Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 1 декабря 2020 г. N 17АП-12466/20 по делу N А50-19010/2020

г. Пермь

01 декабря 2020 г.

Дело N А50-19010/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 30 ноября 2020 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 01 декабря 2020 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Савельевой Н.М.,

судей Васильевой Е.В., Муравьевой Е.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Сергеевой С.А.,

при участии:

от заявителя - Кострикин Д.С., удостоверение, доверенность от 30.11.2020;

от заинтересованного лица - не явились,

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица, Федерального государственного унитарного предприятия "Главное военно-строительное управление N 4",

на решение Арбитражного суда Пермского края

от 23 сентября 2020 года

по делу N А50-19010/2020

по заявлению Военного прокурора Пермского гарнизона

к Федеральному государственному унитарному предприятию "Главное военно-строительное управление N 4" (ОГРН 1022302390461, ИНН 2315078029)

о привлечении к административной ответственности по ч.1 ст.9.5 КоАП РФ,

УСТАНОВИЛ:

Военный прокурор Пермского гарнизона (далее - заявитель, прокурор) обратился в арбитражный суд с заявлением о привлечении ФГУП "Главное военно-строительное управление N 4" (далее - Предприятие, ответчик, ФГУП "ГВСУ N 4") к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ. В обоснование требований прокурор указал, что предприятие осуществляло строительство объекта капитального строительства в отсутствие разрешения на строительство.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 23 сентября 2020 года заявленные требования удовлетворены; ФГУП "ГВСУ N 4" привлечено к административной ответственности по ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ в виде штрафа в размере 250 000 рублей.

Не согласившись с принятым решением, заинтересованное лицо обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование жалобы заинтересованным лицом приведены доводы о том, что материалы дела не содержат доказательств, которые бы позволили сделать вывод о доказанности Заявителем события административного правонарушения - осуществления ФГУП "ГВСУ N 4" строительства объекта капитального строительства без получения разрешения. Отмечает, что ФГУП "ГВСУ N 4", не осуществлявшее противоправного действия (бездействия), не может быть признано виновным в совершении правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ. В подтверждение своей позиции ссылается на судебно-арбитражную практику.

Заявитель с жалобой не согласен по основаниям, изложенным в письменном отзыве на апелляционную жалобу. Решение суда считает законным и обоснованным, просит оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

В заседании апелляционного суда представитель заявителя поддержал доводы, изложенные в отзыве на жалобу, просит приобщить в материалы дела письменное мнение, относительно апелляционной жалобы и решение Арбитражного суда Пермского края от 20.10.2020 г. N А50-20735/20, согласно которому заказчик также привлечен к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ, в виде приостановления деятельности заказчика по спорному объекту, сроком на 30 суток.

Заинтересованное лицо о времени и месте рассмотрения жалобы извещено надлежащим образом, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечило, что в соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не препятствует рассмотрению дела в их отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, 15.07.2020 Военной прокуратурой Пермского гарнизона проведена прокурорская проверка исполнения должностными лицами Пермского суворовского военного училища Минобороны России требований законов о государственном оборонном заказе при осуществлении капитального строительства для нужд указанного оборонного ведомства, в ходе которой в действиях юридического лица - ФГУП "Главное военно-строительное управление N 4" (ФГУП "ГВСУ N 4") выявлены нарушения требований Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Проведенными надзорными мероприятиями установлено, что 19 февраля 2020 г. между Министерством обороны Российской Федерации (Государственный заказчик) и ФГУП "ГВСУ N 4" (Генподрядчик) заключен государственный контракт N 2021187375242554164000000 на выполнение проектно-изыскательских и строительно-монтажных работ по объекту: "Комплекс зданий и сооружений Пермского суворовского военного училища на 560 мест УСТК СТАРТ" (шифр объекта ПМ-СВУ/Старт) (далее - Контракт).

В соответствии с пунктами 8.2.38, 8.2.45 и 8.2.46 Контракта ФГУП "ГВСУ N 4" взяло на себя обязательство оформить разрешение (ордер) на производство работ и нести ответственность перед компетентными государственными и муниципальными органами в установленном порядке за нарушения правил и порядка ведения работ, как со своей стороны, так и со стороны привлеченных субподрядных организаций. Разработать и согласовать в установленном порядке проект производства работ, а также нести ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств субподрядчиками, заключившими договоры с ФГУП "ГВСУ N 4".

В целях исполнения названного Контракта между ФГУП "ГВСУ N 4" и ООО "Строительные ресурсы" заключен договор от 26 марта 2020 г. N 2021187375242554164000000/441 на выполнение проектно-изыскательских и строительно-монтажных работ по объекту: "Комплекс зданий и сооружений Пермского суворовского военного училища на 560 мест УСТК СТАРТ".

