Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 18 ноября 2020 г. N 01АП-6909/20 по делу N А43-13239/2020

18 ноября 2020 г.

А43-13239/2020

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Белышковой М.Б., Москвичевой Т.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Залит Я.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу акционерного общества "Нижегородский водоканал" (603950, г. Н. Новгород, ул. Керченская, д.15а; ОГРН 1065257065268, ИНН 5257086827)

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 31.08.2020

по делу N А43-13239/2020,

принятое по заявлению акционерного общества "Нижегородский водоканал" о признании незаконным решения Муниципального казенного учреждения "Административно-техническая инспекция города Нижнего Новгорода" от 28.02.2020 N 123,

без участия лиц,

и установил:

акционерное общество "Нижегородский водоканал" (далее - АО "Нижегородский водоканал", Общество) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании незаконным решения Муниципального казенного учреждения "Административно-техническая инспекция города Нижнего Новгорода" (далее - МКУ "Административно-техническая инспекция города Нижнего Новгорода", Учреждение) от 28.02.2020 N 123 об отказе в выдаче ордера на производство работ по ремонту канализационного коллектора по адресу: г.Нижний Новгород, пр.Ленина, 87. Одновременно заявитель просил суд обязать Учреждение устранить допущенное нарушение его прав.

Решением от 31.08.2020 Арбитражный суд Нижегородской области отказал Обществу в удовлетворении заявленных требований.

Не согласившись с принятым судебным актом, Общество обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает на несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального права.

Общество настаивает на том, что отказ в оформлении ордера на производство работ по ремонту канализационного коллектора нарушает права заявителя в сфере предпринимательской деятельности, поскольку влечет для Общества увеличение размера денежных обязательств, затрудняет исполнение обязательств по концессиональному соглашению по привлечению инвестиций в систему ЖКХ города Нижнего Новгорода. Производство земляных работ в отсутствие ордера является основанием для привлечения юридического лица к административной ответственности.

В отзыве на апелляционную жалобу Учреждение указывает на законность обжалуемого судебного акта, просит оставить его без изменения.

Лица, участвующие в деле, о дате, времени и месте судебного заседания, извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения информации на сайте Первого арбитражного апелляционного суда, представителей в судебное заседание не направили.

Общество и Учреждение ходатайствуют о рассмотрении дела без участия своих представителей.

В соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся представителей лиц, участвующих в деле.

Заявленные ходатайства и результаты их рассмотрения отражены в протоколе судебного заседания.

Законность принятого судебного акта, правильность применения норм материального и процессуального права проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257-262, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

По делу установлено, что 17.02.2020 МКУ "Административно-техническая инспекция города Нижнего Новгорода" выдало АО "Нижегородский водоканал" ордер N 8-108 на производство аварийных работ канализации с установкой временного ограждения тип 2, по адресу: г.Нижний Новгород, пр.Ленина, 87 со сроком производства работ с 16.02.2020 по 20.02.2020.

До истечения срока действия ордера 19.02.2020 Общество обратилось в Учреждение с заявлением (исх. N 21-2/1-4-1-3330/20) об открытии ордера на проведение работ по ремонту канализационного коллектора по адресу: г.Нижний Новгород, пр.Ленина, 87.

Письмом от 03.03.2020 N 132 Учреждение отказало Обществу в выдаче ордера на вышеуказанные работы в связи с недостоверной и (или) искаженной информации, а именно, что в заявлении, гарантийной заявке, распоряжении о назначении ответственного лица от 19.02.2020 отличаются образцы подписи начальника АКУ Скрипского В.Г.

Посчитав такое решение уполномоченного органа не соответствующим действующему законодательству и нарушающим его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, арбитражный суд первой инстанции руководствовался статьями 65, 71, 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, положениями Закона Нижегородской области от 10.09.2010 N 144-З "Об обеспечении чистоты и порядка на территории Нижегородской области", постановлением администрации города Нижнего Новгорода от 28.08.2019 N2967 и исходил из того, что не установлена предусмотренная статья 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации совокупность условий для признания незаконным уполномоченного органа.

Проверив законность и обоснованность принятого по делу решения в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав доводы апелляционной жалобы и материалы дела, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения судебного акта с учетом следующего.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Согласно части 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном этим Кодексом.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отношения в сфере обеспечения чистоты и порядка, требования к надлежащему состоянию объектов, расположенных на территории Нижегородской области урегулированы Законом Нижегородской области от 10.09.2010 N 144-З "Об обеспечении чистоты и порядка на территории Нижегородской области" (далее - Закон N 144-З).

