Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 ноября 2020 г. N 17АП-11542/20 по делу N А50-11765/2020

г. Пермь

24 ноября 2020 г.

Дело N А50-11765/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 23 ноября 2020 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 24 ноября 2020 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Савельевой Н.М.,

судей Васильевой Е.В., Голубцова В.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Тиуновой Н.П.,

при участии:

от заявителя - Серебрянская А.С., представитель по доверенности от 31.12.2019, диплом, паспорт;

от заинтересованного лица - Обухов В.А., представитель по доверенности от 25.12.2018, диплом, служебное удостоверение;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционные жалобы заявителя, индивидуального предпринимателя Кулаковой Евы Андреевны и заинтересованного лица, Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Пермскому краю в лице 1 Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по Мотовилихинскому району г. Перми,

на решение Арбитражного суда Пермского края

от 25 августа 2020 года

по делу N А50-11765/2020

по заявлению индивидуального предпринимателя Кулаковой Евы Андреевны (ОГРНИП 316595800122542, ИНН 590424571898)

к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Пермскому краю (ОГРН 1065902059123; ИНН 5902293442) в лице 1 Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по Мотовилихинскому району г. Перми

об оспаривании предписания от 28.02.2020 N 83/1/1,

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Кулакова Ева Андреевна (далее - заявитель, предприниматель, ИП Кулакова Е.А.) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Пермскому краю (далее - заинтересованное лицо, Управление, надзорный орган, ГУ МЧС России по Пермскому краю) о признании недействительным постановления от 28.02.2020 N 83/1/1 (с учетом уточнения требований принятых судом первой инстанции в порядке, предусмотренном статьей 49 АПК РФ).

Решением Арбитражного суда Пермского края от 25 августа 2020 года требования общества удовлетворены, обжалуемое предписание признано недействительным, несоответствующее действующему законодательству. Главное управление МЧС России по Пермскому краю обязано судом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Не согласившись с принятым решением, Управление обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. В апелляционной жалобе ссылается на то, что требования, изложенные в оспариваемом предписании, законны и обоснованы.

Предприниматель представила отзыв на апелляционную жалобу, в которой просит решение суда, в оспариваемой административным органом части, оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Предприниматель Кулакова Е.А., выразив не согласие с вынесенным решением, так же обратилась с апелляционной жалобой, просит изменить мотивировочную часть решения суда первой инстанции, без изменения его резолютивной части.

В обоснование апелляционной жалобы ИП Кулаковой Е.А. приведены доводы о том, что суд первой инстанции не дал правовой оценки тому обстоятельству, что оспариваемое предписание N 83/1/1 от 28.02.2020 было вынесено с нарушением требований Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Оспариваемое предписание содержит иное нарушение, которое является вновь выявленным нарушением.

Кроме того, суд первой инстанции не учел, что на момент вынесения предписания теннисный корт прекратил своё существование, а также не принял во внимание, что отсутствовали основания для проведения проверки в отношении ИП Кулаковой Е.А., которая на момент проверки не являлась ни собственником, ни арендатором помещения. Доказательств того факта, что Кулакова Е.А. эксплуатировала помещение, в деле не имеется.

Заинтересованное лицо представило письменный отзыв на апелляционную жалобу предпринимателя.

В заседании апелляционного суда представители сторон поддержали доводы, изложенные в апелляционных жалобах и отзыве на жалобу.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, 24.04.2019 заинтересованным лицом выдано Предпринимателю предписание об устранении нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и по предотвращению угрозы возникновения пожара N 462/1/1, которым заявителю предписано в срок до 03.02.2020 устранить нарушение, выразившееся в том, что противопожарные расстояния между теннисным кортом и жилыми домами по ул. Художника Зеленина, 1, ул. Краеведа Волегова, 2, составляет менее 10 м (по факту жилой дом ул. Художника Зеленина, 1, составляет 5,640 м; жилой дом ул. Краеведа Волегова, 2, составляет 4,372 м). По мнению надзорного органа, заявителем допущено нарушение ст. 69 Закона N 123-ФЗ и п. 4.3 табл. 1 СП 4.13130.2013.

В период с 05.02.2020 по 28.02.2020 на основании распоряжения от 27.01.2020 N 83 в рамках контроля исполнения указанного выше предписания надзорным органом проведена внеплановая выездная проверка, в ходе которой было установлено, что предписание от 24.04.2019 N 462/1/1 заявителем не исполнено.

Результаты проверки зафиксированы в акте проверки от 28.02.2020 N 83 (л.д. 16 т. 1).

