Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 23 ноября 2020 г. N 07АП-9306/20 по делу N А67-4334/2020

город Томск

23 ноября 2020 г.

Дело N А67-4334/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 16 ноября 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 23 ноября 2020 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Стасюк Т.Е.,

судей Киреевой О.Ю.,

Марченко Н.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Филимоновой П.В., рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу Департамента финансов Томской области (N 07АП-8349/2020) на решение от 04.09.2020 Арбитражного суда Томской области по делу N А67-4334/2020 по исковому заявлению муниципального образования "Город Томск" в лице Администрации города Томска (634050, город Томск, проспект Ленина, 73, ИНН 7017004461, ОГРН 1037000087706) к Томской области в лице Департамента финансов Томской области (634050, город Томск, проспект Ленина, 111, ИНН 7000000885, ОГРН 1037000100719) о взыскании 10 331 360 рублей.

Третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора: Российская Федерация в лице Министерства финансов Российской Федерации.

В судебном заседании приняли участие:

от третьего лица: Масленникова Л.Н. по доверенности от 06.11.2019, сроком на 5 лет, по доверенности от 29.07.2020, сроком до 31.12.2020, паспорт.

СУД УСТАНОВЛ:

муниципальное образование Город Томск в лице Администрации города Томска (далее - Администрация города Томска) обратилось в Арбитражный суд Томской области с иском к Томской области в лице Департамента финансов Томской области (далее - Департамент финансов) о взыскании 10 331 360 рублей убытков, причиненных вследствие предоставления квартир для обеспечения инвалидов жилыми помещениями.

Определением арбитражного суда от 19.06.2020 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Российская Федерация в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин России).

Решением Арбитражного суда Томской области от 28.08.2020 иск удовлетворен - с Томской области в лице Департамента финансов Томской области за счет казны области в пользу муниципального образования "Город Томск" в лице Администрации города Томска взыскано 10 331 360 рублей убытков.

Не согласившись с указанным судебным актом, Департамент финансов обратился с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новое решение.

В обоснование к отмене судебного акта апеллянт указал, что судом первой инстанции не установлено основание возникновения соответствующего расходного обязательства Томской области в соответствии с положениями статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации; обеспечение жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, не является расходным обязательством Томской области; при вынесении решения судом не установлен источник финансирования расходов города Томска, связанных с приобретением жилья для указанных в настоящем деле лиц, а также, при необходимости, причины, по которым муниципальное образование "Город Томск" расходовало собственные средства местного бюджета, а не выделенную дотацию; при осуществлении муниципальным образованием надлежащего планирования расходов на обеспечение жильем инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, возникновение убытков исключено.

Истец в соответствии со статьей 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не представил отзыв на апелляционную жалобу.

Представитель третьего лица в судебном заседании пояснил, что в рассматриваемом случае приобретение жилья для инвалидов не относится к расходным обязательствам Российской Федерации.

Истец, ответчик явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, несмотря на надлежащее извещение о месте и времени рассмотрения дела по апелляционной жалобе, что в силу статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, проверив в порядке статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обжалуемое решение суда, суд апелляционной инстанции считает, что основания для его отмены отсутствуют. Выводы суда основаны на следующем.

Вступившими в законную силу решениями Советского районного суда города Томска от 21.02.2018 по делу N 2-409/2018, от 06.04.2018 по делу N 2-647/2018, от 23.05.2018 по делу N 2-846/2018, от 17.04.2018 по делу N 2- 948/2018 на Администрацию города Томска возложена обязанность предоставить Ф.А. Тошпулатовой, М. Д. Мазиной, Л.И. Пугач, В.Е. Окладниковой во внеочередном порядке на основании договоров социального найма благоустроенные жилые помещения, отвечающие санитарным и техническим правилам и нормам, находящиеся на территории муниципального образования Город Томск, площадью не менее 40 кв. м (т. 1, л.д. 13-33).

Ф.А. Тошпулатова, М. Д. Мазина, Л.И. Пугач, В.Е. Окладникова поставлены на учет нуждающихся в получении жилого помещения после 01.01.2005, что установлено решениями Советского районного суда города Томска.

На основании муниципальных контрактов от 11.11.2019 N 19001117, от 19.11.2019 N 19001120, от 18.09.2019 N 19000880, от 12.11.2019 N 19001118 на приобретение благоустроенных жилых помещений в черте населенного пункта г. Томск (т. 1, л.д. 49-54, 75- 81, 101-106, 120-131) Администрация города Томска приобрела в муниципальную собственность жилые помещения, в связи с чем понесла расходы в общей сумме 10 331 360 рублей, что подтверждается платежными поручениями от 06.12.2019 N 424723, от 12.12.2019 N 439274, от 28.10.2019 N 369602, от 06.12.2019 N 424721 (т. 1, л.д. 58, 83, 110, 135).

