Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 20 ноября 2020 г. N 21АП-2394/20 по делу N А83-2707/2020

20 ноября 2020 г.

Дело N А83-2707/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 18.11.2020.

Постановление изготовлено в полном объеме 20.11.2020.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Яковлева А.С.,

судей Карева А.Ю.,

Кузняковой С.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Волковой О.Л.,

в отсутствие лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Государственного комитета по государственной регистрации и кадастру Республики Крым на решение Арбитражного суда Республики Крым от 19.08.2020 по делу N А83-2707/2020, по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Масис" к Государственному комитету по государственной регистрации и кадастру Республики Крым о признании незаконным и отмене постановления,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Масис" (далее - ООО "Масис", общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением, в котором просит отменить постановление Государственного комитета по государственной регистрации и кадастру Республики Крым от 04.02.2020 по делу N 18, которым ООО "Массис" привлечено к административной ответственности в размере 379 302,03 рублей.

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 19.08.2020 постановление заместителя главного государственного инспектора Республики Крым по использованию и охране земель - заведующего отделом надзора за использованием и охраной земель управления государственного земельного надзора Государственного комитета по государственной регистрации и кадастру Республики Крым Воржева Д.В. от 04.02.2020 по делу N 18, которым ООО "Масис" привлечено к административной ответственности в размере 379 302,03 рублей, изменено в части назначения административного наказания, административный штраф заменен судом на предупреждение.

Не согласившись с указанным решением, Государственный комитет по государственной регистрации и кадастру Республики Крым обратился в Двадцать первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой указывает на нарушение судом норм материального права, просит решение отменить полностью, принять новый судебный акт, которым постановление о назначении административного наказания от 04.12.2019 по делу N 18 оставить без изменения.

В обоснование своего несогласия с обжалуемым судебным актом заявитель ссылается на то, что в данном случае отсутствуют основания для замены административного штрафа на предупреждение, поскольку, по мнению заявителя жалобы, совершенное правонарушение подрывает основы государственности, нарушает нормальное функционирование государственных институтов. Также заявитель жалобы указывает, что при административном обследовании объекта земельных отношений (акт N 536 от 21.10.2019) устанавливаются предпосылки нарушений земельного законодательства, вследствие чего днем обнаружения правонарушении следует считать 19.12.2019.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, надлежащим образом извещены о времени и месте судебного разбирательства.

Информация о месте и времени судебного заседания размещена на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (kad.arbitr.ru), что подтверждено отчетом о публикации судебных актов на сайте.

В связи с наличием доказательств надлежащего извещения указанных лиц о времени и месте судебного разбирательства, апелляционная жалоба рассмотрена в порядке статей 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в их отсутствие.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия апелляционного суда полагает решение суда первой инстанции подлежащим отмене в силу следующего.

Как усматривается из материалов дела, на основании задания Государственного комитета по государственной регистрации и кадастру Республики Крым от 18.10.2019 N 471/1, 21 октября 2019 года было проведено административное обследование объекта земельных отношений - земельного участка, расположенного по адресу: Республика Крым, г.Симферополь, ул. Толстого, кадастровый номер 90:22:000000:1021.

В ходе обследования было установлено, что согласно государственному акту на право постоянного пользования землей от 12.10.1999 серия П-КМ N 003567 земельный участок, расположенный по адресу: Республика Крым, г.Симферополь, ул. Толстого был передан в постоянное пользование фирме "Масис" (в настоящее время ООО "Масис") для строительства бара-кафе. Сведения о вышеуказанном земельном участке внесены в Единый государственный реестр недвижимости (далее - ЕГРН). Земельному участку присвоен кадастровый номер 90:22:000000:1021, вид разрешенного использования земельного участка - "общественное питание (4.6)"; на участке размещено четырехэтажное капитальное здание, помещения которого используются для размещения ресторана - "Чистые пруды", гостиницы - "DAYANA", второй этаж частично используется для размещения игровой (детской) комнаты. Также на территории ресторанно-гостиничного комплекса размещено некапитальное сооружение - "автомойка". По результатам обследования составлен акт административного обследования объекта земельных отношений N536 от 21.10.2019, в котором указано на наличие признаков нарушения ст. 42 Земельного кодекса Российской Федерации и ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ.