Заинтересованным лицом Предпринимателю выдано предписание от 28.02.2020 N 83/1/1, в котором в качестве нарушения, допущенного заявителем, указано то, что противопожарное расстояние между некапитальным спортивным сооружением вспомогательного назначения (ранее теннисный корт) по ул. Художника Зеленина, 1 составляет менее 15 метров (ранее 10 метров от объекта теннисный корт). Дополнительно имеется ссылка на нарушение заявителем п. 74 Правил противопожарного режима в РФ, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390. Срок исполнения предписания установлен до 01.04.2020 (л.д. 15 т. 1).

Полагая, что указанное предписание не соответствует действующему законодательству, нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, Предприниматель обратилась в арбитражный суд с заявлением по настоящему делу.

Суд первой инстанции заявленные обществом требования удовлетворил, исходя из того, что оспариваемое предписание не соответствует критериям исполнимости и законности, не содержит конкретных и четких формулировок, доступных для понимания проверяемого лица.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, обсудив доводы, изложенные в апелляционных жалобах и в отзывах на жалобы, проверив правильность применения судом положений законодательства, регулирующего спорные правоотношения, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ для признания оспариваемого предписания недействительным суду необходимо установить наличие в совокупности двух условий: несоответствие предписания закону и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. При отсутствии одного из условий оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется.

Бремя доказывания соответствия оспариваемого ненормативного акта закону или иному нормативному правовому акту в силу части 5 статьи 200 АПК РФ возложено на орган или лицо, принявший данный акт.

Федеральный закон от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ) определяет общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации, регулирует в этой области отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, учреждениями, организациями, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, иными юридическими лицами независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности (далее - организации), а также между общественными объединениями, индивидуальными предпринимателями, должностными лицами, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства (далее - граждане). Обеспечение пожарной безопасности является одной из важнейших функций государства.

В соответствии со статьей 6 Закона N 69-ФЗ федеральный государственный пожарный надзор, за исключением федерального государственного пожарного надзора, осуществляемого в лесах, на подземных объектах, при ведении горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения, осуществляется должностными лицами органов государственного пожарного надзора, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности, и в ведении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках переданных полномочий федеральных органов исполнительной власти по осуществлению федерального государственного пожарного надзора в случае передачи указанных полномочий в соответствии со ст. 16.1 настоящего Федерального закона.

Пунктом 5 Положения о государственном пожарном надзоре, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.04.2012 N 290 (далее - Положение N 290), установлено, что органы государственного пожарного надзора в рамках своей компетенции, в том числе организуют и проводят проверки деятельности организаций и граждан, состояния используемых (эксплуатируемых) ими объектов защиты; производят в соответствии с законодательством Российской Федерации дознание по делам о пожарах и по делам о нарушениях требований пожарной безопасности.

В силу статьи 6 Закона N 69-ФЗ, а также подпункта "е" пункта 9 Положения N 290 государственные инспекторы по пожарному надзору имеют право выдавать организациям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и по предотвращению угрозы возникновения пожара.

Таким образом, предписание об устранении нарушений требований пожарной безопасности представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного пожарного надзора, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.

В данном случае предписание выдано уполномоченным органом.

Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут: собственники имущества; руководители федеральных органов исполнительной власти; руководители органов местного самоуправления; лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций; лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности; должностные лица в пределах их компетенции (ст. 38 Закона N 69-ФЗ).

Таким образом, ответственность за нарушение правил пожарной безопасности возлагается на лицо, владеющее, пользующееся или распоряжающееся имуществом на законных основаниях, а также обеспечивающее первичные меры пожарной безопасности.

Административным регламентом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, утвержденным приказом МЧС России от 30.11.2016 N 644 (далее - Административный регламент), предусмотрено полномочие выдавать органам власти, организациям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и (или) территориях (земельных участках) и по предотвращению угрозы возникновения пожара (далее - предписание об устранении нарушений), предписания в отношении реализуемой продукции, не соответствующей требованиям технических регламентов (далее - предписание по устранению несоответствия).

Согласно пункту 96 Административного регламента в предписании об устранении нарушений указываются наряду с иной информацией перечень выявленных нарушений, мест их выявления и сроки их устранения с указанием нормативных правовых актов, требования которых нарушены.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, оспариваемым предписанием на предпринимателя возложена обязанность устранить нарушение, выразившееся в том, что противопожарное расстояние между некапитальным спортивным сооружением вспомогательного назначения (ранее теннисный корт) по ул. Художника Зеленина, 1 в нарушение норм действующего законодательства составляет менее 15 метров (ранее 10 метров от объекта теннисный корт).