Согласно пунктам 1, 5 статьи 17 Закона N 144-З обеспечение чистоты и порядка в местах производства земляных, строительных и ремонтных работ, работ по прокладке и переустройству инженерных сетей и коммуникаций (далее также - работы), на прилегающих к ним территориях осуществляется в соответствии с требованиями, установленными настоящим Законом в отношении территорий и иных объектов, с учетом особенностей, предусмотренных настоящей статьей, если иное не предусмотрено градостроительным законодательством.

Места производства земляных, строительных, ремонтных работ и работ по прокладке и переустройству инженерных сетей и коммуникаций должны быть ограждены.

Требования к внешнему виду ограждений мест производства земляных, строительных, ремонтных работ и работ по прокладке и переустройству инженерных сетей и коммуникаций определяются правилами благоустройства территории муниципального образования в соответствии с методическими рекомендациями, утвержденными органом исполнительной власти Нижегородской области, осуществляющим нормативное правовое регулирование в сфере строительства на территории Нижегородской области.

Решением Городской Думы г. Н.Новгорода от 26.12.2018 N 272 утверждены Правила благоустройства территории муниципального образования город Нижний Новгород, устанавливающие единые и обязательные для исполнения требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования город Нижний Новгород, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования город Нижний Новгород, порядок и периодичность их проведения, направленные на создание безопасных, удобных, привлекательных и комфортных условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования город Нижний Новгород.

Порядок проведения земляных работ, в том числе аварийных, работ по прокладке и переустройству инженерных сетей и коммуникаций на территории муниципального образования город Нижний Новгород, требования к обустройству и содержанию строительных площадок, мест производства работ, восстановления благоустройства территории определен в разделе 13 названных Правил.

В силу пункта 13.2 Правил работы производятся согласно ордеру, выдаваемому уполномоченным администрацией города Нижнего Новгорода органом (далее - уполномоченный орган). Производство работ без ордера запрещается.

Согласно пункту 1.10 Правил разрешение (ордер) (далее - ордер) на производство работ представляет собой документ, дающий право на производство земляных, ремонтных работ, работ по прокладке и переустройству инженерных сетей и коммуникаций на территории муниципального образования город Нижний Новгород, иных работ, связанных с благоустройством территории муниципального образования город Нижний Новгород, выдаваемый уполномоченным органом администрации города Нижнего Новгорода в целях координации производства указанных работ и контроля за восстановлением нарушенных в ходе производства работ объектов и элементов благоустройства.

Выдача разрешения (ордера), в том числе, на обустройство строительных площадок (установка и размещение ограждений, устройство подъездных путей, моек), в порядке, установленном пунктами 13.5 - 13.30 настоящих Правил, отнесено к компетенции администрации города Нижнего Новгорода (пункт 1.9.2 Правил).

Порядок предоставления муниципальной услуги по выдаче ордера на проведение земляных, ремонтных и иных видов работ на территории городского округа город Нижний Новгород (далее - муниципальная услуга) и стандарт ее предоставления установлен административным регламентом предоставления муниципальной услуги "Выдача ордера на проведение земляных, ремонтных и иных видов работ на территории городского округа город Нижний Новгород", утвержденному постановлением администрации города Нижнего Новгорода от 28.08.2019 N 2967 (далее - Регламент).

Согласно пункту 1.3 Регламента муниципальная услуга предоставляется МКУ "Административно-техническая инспекция города Нижнего Новгорода".

Результатом предоставления муниципальной услуги является выдача ордера на проведение земляных, ремонтных и иных видов работ на территории городского округа город Нижний Новгород (пункт 2.3 Регламента).

Согласно пункту 2.4. Регламента срок выдачи ордера на производство аварийных работ не превышает 1 сутки с даты уведомления Учреждения о проведении аварийных работ. При возникновении аварии в выходные или праздничные дни ордер оформляется в следующий за выходными или праздничными рабочий день. Срок действия ордера на производство аварийных работ в летний период (с 16 апреля по 14 октября) составляет не более 3 суток, в зимний период (с 15 октября по 15 апреля) - не более 5 суток.

Срок предоставления муниципальной услуги (за исключением муниципальной услуги по выдаче ордера на производство аварийных работ) не превышает 15 календарных дней с даты регистрации заявления о предоставлении муниципальной услуги до даты регистрации результата предоставления муниципальной услуги.

Документы, являющиеся результатом предоставления или отказа в предоставлении муниципальной услуги, оформляются для выдачи (направления) заявителю в срок не позднее 15 календарных дней с момента принятия заявления.