В период с 13.12.2019 по 19.12.2019 на основании распоряжения заместителя председателя Государственного комитета по государственной регистрации и кадастру Республики Крым А.Г. Костюка от 25.10.2019 N 1618-01/19, согласованного с прокуратурой Республики Крым, в отношении ООО "Масис" проведена внеплановая выездная проверка соблюдения требований земельного законодательства при использовании земельного участка, расположенного по адресу: Республика Крым, г.Симферополь, ул. Толстого, кадастровый номер 90:22:000000:1021.

Уведомлением от 29.10.2019 общество извещено о проведении внеплановой выездной проверки.

По результатам проведенной проверки административным органом 19.12.2019 составлен акт проверки N 1142, согласно которому было установлено, что земельный участок площадью 2600 кв. м. с кадастровым номером 90:22:000000:1021, имеет вид разрешенного использования - "общественное питание (4.6)", категория земель - земли населенных пунктов.

На основании рассмотрения предоставленных документов от 15.04.2016 N 90-13/2016-1420 (Государственный акт о праве постоянного пользования землей от 12.10.1999 серия П-КМ N 003567), протокола выявления технической ошибки от 15.04.2016 N б/н Решением от 15.04.2016 N 90-01/2016/28872 исправлена техническая ошибка в кадастровых сведениях, содержащихся в государственном кадастре недвижимости в части вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 90:22:000000:1021, расположенного по адресу: Республика Крым, г.Симферополь, ул. Толстого. В соответствии с кадастровой выпиской о земельном участке от 15.04.2016 N 90-02/2016/152608 видом разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 90:22:000000:1021 является - "общественное питание".

При визуальном осмотре земельного участка с кадастровым номером 90:22:000000:1021 установлено, что земельный участок огражден металлическим ограждением, доступ ограничен. На участке размещено четырехэтажное капитальное здание, помещения которого используются для размещения ресторана - "Чистые пруды", кафе - "DAYANA lounge cafe" и гостиницы - "DAYANA", второй этаж частично используется для размещения игровой (детской) комнаты. Также на территории ресторанно-гостиничного комплекса размещено некапитальное сооружение - "автомобильная мойка", на основании чего административный орган пришел к выводу об использовании земельного участка обществом не в соответствии с видом разрешенного использования.

Этой же датой обществу выдано обязательное для исполнения предписание, а также направлено уведомление о составлении протокола об административном правонарушении по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ на 20.01.2020 на 17:00. Перечисленные документы получены обществом 26.12.2019.

20.01.2020 Государственным инспектором по использованию и охране земель Государственного комитета по государственной регистрации и кадастру Республики Крым Джураевым А.Д., в отсутствие представителя ООО "Масис", в отношении общества был составлен протокол об административном правонарушении по признакам состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ.

Этой же датой вынесено определение о назначении времени и места рассмотрения дела об административном правонарушении на 04.02.2020 на 17:00. Данные документы получены обществом 23.01.2020.

04.02.2020 заместителем главного государственного инспектора Республик Крым по использованию и охране земель - заведующим отделом надзора за использованием и охраной земель управления государственного земельного надзора Государственного комитета по государственной регистрации и кадастру Республики Крым Воржевым Д.В., в отсутствие представителя общества, вынесено постановление о назначении административного наказания, которым общество признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ и ему назначено административное наказание в виде штрафа в размере 379 302,30 рублей.

Полагая, что указанное постановление от 04.02.2020 является незаконным, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Принимая обжалуемое решение, суд первой инстанции пришел в т.ч. к выводу о соблюдении сроков давности привлечения к административной ответственности. Суд апелляционной инстанции не может согласиться с данным выводом в силу следующего.

Частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ установлена административная ответственность за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 2.1 и 3 данной статьи.

Объектом указанного правонарушения являются общественные отношения, связанные с обеспечением порядка, исключающего использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием.

Субъектами административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.8 Кодекса, могут выступать граждане, индивидуальные предприниматели и юридические лица, являющиеся собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков, под которыми согласно статье 5 ЗК РФ понимаются лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды или субаренды.

