального образования, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

В свою очередь бюджетными обязательствами признаются расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году.

Согласно положениям статьи 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

В рамках контрольного мероприятия была запрошена информация у территориального отдела Федерального казначейства, являющегося на основании положений статей 154, 215.1 Бюджетного Кодекса Российской Федерации органом, осуществляющим кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Согласно письму отдела N 21 УФК по Краснодарскому краю от 22.11.2019 N 1821-16/17284 расходы средств местного бюджета в 2017 году на цели, установленные Законом N 3590-КЗ, не производились. Расходы средств местного бюджета в 2018 году на цели, установленные Законом N 3765-КЗ, также не осуществлялись.

Судом апелляционной инстанции отклоняются доводы жалобы о том, что целевым назначением средств субсидий администрации муниципального образования Белоглинский район являлся капитальный, текущий ремонт и материально-техническое обеспечение общеобразовательных учреждений, учреждений дошкольного образования, учреждений дополнительного образования и спортивных учреждений. В общей сложности на указанные цели в 2017 и 2018 годах из средств местного бюджета было потрачено 30103,1 тысяч руб. Указанные средства были выделены в ходе реализации мероприятий соответствующих муниципальных программ.

Заявитель полагает, что им не было допущено нарушения в части целевого расходования средств, кроме того, положения статьи 306.8 Бюджетного кодекса Российской Федерации утратили силу в связи с изменениями, внесенными Федеральным законом от 26.07.2019 N 199-ФЗ, что исключает обязанность по устранению нарушения.

Приведенные доводы основаны на ошибочном толковании положений бюджетного законодательства.

Федеральным законом от 26.07.2019 N 199-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля, внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита" (далее - Закон N 199-ФЗ) статья 306.8 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающая ответственность за нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов, признана утратившей силу.

При этом указанные нормы Закона N 199-ФЗ вступили в силу по истечении 10 дней со дня официального опубликования, то есть 6 августа 2019 г. (иной срок вступления в силу указанных положений Закона N 199-ФЗ не установлен).

Соответственно, действие указанных положений Закона N 199-ФЗ распространяется на правоотношения, возникшие с 6 августа 2019 года. Указанная правовая позиция изложена в письме Минфина РФ от 24 декабря 2019 г. N 02-09-07/100856.

Таким образом, факт исключения статьи 306.8 из содержания Бюджетного кодекса Российской Федерации не относится к периодам, в которых заявителем допущены нарушения условий о софинансировании расходных обязательств.

Частью 5 статьи 5 Закона Краснодарского края от 15.07.2005 N 918-КЗ "О межбюджетных отношениях в Краснодарском крае" (в редакции, действовавшей спорный период) предусмотрено, что муниципальные образования - получатели субсидий обязаны обеспечивать соблюдение условий предоставления субсидий из краевого бюджета и представлять отчетность об исполнении условий предоставления субсидий в срок и по формам, установленным исполнительным органом государственной власти Краснодарского края, предоставившим субсидии.

В силу положений статьи 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации несоблюдение условий предоставления межбюджетных трансфертов, в том числе вследствие необеспечения софинансирования расходов за счет средств местных бюджетов, признается бюджетным нарушением как в настоящей редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации, так и в редакции, действовавшей 2018 году (спорный период).

В силу части 1 статьи 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей в спорные периоды) бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства РФ, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы РФ, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

В свою очередь действующая редакция указанной нормы определяет, что бюджетным нарушением признается совершенное высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (местной администрацией), финансовым органом, главным администратором (администратором) бюджетных средств, государственным (муниципальным) заказчиком, в частности нарушение положений бюджетного законодательства РФ и иных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

В силу положений статьи 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации Закон N 3765-КЗ относится к бюджетному законодательству в силу того, что регулирует правоотношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ (статья 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

При этом, с учетом положений статьи 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации несоблюдение требований вышеназванных законов является бюджетным нарушением, которое в силу положений пункта 5 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации подлежит устранению.

Учитывая положения статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которым операции по исполнению бюджета завершаются 31 декабря, устранение нарушения, связанного с необеспечением софинансирования, за пределами соответствующего финансового года, путем исполнения взятых обязательств по софинансироанию расходов за счет средств местного бюджета, входит в противоречие нормам бюджетного законодательства.

В качестве механизма устранения бюджетного нарушения в силу системного толкования положений ранее действовавшего приказа Минфина КК от 16.05.2016 N 128 "Об утверждении Порядка приостановления предоставления межбюджетных трансфертов из краевого бюджета", а также действующего Постановления Правительства РФ от 07.02.2019 N 91 "Об утверждении Правил принятия Министерством финансов Российской Федерации, финансовыми органами субъектов Российской Федерации (муниципальных образований), органами управления государственными внебюджетными фондами решений о применении бюджетных мер принуждения, решений об изменении решений о применении бюджетных мер принуждения, решений об отмене решений о применении бюджетных мер принуждения или решений об отказе в применении бюджетных мер принуждения" признается возмещение средств в доход бюджета.

На обязательность такого возмещения и было указано в оспариваемом представлении.

В данном случае администрации не вменялось нецелевое расходование средств. При этом, проверкой было установлено нарушение условий представления субсидии.

Правовая оценка обоснованности (законности) представлений (предписаний), выданных органами государственного финансового контроля по фактам несоблюдения условий предоставления межбюджетных трансфертов вследствие необеспечения софинансирования дана судебными органами, в том числе Верховным судом РФ (определения Верховного Суда РФ от 10.01.2020 г. N 301-ЭС19-24589, от 16.12.2019 г. N 305-ЭС19-23368, от 20.01.2020 г. NN 306-ЭС19-11845 и т.д.).

При этом, согласно правовой позиции судов, изложенной в частности в определении Верховного Суда РФ от 16.12.2019 г. N 305-ЭС19-23368 дана квалификация деяния, связанного с необеспечением софинансирования, как нарушения, повлекшего необоснованный перерасход бюджетных средств.

Проверкой установлено, что расходы местного бюджета на указанные цели не осуществлялись, а решение вопросов местного значения производилось исключительно за счет средств краевого бюджета, что по условиям Закона N 3765-КЗ не допускается.

Таким образом, представления Департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края N 19-048/1 от 09.01.2020 соответствует закону и не нарушает прав заявителя по делу, в связи с чем предусмотренные статьями 198-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания для удовлетворения заявления администрации отсутствуют.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции не принимает доводы, приведенные в апелляционной жалобе, как основанные на неверном толковании норм бюджетного законодательства и не соответствующие фактическим обстоятельствам дела, установленным судом.

Согласно статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Материалы дела свидетельствуют о том, что судом первой инстанции были полно и всесторонне исследованы фактические обстоятельства, а также представленные сторонами доказательства и доводы, и принято законное решение об отказе в удовлетворении заявления.

Решение суда от 26.06.2020 является законным, основания для его отмены и удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 26.06.2020 по делу N А32-10088/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

С.С. Филимонова

Судьи

О.Ю. Ефимова М.В. Соловьева