В свою очередь ООО "Строительные ресурсы" для исполнения взятых на себя договорных обязательств привлекло на основании договора подряда N 0451 от 10 июня 2020 г. ООО "Строительный форум".

23.06.2020 ООО "Строительный форум" исполнил договорные обязательства и произвел погружение (забивку) 168 свай на объекте: "Комплекс зданий и сооружений Пермского суворовского военного училища на 560 мест УСТК СТАРТ", что подтверждается актами форм КС-2, КС-3 общим журналом работ и журналом погружения (забивки) свай (за нарушение требований Градостроительного кодекса РФ в отношении директора указанной организации возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 14.55 КоАП РФ).

Кроме того, согласно общему журналу работ на указанном объекте выполнены следующие строительно-монтажные работы: бетонирование фундамента здания, разборка опалубки здания, гидроизоляция фундаментов, монтаж гофрированных труб, монтаж металлических колонн каркаса, монтаж фундаментных балок в осях и т.д.

Согласно сообщениям врио руководителя РУЗКС ЦВО от 22 июля 2020 г. N ФКГЩВО/6/3849 и от 24 июля 2020 г. N ФКП/ЦВО/6/3934 разрешение на строительство объекта: "Комплекс зданий и сооружений Пермского суворовского военного училища на 560 мест УСТК СТАРТ" не получалось, в ФГУП "ГВСУ N 4" и ООО "Строительные ресурсы" оно не передавалось.

Согласно сообщению советника директора ФГУП "ГВСУ N 4" разрешение на строительство указанного объекта будет получено после прохождения проектно-сметной документацией государственной экспертизы.

Согласно сообщению директора ООО "Строительные ресурсы" разрешение на строительство данного объекта Минобороны России и ФГУП "ГВСУ N 4" в ООО "Строительные ресурсы" не передавали.

Установив в действиях Генподрядчика, выполняющего работы на объекте капитального строительства, нарушение части 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), прокурором, в отношении ФГУП "ГВСУ N 4" вынесено постановление от 05.08.2020 о возбуждении дела об административном правонарушении по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

На основании части 3 статьи 23.1 КоАП РФ военный прокурор обратился в арбитражный суд с заявлением о привлечении Предприятия к административной ответственности по вышеуказанным основаниям.

Суд первой инстанции пришел к выводу о наличии состава административного правонарушения.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, рассмотрев доводы, изложенные в апелляционной жалобе и в отзыве на апелляционную жалобу, суд апелляционной инстанции полагает, что оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.

Согласно части 5 статьи 9.5 КоАП РФ эксплуатация объекта капитального строительства без разрешения на ввод его в эксплуатацию, за исключением случаев, если для осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства не требуется выдача разрешения на строительство, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от пятисот тысяч до одного миллиона рублей.

Частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за строительство, реконструкцию объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство.

Объективной стороной правонарушения в данном случае является посягательство на установленный государством порядок строительства зданий и сооружений производственного и непроизводственного назначения, в том числе жилых зданий, а также объектов индивидуального строительства, приемки и ввода указанных объектов строительства в эксплуатацию.

Под объектом капитального строительства в соответствии с пунктом 10 статьи 1 ГрК РФ понимается здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (объекты незавершенного строительства), за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.

В силу части 2 статьи 51 ГрК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляется на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Частью 1 статьи 51 ГрК РФ определено, что разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 настоящей статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с настоящим Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом (далее - требования к строительству, реконструкции объекта капитального строительства), или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), требованиям, установленным проектом планировки территории, в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Полномочиями по выдаче разрешения на строительство в соответствии с частью 4 статьи 51 ГрК РФ наделены органы местного самоуправления по месту нахождения земельного участка.

В силу части 7 статьи 51 ГрК РФ обязанность по получению разрешения на строительство лежит на застройщике.

В пункте 16 статьи 1 ГрК РФ определено, что застройщик - физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке или на земельном участке иного правообладателя (которому при осуществлении бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности органы государственной власти (государственные органы), Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом", Государственная корпорация по космической деятельности "Роскосмос", органы управления государственными внебюджетными фондами или органы местного самоуправления передали в случаях, установленных бюджетным законодательством Российской Федерации, на основании соглашений свои полномочия государственного (муниципального) заказчика или которому в соответствии со статьей 13.3 Федерального закона от 29 июля 2017 года N 218-ФЗ "О публично-правовой компании по защите прав граждан - участников долевого строительства при несостоятельности (банкротстве) застройщиков и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" передали на основании соглашений свои функции застройщика) строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, снос объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта. Застройщик вправе передать свои функции, предусмотренные законодательством о градостроительной деятельности, техническому заказчику.