Объективная сторона данного правонарушения выражается в использовании земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием.

Согласно части 6 статьи 210 АПК РФ, при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В силу ч. 7 ст. 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме. Аналогичные положения содержатся в ч. 3 ст. 30.6 КоАП РФ.

Согласно части 1 статьи 268 АПК РФ при рассмотрении дела в порядке апелляционного производства арбитражный суд по имеющимся в деле и дополнительно представленным доказательствам повторно рассматривает дело. Частью 1 статьи 266 АПК РФ установлено, что арбитражный суд апелляционной инстанции рассматривает дело в судебном заседании по правилам рассмотрения дела арбитражным судом первой инстанции с особенностями, предусмотренными главой 34 АПК РФ.

В силу положений статьи 4.5, пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ одним из обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, является истечение сроков давности привлечения к административной ответственности.

Срок давности привлечения к административной ответственности по вменяемому обществу правонарушению составляет два месяца в соответствии с частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ.

В силу части 2 статьи 4.5 КоАП РФ при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью 1 этой статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.

В пункте 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъяснено, что длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей. При этом необходимо иметь в виду, что днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения.

Допущенное заявителем правонарушение является длящимся, так как выражается в длительном непрекращающемся использовании земельного участка не по целевому назначению земельного участка. Днем обнаружения такого правонарушения следует признать день его выявления должностным лицом Госкомрегистра, уполномоченным на составление протокола об административном правонарушении.

В соответствии с частями 1, 4 статьи 28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 настоящего Кодекса, в пределах компетенции соответствующего органа, перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с частями 1, 2 и 3 настоящей статьи, устанавливается соответственно уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в соответствии с задачами и функциями, возложенными на указанные органы федеральным законодательством.

Согласно статье 23.21 КоАП РФ органы, государственный земельный надзор (за исключением государственного земельного надзора на землях сельскохозяйственного назначения), рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных, в том числе, частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ.

Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов, указанных в части 1 настоящей статьи, вправе, главные государственные инспектора субъектов Российской Федерации по использованию и охране земель.

Из материалов дела следует, что акт административного обследования объекта земельных отношений N 536 от 21.10.2019 составлен государственным инспектором Республики Крым по использованию и охране земель Джураевым А.Д., то есть уполномоченным лицом. Этим же лицом впоследствии был составлен протокол об административном правонарушении от 20.01.2020.

По правилам пункта 2 статьи 71.2 ЗК РФ под административным обследованием объекта земельных отношений понимается исследование его состояния и способов его использования на основании информации, содержащейся в государственных и муниципальных информационных системах, открытых и общедоступных информационных ресурсах, архивных фондах, информации, полученной в ходе осуществления государственного мониторинга земель, документов, подготовленных в результате проведения землеустройства, информации, полученной дистанционными методами (дистанционное зондирование (в том числе аэрокосмическая съемка, аэрофотосъемка), результаты почвенного, агрохимического, фитосанитарного, эколого-токсикологического обследований) и другими методами.

В случае выявления по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений земельного законодательства, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, результаты такого обследования оформляются актом административного обследования объекта земельных отношений (пункт 3 статьи 71.2 ЗК РФ).

Аналогичные положения содержатся в Правилах проведения административного обследования объектов земельных отношений, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 18.03.2015 N 251 (далее - Правила), согласно пункту 2 которого административное обследование объектов земельных отношений проводится, как путем исследования информации, документов, содержащихся в государственных и муниципальных системах, архивных фондах, полученной путем аэрокосмической съемки, результатов почвенных обследований, так и на основании информации, полученной по результатам визуального осмотра объектов земельных отношений.

Правилами предусмотрено оформление акта административного обследования объекта земельных отношений в случае выявления по итогам проведения административного обследования объектов земельных отношений признаков нарушений земельного законодательства, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность (пункт 8 Правил).

Вместе с тем, непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, является самостоятельным поводом к возбуждению дела об административном правонарушении (подпункт 1 пункта 1 статьи 28.1 КоАП РФ), ввиду чего применительно к особенностям рассматриваемого состава правонарушения, наличие этих данных после проведенного соответствующим должностным лицом административного обследования может исключать необходимость проведения внеплановой проверки на основании пункта 2 части 6 статьи 71.1 ЗК РФ.