В пункте 2.6 Регламента предусмотрен перечень документов, необходимый для предоставления муниципальной услуги:

1) заявление, оформленное по утвержденной форме (приложение N 1 к Регламенту);

2) документ, удостоверяющий личность заявителя (подлежит предоставлению при личном приеме и возвращается заявителю после удостоверения его личности при личном приеме);

3) документ, удостоверяющий полномочия представителя заявителя, в случае подачи заявления представителем заявителя (при отсутствии соответствующей записи о полномочиях лица в Едином государственном реестре юридических лиц);

4) приказ о назначении лиц, ответственных за производство работ;

5) гарантийная заявка (приложение N 4 к Регламенту);

6) в случае прокладки новых инженерных сетей и коммуникаций - проект трассы инженерной коммуникации, представленный в администрацию города Нижнего Новгорода для размещения в автоматизированной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности (АИСОГД), согласованный с правообладателями земельных участков в местах проведения земляных работ, с владельцами сетей и коммуникаций в местах проведения работ, с владельцами объектов, в охранных зонах которых предполагается проведение работ, с уполномоченными отраслевыми (функциональными) органами администрации города Нижнего Новгорода при производстве работ в местах произрастания зеленых насаждений, а также если при производстве работ происходит вскрытие автомобильных дорог, частичное или полное ограничение движения на автомобильных дорогах, с органами государственной охраны объектов культурного наследия Нижегородской области при производстве работ в границах территории объектов культурного наследия и их зон охраны; в случае ремонта сетей и коммуникаций - схема производства работ в масштабе 1:500, согласованная с владельцами сетей и коммуникаций в местах проведения работ, с уполномоченными отраслевыми (функциональными) органами администрации города Нижнего Новгорода при производстве работ в местах произрастания зеленых насаждений, а также если при производстве работ происходит вскрытие автомобильных дорог, частичное или полное ограничение движения на автомобильных дорогах;

7) график производства работ и полного восстановления нарушенного дорожного покрытия, зеленых насаждений и других элементов благоустройства, утвержденный заказчиком и подрядчиком; 8) проект производства работ по восстановлению нарушенного дорожного покрытия, согласованный с отраслевыми (функциональными) органами администрации города Нижнего Новгорода;

9) в случае размещения объектов, отнесенных к видам объектов, указанным в постановлении Правительства Российской Федерации от 03.12.2014 N 1300 "Об утверждении перечня видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов" (далее - постановление N 1300), - разрешение на размещение объекта;

10) документ, подтверждающий право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут при его наличии);

11) в случае производства работ на объекте недвижимости -правоустанавливающие документы на объект недвижимости, в том числе на инженерные коммуникации, права на которые не зарегистрированы в Едином государственном реестре недвижимости;

12) в случае размещения рекламной конструкции - разрешение на установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

Пунктом 2.10 Регламента предусмотрен исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов сотрудниками МКУ "Административно-техническая инспекция города Нижнего Новгорода":

1) документы, указанные в подпунктах 2.6.1 - 2.6.2 настоящего Регламента, не представлены или представлены не в полном объеме;

2) представленные документы имеют подчистки либо приписки, зачеркнутые слова и иные не оговоренные в них исправления, исполнены карандашом, а также имеют повреждения, не позволяющие истолковать их содержание.

Пунктом 2.11 Регламента предусмотрен исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении муниципальной услуги:

1) производство земляных работ осуществляется в границах земельного участка при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, на которые получено разрешение на строительство либо уведомление о соответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке;

2) наличие в документах недостоверной и (или) искаженной информации;

3) отсутствие правоустанавливающего документа на земельный участок, документа, подтверждающего право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут при его наличии), разрешения на размещение объектов, отнесенных к видам объектов, указанным в постановлении N 1300 в случае выполнения работ на земельном участке;

4) отсутствие у заявителя разрешения на строительство при производстве работ на строительной площадке (в случае, если в соответствии с действующим законодательством требуется выдача разрешения на строительство).

Согласно пункту 3.5.2. Регламента при наличии оснований для отказа в предоставлении муниципальной услуги сотрудник МКУ "Административно-техническая инспекция города Нижнего Новгорода" уполномоченный на предоставление муниципальной услуги отказывает в предоставлении муниципальной услуги.

Отказ в предоставлении муниципальной услуги может быть обжалован в судебном порядке (пункту 3.5.3. Регламента).

