Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 ноября 2020 г. N 15АП-16295/20 по делу N А53-30158/2019

город Ростов-на-Дону

30 ноября 2020 г.

дело N А53-30158/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 25 ноября 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 30 ноября 2020 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Соловьевой М.В.,

судей Николаева Д.В., Филимоновой С.С.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Семченко Ю.В.,

при участии:

от ООО ПКФ "Братья": представитель Головко С.П., по доверенности от 22.01.2020, паспорт;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Черноморо-Азовского морского управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования

на решение Арбитражного суда Ростовской области

от 26.08.2020 по делу N А53-30158/2019

по заявлению общества с ограниченной ответственностью производственно-коммерческая фирма "Братья" (ИНН 6167013664, ОГРН 1026104156330)

к Черноморо-Азовскому морскому управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (ИНН: 2315984143, ОГРН: 1152315003631)

о признании недействительным предписания,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью Производственно-коммерческая фирма "Братья" (далее - заявитель, ООО ПКФ "Братья", общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании недействительным предписания Черноморо-Азовского морского управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее - управление) об устранении нарушений законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды от N 0060/01/0163/ПР/2019 от 28.05.2019.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 26.08.2020 признано недействительным предписание Черноморо-Азовского морского управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования об устранении нарушений законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды от 28.05.2020 N 0060/01/0163/ПР/2019, как не соответствующее Федеральному закону от 23.11.1995 N174-ФЗ "Об экологической экспертизе".

Не согласившись с принятым судебным актом, Черноморо-Азовское морское управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования обратилось в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять новый судебный акт.

Апелляционная жалоба мотивирована тем, что хозяйственная деятельность по перевалке грузов, осуществляемая ООО "ПКФ Братья" во внутренних морских водах в границах (акватории) морского порта Ростов, осуществляется без положительного заключения государственной экологической экспертизы документации или документов, обосновывающих данную деятельность. Судом не указано по каким причинам и на основании чего имеющиеся у ООО ПКФ "Братья" положительные заключения по объектам строительства являются действующими после истечения срока их действия.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд рассматривает апелляционную жалобу в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представитель ООО ПКФ "Братья" возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, просил обжалуемое решение суда оставить без изменения.

Черноморо-Азовское морское управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, надлежащим образом извещенное о времени и месте рассмотрения дела, явку своего представителя в судебное заседание не обеспечило.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, Азовским отделом по надзору на море Черноморо-Азовского морского управления Росприроднадзора с 17.04.2018 по 17.05.2018 на основании поручения Правительства Российской Федерации от 30.05.2017 N АХ-П9-3430 и приказа управления от 22.03.2018 N 94-КНД проведена внеплановая выездная проверка соблюдения ООО ПКФ "Братья" требований законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

В результате проверки установлено:

ООО ПКФ "Братья" входит в перечень операторов морских терминалов морского порта Ростов-на-Дону. Хозяйственная деятельность осуществляется обществом в границах акватории морского порта Ростов-на-Дону, водное пространство которой в соответствии со ст. 1 ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне РФ" определено как внутренние морские воды РФ.

При этом, ООО ПКФ "Братья" осуществляет деятельность по перевалке грузов во внутренних морских водах акватории морского порта Ростов-па-Дону без положительного заключения государственной экологической экспертизы.

По результатам проверки ООО ПКФ "Братья" выдано, предписание от 17.05.2018 N 0050/01/0094/ПР/2018 - осуществлять деятельности по перевалке грузов во внутренних морских водах акватории морского порта Ростов-на-Дону при наличии положительною заключения государственной экологической экспертизы. Срок исполнения - 17.04.2019.

В период с 24.04.2019 по 28.05.2019 Азовским отделом по надзору на море Черноморо-Азовского морского управления Росприроднадзора на основании приказа Управления от 08.04.2019 N 163-КНД проведена проверка исполнения ООО ПКФ "Братья" ранее выданного предписания от 17.05.2018 N 0050/01/0094/ПР/2018.

Обществом представлен отчёт от 16.04.2019 N 163 о выполнении предписания 0050/01 /0094/ПP/201S от 17.05.2018, согласно которому ООО ПКФ "Братья" заключено Приложение N 21 от 14.01.2019 к договору N 1707 от 06.04.2015 с ООО "Ростовский ЦР.ПИ "Дон" на выполнение работ по организации проведения государственной экологической экспертизы на осуществление хозяйственной деятельности в морском порту для ООО ПКФ "Братья".