Во исполнение решений Советского районного суда города Томска от 21.02.2018 по делу N 2-409/2018, от 06.04.2018 по делу N 2-647/2018, от 23.05.2018 по делу N 2-846/2018, от 17.04.2018 по делу N 2-948/2018 Ф.А. Тошпулатовой, М. Д. Мазиной, Л.И. Пугач, В.Е. Окладниковой по договорам социального найма от 18.12.2019 N 637, от 28.12.2019 N 643, от 12.12.2019 N 67, от 16.12.2019 N 633 предоставлены приобретенные в муниципальную собственность жилые помещения (т. 1, л.д. 128-132).

Полагая, что финансирование расходов по приобретению жилья для последующей его передачи по договорам социального найма инвалидам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, должно производиться за счет средств Томской области, Администрация города Томск обратилась в арбитражный суд с настоящим иском.

Суд первой инстанции, удовлетворяя требования истца в заявленном размере, пришел к выводу, что обеспечение жильем инвалидов и семей, имеющих детей инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, относится к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации, в связи с чем, понесенные муниципальным образованием расходы являются убытками местного бюджета, находятся в непосредственной причинно-следственной связи с бездействием ответчика; размер убытков материалами дела подтвержден.

Суд апелляционной инстанции считает выводы суда первой инстанции по существу спора верными.

Согласно пункту 2 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием (статья 16 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В соответствии со статьей 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Как разъяснено в пункте 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статьей 84,85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Закона об органах государственной власти субъектов Российской Федерации, разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого отнесено финансирование соответствующих льгот.

Часть 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации в соответствии с целями социального государства, закрепленными в статье 7, гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 10.10.2002 N 258-О осуществление государством конституционной обязанности по установлению гарантий социальной защиты предполагает учет особенностей положения определенной категории граждан (детей-сирот, нетрудоспособных, малообеспеченных и др.), для которых государственная поддержка является необходимым источником средств к существованию. Правовые основания предоставления социальной помощи, круг лиц, на которых она распространяется, ее виды и размеры устанавливаются законом (часть 2 статьи 39 Конституции Российской Федерации), в том числе исходя из имеющихся у государства на данном этапе социально-экономического развития финансовых и иных средств и возможностей.

Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти обязанность по созданию условий для осуществления данного права (часть 2); при этом малоимущим, иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (части 3).

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу подпункта 24 части 2 статьи 26.3 Закона об органах государственной власти субъектов Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.

Осуществление указанных полномочий может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе и в соответствии с федеральными целевыми программами, но исключительно в порядке и в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Согласно преамбуле Закона о социальной защите инвалидов предусмотренные им меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Статьей 17 Закона о социальной защите инвалидов предусмотрено, что инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет после 01.01.2005, обеспечиваются жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 17.12.2009 N 1563-О-О указал, что в силу статей 12, 130 (части 1) и 132 (части 1) Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; органы местного самоуправления, в частности, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

Статьями 14, 50 Закона о местном самоуправлении, статьями 14, 19 Жилищного кодекса Российской Федерации предусмотрено осуществление органами местного самоуправления полномочий по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставление таким гражданам в установленном порядке жилых помещений по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда.

При этом в целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135-138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункт 5 части 1 статьи 55, статьи 60 и 31 Закона о местном самоуправлении).

Конституционный Суд Российской Федерации также указал, что часть 3 статьи 17 Закона об инвалидах, являясь по своему характеру отсылочной нормой, применяется в системной взаимосвязи с положениями жилищного законодательства.

В силу части 3 статьи 52 Жилищного кодекса Российской Федерации принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях осуществляется органом местного самоуправления. Гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются на основании решений органов местного самоуправления (часть 3 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации).

Содержащееся в пункте 3 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации условие о предоставлении гражданам жилых помещений вне очереди, если такие граждане страдают тяжелыми видами хронических заболеваний (пункт 4 части 1 статьи 51 Жилищного кодекса Российской Федерации), устанавливает только особенность реализации жилищных прав и не возлагает какие-либо дополнительные обязанности на органы местного самоуправления.

Следовательно, обеспечение жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, применительно к вышеперечисленным нормам подлежит финансированию, как верно отмечено судом первой инстанции, за счет субъектов Российской Федерации.

Отнесение судами этих расходов к расходным обязательствам Российской Федерации прямо противоречило бы статье 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которой определен перечень оснований возникновения расходных обязательств Российской Федерации. В частности, указанные обязательства возникают в результате принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Указанный вывод согласуется с правовой позицией, сформулированной в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 30.09.2015 N 309-ЭС15-5872, от 11.12.2015 N 309-ЭС15-9501, от 29.01.2016 N 303-ЭС15-12441, от 02.03.2016 N 309-ЭС15-14045, а также Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 13.04.2016 (пункт 12).