Исходя из пункта 2 части 6 статьи 71.1 ЗК РФ, выявление по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений требований законодательства Российской Федерации, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, может служить одним из оснований для проведения внеплановой проверки. При этом в силу положений статьи 28.1 КоАП РФ право уполномоченного должностного лица административного органа на возбуждение дела об административном правонарушении не обусловлено обязательным проведением проверки и не исключает возможность возбуждения дела без проведения проверки.

Проведение внеплановой проверки по основанию, предусмотренному пунктом 2 части 6 статьи 71.1 ЗК РФ, направлено в первую очередь на собирание доказательств, которые необходимы для установления события административного правонарушения в выявленных по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаках нарушений требований законодательства Российской Федерации, как повода к возбуждению дела об административном правонарушении, но не является обязательной стадией, предшествующей возбуждению дела.

В настоящем случае из оспариваемого постановления по делу N 18 от 04.02.2020, а также акта проверки N 1142 от 19.12.2019 не следует, что в ходе внеплановой проверки были установлены какие-либо еще обстоятельства, помимо указанных в акте N 536 от 21.10.2019.

В силу пункта 1 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ установление в ходе обследования земельного участка достаточных данных, указывающих на событие административного правонарушения, является самостоятельным поводом к возбуждению дела об административном правонарушении.

Таким образом, о наличии вменяемого предпринимателю правонарушения, лицу, уполномоченному составлять протокол об административном правонарушении - государственному инспектору Республики Крым по использованию и охране земель - государственному инспектору Республики Крым по использованию и охране земель Джураеву А.Д., стало известно 21.10.2019.

Проведение внеплановой проверки и составление протокола об административном правонарушении от 20.01.2020 не изменяет срок, с которого уполномоченному должностному лицу стало известно, что общество использовало земельный участок с кадастровым номером 90:22:000000:1021 не по целевому назначению.

При этом, акт обследования в отношении общества составлен 21.10.2019, а оспариваемое постановление о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ 04.02.2020, то есть за пределами двухмесячного срока давности, предусмотренного частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ.

Правовая позиция по вопросу исчисления срока давности привлечения к административной ответственности по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ изложена в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 26.09.2017 N 307-АД17-6188, от 25.11.2019 N 305-ЭС19-21683, а также в постановлении Арбитражного суда Центрального округа по делу NА83-2556/2020.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к ошибочному выводу о соблюдении сроков давности привлечения к административной ответственности.

Согласно пункту 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ истечение сроков давности привлечения к административной ответственности, установленных статьей 4.5 настоящего Кодекса, является безусловным основанием, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

В соответствии с пунктом 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", учитывая, что сроки давности привлечения к административной ответственности не подлежат восстановлению, суд в случае их пропуска принимает решение об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности.

При этом судом апелляционной инстанции учитывается, что в силу разъяснений, изложенных в абзаце третьем пункта 13.1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", суд не вправе за пределами срока давности привлечения к административной ответственности делать выводы о виновности лица, в отношении которого был составлен протокол об административном правонарушении.

Таким образом, решение Арбитражного суда Республики Крым от 19.08.2020 по делу N А83-2707/2020 подлежит отмене, а заявленные требования общества с ограниченной ответственностью "Масис" - удовлетворению.

Вопрос о распределении судебных расходов по данному делу судом не рассматривается, поскольку в силу части 4 статьи 208 АПК РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

Руководствуясь статьями 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Крым от 19.08.2020 по делу N А83-2707/2020 отменить.

Заявленные требования общества с ограниченной ответственностью "Масис" удовлетворить.

Признать незаконным и отменить постановление заместителя главного государственного инспектора Республики Крым по использованию и охране земель Воржева Д.В. о назначении административного наказания от 04.02.2020 по делу N 18.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа через арбитражный суд первой инстанции в течение двух месяцев со дня его принятия по правилам, предусмотренным главой 35 АПК РФ.

Председательствующий

А.С. Яковлев

Судьи

А.Ю. Карев С.Ю. Кузнякова