По состоянию на 12.04.2019 разработан проект оценки воздействия на окружающую среду, документация находится на согласовании в Азово-Черноморе ком территориальном управлении Федерального агентства по рыболовству. Подана заявка об организации общественных слушаний в администрацию г. Ростова-на-Дону.

По состоянию на 17.04.2019 положительное заключение государственной экологической экспертизы документации, обосновывающей осуществление хозяйственной деятельности в морском порту Ростов-па-Дону ООО ПКФ "Братья" не получено.

Хозяйственная деятельность ООО ПКФ "Братья" осуществляется в границах акватории морского порта Ростов, водное пространство которой в соответствии со ст. 1 ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне РФ" определено как внутренние морские воды РФ.

Документы или документация, обосновывающие деятельность по перевалке грузов во внутренних морских водах морского порта Ростов-на-Дону, ООО ПКФ "Братья" на государственную экологическую экспертизу не направлялись.

Административный орган указал, что на 28.05.2019 (дата окончания внеплановой проверки) ООО ПКФ "Братья" допущено невыполнение требований законодательства об обязательности получения положительного заключения государственной экологической экспертизы, документов и (или) документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность во внутренних морских водах.

По факту совершения вышеуказанного административного правонарушения ООО ПКФ "Братья" постановлением о назначении административного наказания от 14.06.2019 N 0225/01/0163/ПР/2018 привлечено к административной ответственности в виде штрафа по ч. 1 ст. 8.4 КоАП РФ.

Одновременно, по окончании проверки ООО ПКФ "Братья" выдано предписание об устранении нарушений N 0060/01/0163-ПР/2019 от 28.05.2019: Осуществлять деятельность по перевалке грузов во внутренних морских водах акватории морского порта Ростов-на-Дону при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы документов или документации, обосновывающей осуществление хозяйственной деятельности в морском порту Ростов-на-Дону".

Не согласившись с выданным предписанием, используя право на обжалование, предусмотренное статьёй 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, общество обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с настоящим заявлением.

В силу статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пунктом 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов недействительными, а также действий (бездействия) должностного лица неправомерными является несоответствие их закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания арбитражным судом незаконными ненормативных актов и действий государственных органов, должностных лиц необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствия их закону или иным нормативным правовым актам и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьями 42, 58 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о её состоянии, каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относится к природным богатствам, которые являются основой устойчивого развития, жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации.

В силу статьи 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды" от 10.01.2002 N 7-ФЗ (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ) хозяйственная и иная деятельность юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе, в том числе, следующих принципов: презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной деятельности; соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду: обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду, исходя из требований в области охраны окружающей среды.

Таким образом, всякая планируемая и осуществляемая деятельность, оказывающая воздействие на окружающую среду, рассматривается законодательством как потенциально опасная.

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 33 Федерального закона N 7-ФЗ экологическая экспертиза проводится в целях установления соответствия документов и (или) документации, обосновывающих планируемую хозяйственную и иную деятельность, требованиям в области охраны окружающей среды. Порядок проведения экологической экспертизы устанавливается Федеральным законом "Об экологической экспертизе".

В соответствии с частью 1 статьи 34 Федерального закона "Об экологической экспертизе" от 23.11.1995 N 174-ФЗ (далее - Федеральный закон N 174-ФЗ) размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляется в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды.

При этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.

Пунктом 7 статьи 11 Федерального закона N 174-ФЗ предусмотрено, что объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня являются: объекты государственной экологической экспертизы, указанные в Федеральном законе "О континентальном шельфе Российской Федерации", Федеральном законе "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", Федеральном законе "О внутренних морских, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации".

Пунктами 1 и 2 статьи 34 Федерального закона N 155 -ФЗ установлено, что государственная экологическая экспертиза хозяйственной и иной деятельности во внутренних морских водах и в территориальном море (далее - государственная экологическая экспертиза): является обязательной мерой по защите морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря; организуются и проводятся федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Государственной экологической экспертизе подлежат все виды хозяйственной и иной деятельности независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности.

Все виды хозяйственной и иной деятельности во внутренних морских водах и в территориальном море могут осуществляться только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы, проводимой за счёт пользователя природными ресурсами внутренних морских вод и территориального моря.

Из материалов дела следует, что ООО ПКФ "Братья" входит в перечень операторов морских терминалов морского порта Ростов. Основной деятельностью ООО ПКФ "Братья" является хранение, складирование и перегрузка зерна.