В рассматриваемом случае Учреждение указало в качестве основания для отказа Обществу в выдаче ордера на наличие в документах недостоверной и (или) искаженной информации. В частности, при проверке поступивших документов должностное лицо Учреждения пришло к выводу, что в заявлении, гарантийной заявке, распоряжении о назначении ответственного лица от 19.02.2020 подписи начальника АКУ Скрипского В.Г. отличаются между собой.

Исследовав обстоятельства, имеющие значение для дела, оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции пришел к верному заключению о том, что решение МКУ "Административно-техническая инспекция города Нижнего Новгорода" от 28.02.2020 не соответствует положениям Регламента.

Вопреки требованиям статьи 65 и 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Учреждение не представило доказательств представления Обществом недостоверной и (или) искаженной информации.

Довод Учреждения о том, что под недостоверной информацией понимается визуальное несоответствие содержащихся в представленных документах подписей, правомерно признан судом необоснованным, поскольку содержащиеся в документах подписи являются графическими изображениями и не отвечают понятию "информация".

Отличие образцов подписи начальника АКУ Скрипского В.Г. в заявлении, гарантийной заявке, распоряжении о назначении ответственного лица от 19.02.2020 не является доказательством представления Обществом недостоверной и (или) искаженной информации.

Доводы Учреждения об обратном являются ошибочными и основанными на неверном толковании положений Регламента и неверной оценке фактически обстоятельств дела. Кроме того, сомнения в подлинности подписи на указанных документах МКУ "Административно-техническая инспекция города Нижнего Новгорода" документально не подтверждены. Само по себе наличие различий в образцах подписи в юридически значимых документах не является основанием для отказа в предоставлении муниципальной услуги.

При установленных обстоятельствах в их совокупности суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемое решение Учреждения нельзя признать законным и обоснованным, оно не соответствует положениям Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Выдача ордера на проведение земляных, ремонтных и иных видов работ на территории городского округа город Нижний Новгород", утвержденного постановлением администрации г.Н.Новгорода от 28.08.2019 N 2967.

Между тем, в соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, пунктом 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", основанием для принятия решения (действия) о признании ненормативного правового акта недействительным, является одновременно как несоответствие его закону или иному нормативному правовому акту, так и нарушение указанным решением (действием) прав и охраняемых законом интересов граждан или юридических лиц, обратившихся в суд за их защитой.

Следовательно, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) административных органов, входит проверка на основе совокупности имеющихся в деле доказательств оспариваемого ненормативного правового акта, действия (бездействия) закону и проверка наличия (отсутствия) факта нарушения прав и законных интересов заявителя.

Конечной целью заявляемых и рассматриваемых арбитражным судом в порядке главы 24 АПК РФ требований является защита и восстановление нарушенных прав и законных интересов заявителя.

Вместе с тем, в нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по настоящему делу Общество не доказало нарушение оспариваемым решением его прав и законных интересов в сфере предпринимательской деятельности.

Суд первой инстанции установил, что 03.03.2020 заявитель завершил аварийные ремонтные работы, в подтверждение чего в материалы дела представлен акт приемки выполненных работ по восстановлению благоустройства во временном (зимнем) варианте к ордеру от 17.02.2020 N 8-108 (акт от 03.03.2020).

Довод Общества о возможном привлечении его к административной ответственности за тот период времени, когда работы производились им без ордера, носит предположительный характер.

Повторно исследовав обстоятельства, имеющие значение для дела, оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, применив нормы материального права, суд апелляционной инстанции приходит к аналогичному заключению о том, что сам по себе необоснованный отказ в выдаче ордера на производство работ не привел к действительному (реальному) нарушению прав и законных интересов Общества в сфере предпринимательской деятельности, что в силу части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет отказ в удовлетворении заявленных требований.

Арбитражный суд Нижегородской области законно и обоснованно отказал АО "Нижегородский водоканал" в удовлетворении заявления.

Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания к отмене решения арбитражного суда первой инстанции отсутствуют.

При этом судом не допущено нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта.

Апелляционная жалоба Общества признается не подлежащей удовлетворению как основанная на неверном толковании норм действующего законодательства.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены решения суда первой инстанции.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы Первый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о том, что решение Арбитражного суда Нижегородской области от 31.08.2020 по делу N А43-13239/2020 на основании пункта 1 части 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит оставлению без изменения.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по государственной пошлине при подаче апелляционной жалобы суд относит на заявителя.

Руководствуясь статьями 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 31.08.2020 по делу N А43-13239/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу акционерного общества "Нижегородский водоканал" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Т.А. Захарова

Судьи

М.Б. Белышкова Т.В. Москвичева