Однако, как обоснованно отмечено судом первой инстанции, в содержании оспариваемого предписания, указанное в нем нарушение не конкретизировано. В оспариваемом предписании нет описания события, не представляется возможным установить какое действие (бездействие) вменено в вину Предпринимателю, в чем фактически выразилось правонарушение.

Из материалов дела следует, что в акте проверки от 28.02.2020 N 83 указано на неисполнение Предпринимателем ранее выданного предписания от 24.04.2019 N 462/1/1.

В предписании от 24.04.2019 N 462/1/1 в качестве нарушения указано, что противопожарные расстояния между теннисным кортом и жилыми домами по ул. Художника Зеленина, 1, ул. Краеведа Волегова, 2, составляют менее 10 м (по факту жилой дом ул. Художника Зеленина, 1, составляет 5,640 м; жилой дом ул. Краеведа Волегова, 2, составляет 4,372 м).

Вместе с тем, как обоснованно отметил Арбитражный суд Пермского края в оспариваемом предписании по настоящему делу, не указано, относительно какого объекта (объектов) противопожарное расстояние составило менее 15 м до некапитального спортивного сооружения вспомогательного назначения, который не упоминался в ранее выданном предписании.

Предписание выносится только в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо (предпринимателя) могут быть возложены только такие обязанности, соблюдение которых основано на требованиях закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Таким образом, предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Установив, что оспариваемое предписание не соответствует положениям Закона N 69-ФЗ, не соответствует критериям исполнимости и законности, поскольку не содержит конкретных и четких формулировок, доступных для понимания проверяемого лица, суд первой инстанции правомерно признал предписание недействительным.

В нарушение части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ заинтересованным лицом не доказано соответствие оспариваемого предписания действующему законодательству в области пожарной безопасности.

Иного из материалов дела не следует, заинтересованным лицом не доказано.

Доводы, приведенные надзорным органом, судом апелляционной инстанции отклонены, как фактически направленные на переоценку правомерных выводов суда первой инстанции оснований для которой апелляционный суд не усматривает.

В отношении доводов жалобы ИП Кулаковой Е.А., суд апелляционной инстанции отмечает следующее.

Предприниматель указывает на грубое нарушение заинтересованным лицом положений Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ при вынесении оспариваемого предписания.

Вместе с тем, проведение внеплановой проверки выполнения ранее выданных предписаний прямо закреплено Приказом МЧС России от 30.11.2016 N 644 "Об утверждении Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности".

Кроме того, порядок организации и проведения внеплановой проверки регламентирован в статье 10 Закона N 294-ФЗ, где предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда (часть 1 статьи 10 Закона N 294-ФЗ).

Акт проведенной внеплановой проверки от 28.02.2020 N 83 содержит ссылку на то, что проверка начата по вопросу проверки исполнения ранее выданного предписания от 24.04.2019 N 462/1/1.

При таких обстоятельствах, несмотря на то, что предписание по настоящему делу признано судом недействительным, оснований полагать, что у надзорного органа не имелось оснований для начала проведения проверки предпринимателя, по вопросу исполнения ранее выданного предписания, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Апелляционная коллегия находит обоснованными доводы ИП Кулаковой Е.А. о том, что нежилое здание теннисного корта снято с кадастрового учета 11.07.2019 г., что подтверждается имеющейся в деле выпиской из ЕГРН от 11.07.2019 (л.д.140).

Вместе с тем, учитывая признание оспариваемого предписания не соответствующим положениям действующего законодательства, в отсутствие конкретных и четких формулировок, доступных для понимания проверяемого лица, а также в отсутствие надлежащей фиксации выявленного нарушения, указанное обстоятельство не позволяет надлежащим образом исследовать довод заявителя жалобы о том, является ли отраженное в оспариваемом предписании нарушение новым, вновь выявленным нарушением.

Верховный суд Российской Федерации в определении от 30.08.2017 N 305-КГ17-11133 указал, что неотражение в судебных актах всех имеющихся в деле доказательств либо доводов стороны не свидетельствует об отсутствии их надлежащей судебной проверки и оценки.

Все доводы и аргументы апелляционной жалобы предпринимателя проверены судом апелляционной инстанции, не опровергают законности принятого по делу судебного акта.

Правовых оснований для изменения мотивировочной части судебного акта не имеется.

В соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств, оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Таким образом, оценив обстоятельства настоящего дела, в их совокупности и сопоставив их, коллегия судей пришла к выводу, что суд первой инстанции принял законный и обоснованный судебный акт.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в силу статьи 270 АПК РФ основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

При таких обстоятельствах оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционных жалоб не имеется.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 25 августа 2020 года по делу N А50-11765/2020 оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий

Н.М. Савельева

Судьи

В.Г. Голубцов Е.В. Васильева