Хозяйственная деятельность осуществляется Обществом в границах акватории морского порта Ростов, водное пространство которой в соответствии со статьёй 1 Федерального закона N 155-ФЗ.

Согласно части 3 статьи 34 Федерального закона N 155-ФЗ объектами государственной экологической экспертизы являются проекты федеральных программ, другие документы и (или) документация, имеющие отношение к региональному геологическому изучению, геологическому изучению, разведке и добыче минеральных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря, рыболовству, созданию, эксплуатации, использованию искусственных островов, установок, сооружений, прокладке подводных кабелей, трубопроводов, проведению буровых работ, захоронению грунта, извлеченного при проведении дноуглубительных работ, во внутренних морских водах и в территориальном море, а также обосновывающие другие виды планируемой хозяйственной и иной деятельности во внутренних морских водах и в территориальном море.

В материалы дела Обществом представлены:

- положительное заключение государственной экологической экспертизы по рабочему проекту "Причальная набережная ПКФ "Братья" в г. Ростове-на-Дону", утверждённая приказом Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды Ростовской области от 23.11.2000 N 1257 (т. 1 л.д. 44-47);

- положительное заключение от 16.03.2015 N 288 государственной экологической экспертизы по рабочему проекту "Строительство терминального комплекса в промзоне "Заречная" ООО ПКФ "Братья", 2, 3 очереди строительства", утверждённого приказом Управления по технологическому и экологическому надзору по Ростовской области от 16.03.2015 N181-э получены обществом на стадии проектирования и строительства терминального комплекса (т.1 л.д.48-56);

- положительное заключение от 16.03.2015 N 289 государственной экологической экспертизы по рабочему проекту "Строительство терминального комплекса в промзоне "Заречная" ООО ПКФ "Братья", 4 очередь строительства", утверждённого приказом Управления по технологическому и экологическому надзору по Ростовской области от 16.03.2015 N181-э получены обществом на стадии проектирования и строительства терминального комплекса (т. 1 л.д. 58-65).

Из текста представленных заключений следует, что при составлении заключения, экспертами исследовалась, как строительная документация, так и учитывались сведения о планируемой к осуществлению деятельности Общества. Согласно названным выше заключениям N 288 и N 289, утверждённых приказом Управления по технологическому и экологическому надзору по Ростовской области от 16.03.2015 N181-э, проектные материалы разработаны в соответствии с требованиями экологического законодательства, предусмотренная в проектных материалах деятельность соответствует требованиям природоохранного законодательства, в материалах обоснована экологическая допустимость намечаемой Обществом деятельности.

Общество осуществляет деятельность по перевалке грузов во внутренних морских водах акватории морского порта Ростов. Данные обстоятельства не оспариваются сторонами по делу.

Доказательства осуществления Обществом дополнительного - иного вида деятельности, чем перечисленные, а также учтенные при составлении заключение от 16.03.2015 N 288 и N 289 государственной экологической экспертизы, в материалы дела не представлены.

По смыслу пунктов 2 и 3 статьи 34 Федерального закона N 155-ФЗ государственной экологической экспертизе подлежат документы и (или) документация, обосновывающие планируемую хозяйственную и иную деятельность во внутренних морских водах и в территориальном море. Следовательно, все виды хозяйственной и иной деятельности во внутренних морских водах и в территориальном море могут осуществляться только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы документов и (или) документации.

Доказательства несоответствия представленных в материалы дела заключений государственной экологической экспертизы от 16.03.2015 N 288 и N 289, управлением в материалы дела не представлены.

Предписание представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.

При вынесении предписания уполномоченное должностное лицо проверяющего органа должно указать, в том числе, положения действующих нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающие обязательные требования, нарушение которых выявлено при проверке; требования, предписываемые к выполнению в целях устранения нарушения обязательных требований, и срок их исполнения.

Предписание должно содержать законные требования, которым на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Следовательно, предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно содержать конкретные указания, чёткие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

Как следует из материалов дела, обществу 28.05.2019 управлением выдано предписание N 0060/01/0163/ПР/2019 об устранении нарушений, согласно котором в срок до 28.11.2019 заявителю надлежало осуществлять деятельность по перевалке грузов во внутренних морских водах акватории морского порта Ростов-на-Дону при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Текст оспариваемого предписания содержит ссылки лишь на нормы действующего законодательства, предъявляемые к виду осуществляемой Обществом деятельности, а также в общем виде раскрыто содержание вменённых нарушений, при этом конкретные действия, которые необходимо совершить Обществу для устранения выявленных нарушений, не указаны.

