Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 30 ноября 2020 г. N 07АП-10091/20 по делу N А03-7048/2020

город Томск

30 ноября 2020 г.

Дело N А03-7048/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 24 ноября 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 30 ноября 2020 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Хайкиной С.Н.,

судей Кривошеиной С.В.,

Логачёва К.Д.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Легачевой А.М. с использованием средств аудиозаписи, рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу Администрации города Новоалтайска Алтайского края (N 07АП-10091/2020) на решение от 22.09.2020 Арбитражного суда Алтайского края по делу N А03-7048/2020 (судья Куличкова Л.Г.) по заявлению Первого заместителя прокурора Алтайского края (г.Барнаул, ул. Партизанская, 71, ОГРН: 1032202262157, ИНН: 2225028552) к администрации города Новоалтайска Алтайского края (г.Новоалтайск, ул. Парковая, 1А, ИНН 2208003847, ОГРН 1022200770987) о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах", обязании разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах",

В судебном заседании приняли участие:

от заявителя: Ульянов А.Ю., поручение от 06.11.2020, служебное удостоверение,

от заинтересованного лица: без участия (извещен),

УСТАНОВИЛ:

Первый заместитель прокурора Алтайского края (далее - заявитель, прокурор, прокуратура) обратился в Арбитражный суд Алтайского края с заявлением к администрации города Новоалтайска Алтайского края (далее - заинтересованное лицо, Администрация) о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах", обязании разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон "О недрах").

Решением Арбитражного суда Алтайского края от 22.09.2020 заявленные требования удовлетворены, признано незаконным бездействие Администрации, выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению муниципального правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом "О недрах". На Администрацию возложена обязанность разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом "О недрах".

Не согласившись с принятым судебным актом, Администрация обратилась в суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы её податель указывает, что суд не приводит норму специального закона, из которого со всей очевидностью вытекает обязанность органов местного самоуправления осуществлять соответствующий вид контроля; отсутствие предмета контроля; на территории городского округа город Новоалтайск отсутствуют субъекты, использующие в своей деятельности участки недр местного значения легальным путем, при этом, прокурором не представлено доказательств того, что на территории городского округа город Новоалтайск осуществляется добыча общераспространенных полезных ископаемых; вопросы нормотворчества в сфере пользования недрами не отнесены к компетенции органов местного самоуправления; суд нарушил нормы процессуального права, не применив статью 127.1 АПК РФ; суд не применил правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в ряде решений; не дана правовая оценка позиции и доводам Администрации.

В порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) прокуратура представила отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, указывая, что отсутствие обязанности принятия нормативно правового акта в сфере местного самоуправления не свидетельствует об отсутствии соответствующих полномочий и контроля как такового, поскольку возможность его осуществления может быть закреплена в иных федеральных законах, в частности в Законе "О недрах".

В судебном заседании апелляционной инстанции представитель заявителя против удовлетворения апелляционной жалобы возражал, по изложенным в отзыве основаниям.

Администрация надлежащим образом извещена о месте и времени судебного заседания, в судебное заседание суда апелляционной инстанции представитель не явился.

Арбитражный апелляционный суд считает возможным на основании статей 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) рассмотреть дело в отсутствие представителя заинтересованного лица.

Исследовав материалы дела, заслушав представителя заявителя, изучив доводы апелляционной жалобы, отзыва, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьями 266, 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает решение суда не подлежащим отмене или изменению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 05.03.2020 по результатам проведенного мониторинга правоприменительной деятельности в сфере недропользования, а также в ходе проверки соблюдения органами местного самоуправления требований законодательства о недрах, прокуратурой вынесено представление об устранении Администрацией нарушений законодательства о недрах, выразившееся в не утверждении правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, предусмотренный Законом "О недрах".

27.04.2020 Администрация представила ответ, в котором ссылаясь на отсутствие у органа местного самоуправления соответствующих полномочий, оставила представление прокуратуры без удовлетворения.

Полагая, что бездействие Администрации является незаконным, прокуратура обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что непринятие мер по разработке и утверждению нормативного правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного пунктом 5 статьи 5 Закона "О недрах", не соответствует нормам Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), Закона "О недрах" и нарушает права и законные интересы неопределённого круга субъектов предпринимательской деятельности.

Арбитражный апелляционный суд поддерживает выводы суда первой инстанции, в связи с чем отклоняет доводы апелляционной жалобы, при этом исходит из установленных фактических обстоятельств дела и следующих норм права.

По смыслу части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ для признания ненормативного акта недействительным, решений и действий (бездействий) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, незаконными необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие ненормативного правового акта, решений, действий (бездействий) закону и нарушение актом, решениями, действиями (бездействиями) прав и законных интересов заявителя.

На основании части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В силу статьи 65 АПК РФ заявитель не освобожден от обязанности подтвердить нарушение своих прав и законных интересов оспариваемыми ненормативными правовыми актами, решениями, действиями (бездействием) государственных органов и их должностных лиц.

Пунктами "в" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, законодательство о недрах находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Правовое регулирование общественных отношений, связанных с недропользованием, осуществляется Конституцией Российской Федерации, Законом о недрах, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

Статьей 17.1 Закона N 131-ФЗ закреплено, что органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Понятие муниципального контроля раскрыто в пункте 4 статьи 2 Закона N 294-ФЗ, согласно которой под муниципальным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований.

Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 6 Закона N 294-ФЗ определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных уполномоченных органов местного самоуправления и их полномочий осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования и иным муниципальным правовым актом.

К полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относятся, в частности, организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории. Перечень видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, ведется в порядке, установленном представительным органом муниципального образования; разработка административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности. Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Решением Новоалтайского городского Собрания депутатов Алтайского края от 18.06.2013 N 36 принят Устав муниципального образования город Новоалтайск Алтайского края (далее - Устав).

Пунктом 1 статьи 42 Устава закреплено, что Администрация является постоянно действующим исполнительно-распорядительным органом городского округа, к полномочиям которой отнесено осуществление муниципального земельного контроля в границах городского округа, а также иные полномочия по решению вопросов местного значения в соответствии с федеральными законами, законами Алтайского края и настоящим Уставом (статьи 52, 57 Устава).

В силу пунктов 1, 3 статьи 78 Устава органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Определение органов администрации города, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры осуществляет администрация города.

Оценив в порядке статьи 71 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства, принимая во внимание выше приведенные нормы права и закрепленные в Уставе полномочия Администрации, исходя из фактических обстоятельств дела, суд первой инстанции пришел к законному и обоснованному выводу о доказанности факта неправомерного бездействия Администрации, выразившегося в не принятии правовых актов о порядке осуществления муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, и административные регламенты проведения соответствующих контрольных проверок.

То обстоятельство, что в Закон N 131-ФЗ не содержит прямого указания на полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования, в том числе на полномочия, перечисленные в статье 5 Закона "О недрах", не свидетельствует об отсутствии соответствующих полномочий и контроля как такового, поскольку возможность его осуществления может быть закреплена в иных федеральных законах, в частности - в Законе "О недрах", на что правомерно обратил внимание Администрации суд первой инстанции.

Кроме того, относительно возражений Администрации о том, что на территории городского округа город Новоалтайск не осуществляется добыча общераспространенных полезных ископаемых, суд первой инстанции верно отметил, что отсутствие лиц, осуществляющих добычу общераспространенных полезных ископаемых правового значения не имеет, поскольку препятствий для ведения предпринимательской деятельности в данной области не имеется.

На основании изложенного, апелляционный суд признает доводы апелляционной жалобы несостоятельными и подлежащими отклонению.

Ссылка апеллянта на допущенные судом первой инстанции процессуальные нарушения, подлежит отклонению, поскольку право прокурора обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, прямо предусмотрено частью 2 статьи 198 АПК РФ, в соответствии с которой, если прокурор, а также органы, осуществляющие публичные полномочия, полагают, что оспариваемые решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, они вправе обратиться в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

В силу положений части 5 статьи 201 АПК РФ в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должно содержаться в том числе указание на обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

Указание на способ защиты права в случае признания ненормативного акта недействительным, решения, действия (бездействия) соответствующего органа - незаконным является обязательным требованием к резолютивной части решения, без чего оно не может считаться полным.

Согласно положениям пункта 3 части 4 статьи 201 АПК РФ, суд должен определить способ восстановления нарушенных прав и законных интересов заявителя.

Таким образом, признав бездействие органа местного самоуправления незаконным, суд в резолютивной части решения должен указать на обязанность соответствующего органа устранить допущенные нарушения.

При этом применяемая восстановительная мера должна отвечать определенным критериям, в том числе обеспечивать восстановление права, нарушенного этими деяниями (актами), и быть обусловленной существом спора.

Таким образом, обязание органа местного самоуправления разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом "О недрах" направлено на реализацию государственной политики в сфере защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении муниципального контроля за использованием и охраной недр и не нарушает прав местного самоуправления на самостоятельное осуществление данной функции в соответствии с действующим федеральным законодательством.

Кроме того, обязание органа местного самоуправления разработать и утвердить правовой акт не препятствует самостоятельной реализации права органов местного самоуправления избирать форму данного акта, формулировать его содержание в соответствии с действующим законодательством в данной сфере.

Ссылка Администрации на судебную практику не может быть принята апелляционным судом во внимание при рассмотрении настоящего дела, так как какого-либо преюдициального значения для настоящего дела не имеет, принята судами по конкретным делам, фактические обстоятельства которых отличны от фактических обстоятельств настоящего дела.

В целом доводы апелляционной жалобы основаны на неправильном толковании норм права, не опровергают выводы суда, положенные в основу принятого решения, и не могут служить основанием для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

При изложенных обстоятельствах, принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, судом полно и всесторонне исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства, им дана правильная оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Поскольку заявитель апелляционной жалобы освобожден от уплаты государственной пошлины на основании пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации, вопрос о распределении в соответствии со статьей 110 АПК РФ судебных расходов по государственной пошлине судом апелляционной инстанции не рассматривается.

Руководствуясь статьями 258, 268, 271, пунктом 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 22.09.2020 Арбитражного суда Алтайского края по делу N А03-7048/2020 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Администрации города Новоалтайска Алтайского края - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Алтайского края.

Председательствующий

С.Н. Хайкина

Судьи

С.В. Кривошеина К.Д. Логачёв