Возложение на органы местного самоуправления обязанности по предоставлению жилых помещений по социальному найму по смыслу части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации предполагает полную компенсацию из соответствующего бюджета возникающих при ее осуществлении дополнительных расходов органа местного самоуправления и гарантирует право собственности муниципального образования (статьи 132, 133 Конституции Российской Федерации). Только при таких условиях не нарушается самостоятельность муниципального образования в распоряжении местными финансами и бюджетом согласно статье 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 08.06.2010 N 2280/10).

Соответственно, понесенные муниципальным образованием расходы на исполнение государственных социальных гарантий, влекут обязанность их возмещения в силу статей 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, истцом были приобретены и предоставлены гражданам жилые помещения при осуществлении полномочий по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставлению таким гражданам в установленном порядке жилых помещений по договорам социального найма.

В целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135 - 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункт 5 части 1 статьи 55, статьи 60 и 61 Закона N 131-ФЗ).

В своей апелляционной жалобе ответчик ссылается на предусмотренный бюджетным законодательством порядок выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) за счет предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций, в связи с чем, ответчик также указывает на то, что спорные отношения подлежат регулированию нормами бюджетного законодательства.

Суд апелляционной инстанции соглашается с тем, что статьями 135 - 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено в целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов, однако это не исключает обязанность субъекта Российской Федерации по обеспечению расходов, отнесенных к его расходным обязательствам.

Доводы апелляционной жалобы о том, что при вынесении решения судом не установлен источник финансирования расходов города Томска, связанных с приобретением жилья для указанных в настоящем деле лиц, а также, при необходимости, причины, по которым муниципальное образование "Город Томск" расходовало собственные средства местного бюджета, а не выделенную дотацию, а также о том, что при осуществлении муниципальным образованием надлежащего планирования расходов на обеспечение жильем инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, возникновение убытков исключено, судом апелляционной инстанции признаны подлежащим отклонению, поскольку, как указывает сам апеллянт, дотации не являются целевыми, при этом доказательств того, что определяя размер дотации, ответчик предусмотрел покрытие расходов муниципального образования на исполнение последним расходных обязательств субъекта Российской Федерации, не представлено. Кроме того, предоставление дотаций направлено на обеспечение решения вопросов местного значения, к которым не относится обеспечение жильем инвалидов.

Предоставив по договорам социального найма жилые помещения, истец в силу жилищного законодательства не может свободно распоряжаться ими, поскольку они обременены жилищными правами граждан и соответственно, за счет данного жилого помещения не может исполнить собственные обязательства.

Статьей 13 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что вступившие в законную силу судебные постановления, принимаемые в форме судебных приказов, решений суда, определений суда, постановлений президиума суда надзорной инстанции, а также законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и обращения судов являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, граждан, организаций и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации.

Поскольку граждане не являются участниками межбюджетных отношений и исполнение судебных решений не должно ставиться в зависимость от действий тех или иных государственных органов, умаляя сущность судебной защиты, администрация не вправе отказать в предоставлении жилого помещения в целях исполнения собственных обязательств (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 08.06.2010 N 2280/10).

Законом не ограничено право на возмещение убытков, в частности не предусмотрено запрета на обращение в суд к публичному субъекту, не выполнившему предусмотренную законом функцию в добровольном порядке. Регулирование сложившихся между сторонами рассматриваемого спора правоотношений нормами бюджетного законодательства не является препятствием для удовлетворения иска о взыскании убытков при доказанности совокупности состава деликтного правонарушения. В этой связи доводы апелляционной жалобы о невозможности применения норм гражданского законодательства по причине межбюджетных правоотношений отклоняются как основанные на неверном толковании норм права.

Определяя размер убытков, суд первой инстанции исходил из размера расходов, фактически понесенных ответчиком на приобретение квартир для последующего предоставления инвалиду, что соответствует положениям статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации.

При указанных обстоятельствах, требование о взыскании с Томской области в лице Департамента финансов Томской области за счет казны Томской области в пользу муниципального образования "Город Томск" в лице Администрации города Томска 10 331 360 рублей убытков обоснованно удовлетворено судом первой инстанции.

Поскольку, приведенные в апелляционной жалобе доводы не нашли правового обоснования и документального подтверждения, они не могут являться основанием к отмене судебного акта.

В соответствии с изложенным суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что арбитражным судом первой инстанции всесторонне и полно исследованы материалы дела, дана надлежащая правовая оценка всем доказательствам, правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применены нормы права, подлежащие применению.

Суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены или изменения обжалуемого решения арбитражного суда, предусмотренных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 110, 268, 271, пунктом 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Томской области от 04.09.2020 по делу N А67-4334/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный Томской области.

Председательствующий

Т.Е. Стасюк

Судьи

О.Ю. Киреева Н.В. Марченко