В рамках дела N А53-22858/18 ООО ПКФ "Братья" обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Черноморо-Азовскому морскому управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее - управление) о признании недействительным предписания об устранении нарушений законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды от 17.05.2018 N0050/01/0094/ПР/2018.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 25.09.2018, оставленным без изменения Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом от 04.12.2018, в удовлетворении требований общества отказано.

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 12.03.2019 решение Арбитражного суда Ростовской области от 25.09.2018 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.12.2018 по делу N А53-22858/2018 отменены и дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ростовской области.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 15.07.2019 по делу N А53-22858/18 признано недействительным предписание Черноморо-Азовского морского управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования об устранении нарушений законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды от 17.05.2018 N0050/01/0094/ПР/2018, как не соответствующее Федеральному закону от 23.11.1995 N174-ФЗ "Об экологической экспертизе".

Решение суда от 15.07.2019 вступило в законную силу, и для рассмотрения настоящего дела носит преюдициальный характер.

Апелляционной коллегией не принимается довод Управления о том, что представленные заключения государственной экологической экспертизы от 16.03.2015 N 288 и N 289 содержат оценку проектной документации по строительству терминального комплекса в промзоне "Заречная" 2, 3 и 4-й очереди, что указывает не осуществление Обществом деятельности во внутренних морских водах при отсутствии положительного заключения государственной экспертизы при перевалке грузов, как основанный на неверном толковании норм права. Сроки действия положительных заключений по объектам строительства истекли.

Доводы управления о том, что сроки действия данных заключений истекли и согласно статье 34 Закона N 155-ФЗ требуется еще ГЭЭ самой деятельности общества в порту, противоречат положениям данного Закона. По смыслу пунктов 2 и 3 статьи 34 Закона N 155-ФЗ государственной экологической экспертизе подлежат документы и (или) документация, обосновывающие планируемую хозяйственную и иную деятельность во внутренних морских водах и в территориальном море. Указывая на то, что все виды хозяйственной и иной деятельности во внутренних морских водах и в территориальном море могут осуществляться только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы, законодатель имеет в виду не иную экспертизу, а названную выше экспертизу документов и (или) документации.

Утверждая о том, что до начала производственной деятельности требуется новая экспертиза, управление не обосновало, какие дополнительные документы против ранее прошедших экспертизу должно было представить общество, учитывая, что после проведения названных экспертиз и возведения соответствующих объектов составлялась документация о введении их в эксплуатацию с согласованием со всеми компетентными органами, проверявшими соответствие объектов проектной документации.

Как указано выше, согласно названным заключениям ГЭЭ проектные материалы разработаны в соответствии с требованиями экологического законодательства, предусмотренная в них деятельность соответствует требованиям природоохранного законодательства, в материалах обоснована экологическая допустимость намечаемой деятельности.

Ссылаясь на истечение срока действия заключения ГЭЭ (2 года), управление не мотивировало нормами права обязанность субъекта хозяйственной деятельности в морских водах многократно проводить ГЭЭ одной и той же деятельности.

Указанная позиция согласуется с позицией, изложенной в определении Верховного Суда Российской Федерации N 308-ЭС20-8898 от 26.06.2020, постановлении Арбитражного суда Северо-Кавказского округа N Ф08-851/2019 от 13.03.2020 по делу N А53-22858/2018.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о том, что предписание Управления от 28.05.2020 N 0060/01/0163/ПР/2019 не соответствует положениям Федерального закона N174-ФЗ и незаконно возлагает на Общество совершить не предусмотренные законом действия, тем самым препятствуя в осуществлении деятельности.

Ссылка Управления на иную судебную практику подлежит отклонению апелляционной коллегией, поскольку данные судебные акты приняты по иным фактическим обстоятельствам.

Таким образом, суд правомерно пришел к выводу, что оснований для удовлетворения требований заявителя не имеется.

Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся к иной, чем у суда первой инстанции трактовке тех же обстоятельств дела и норм права, не опровергают правомерность и обоснованность выводов суда первой инстанции, не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Нарушения и неправильного применения норм процессуального права, влекущих отмену судебного акта в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 26.08.2020 по делу N А53-30158/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в течение двух месяцев с даты его вступления в законную силу (даты изготовления в полном объёме), через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

М.В. Соловьева

Судьи

Д.В. Николаев С.С. Филимонова