Согласно части 3 статьи 52 ГрК РФ лицом, осуществляющим строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства (далее - лицо, осуществляющее строительство), может являться застройщик либо индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, заключившие договор строительного подряда. Лицо, осуществляющее строительство, обеспечивает соблюдение требований проектной документации, технических регламентов, техники безопасности в процессе указанных работ и несет ответственность за качество выполненных работ и их соответствие требованиям проектной документации и (или) информационной модели (в случае, если формирование и ведение информационной модели являются обязательными в соответствии с требованиями настоящего Кодекса).

При осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или техническим заказчиком, застройщик или технический заказчик должен подготовить земельный участок для строительства и объект капитального строительства для реконструкции или капитального ремонта, а также передать лицу, осуществляющему строительство, материалы инженерных изысканий, проектную документацию, разрешение на строительство. При необходимости прекращения работ или их приостановления более чем на шесть месяцев застройщик или технический заказчик должен обеспечить консервацию объекта капитального строительства (часть 4 статьи 52 ГрК РФ).

Как разъяснено в абзаце втором пункта 6 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2011 N 11 "О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", субъектами ответственности за административное правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, могут являться застройщик (заказчик по договору строительного подряда), поскольку в силу статьи 51 ГрК РФ на нем лежит обязанность по получению разрешения на строительство, а также иные лица, осуществляющие соответствующие работы, например, подрядчик или субподрядчик, так как они обязаны удостовериться в том, что застройщик, привлекая их к осуществлению работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, обладает соответствующим разрешением на строительство.

Согласно статье 58 ГрК РФ лица, виновные в нарушении законодательства о градостроительной деятельности, несут дисциплинарную, имущественную, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, Предприятие является генеральным подрядчиком на основании заключенного с Министерством обороны (государственным заказчиком) государственного контракта на выполнение проектно-изыскательских и строительно-монтажных работ по объекту: "Комплекс зданий и сооружений Пермского суворовского военного училища на 560 мест УСТК СТАРТ" (шифр объекта ПМ-СВУ/Старт), то есть осуществляет строительство указанного Объекта.

Материалами дела подтверждается (Государственный контракт N 2021187375242554164000000 от 19.02.2020; постановление о возбуждении дела об административном правонарушении от 05.08.2020) и по существу Предприятием не оспаривается факт осуществления строительства объекта капитального строительства (шифр объекта ПМ-СВУ/Старт) в отсутствие разрешения на строительство, что образует объективную сторону состава правонарушения, ответственность за которое установлена частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

Акт непредставления необходимой документации, как и наличие обязанности по ее представлению, обществом по существу не оспорены.

Привлекая субподрядную организацию к осуществлению работ по строительству, Предприятие должно было передать последней соответствующее разрешение на строительство.

Вопреки позиции заявителя жалобы, ФГУП "ГВСУ N 4", являясь генподрядчиком, и принимая непосредственное участие в процессе организации и осуществления строительства объекта капитального строительства, не приняло мер по предотвращению строительства без разрешения на строительство.

Заявитель жалобы указывает на то, что в его действиях (бездействии) отсутствует признак противоправности, поскольку ФГУП "ГВСУ N 4" строительно-монтажные работы своими силами не выполняло, фактически для выполнения работ привлечен подрядчик ООО "Строительные ресурсы", который, в свою очередь, привлек субподрядчика, и по состоянию на 08.09.2020года подрядчик (субподрядчик) не уведомили генерального подрядчика о начале строительных работ (забивке свай), а по собственной инициативе приступили к выполнению работ, без разрешения на строительство.

Указанный довод подлежит отклонению, поскольку из анализа договора на выполнение работ от 26.03.2020, заключенного между генеральным подрядчиком ФГУП "ГВСУ N 4" и подрядчиком ООО "Строительные ресурсы", следует, что в силу пункта 7.2.24 датой начала фактического пользования использования Строительной площадки для производства работ на объекте является дата принятия Строительной площадки Подрядчиком (заявитель указывает, что фактически строительная площадка передана по акту 13.04.2020), в пункте 5.1 раздела 5 "Сроки и порядок выполнения работ" стороны согласовали срок начала работ - дата подписания сторонами данного договора, то есть 26.03.2020 г.

По договору субподряда, заключенному между подрядчиком ООО "Строительные ресурсы" и субподрядчиком ООО "Строительный форум" от 10.06.2020года, забивка свай субподрядчиком произведена 23.06.2020 г.

Между тем, ни по состоянию на дату согласованного сторонами в договоре начала работ 26.03.2020, ни на дату исполнения договора 23.06.2020 г., разрешение на строительство не получено.

Поскольку материалами дела подтверждается выполнение субподрядчиком ООО "Строительный форум" договорных обязательств по погружению (забивку) 168 свай на объекте: "Комплекс зданий и сооружений Пермского суворовского военного училища на 560 мест УСТК СТАРТ" (акты форм КС-2, КС-3, общий журнал работ и журнал погружения (забивки) свай, без разрешения на строительство, то наличие в действиях ФГУП "ГВСУ N 4" объективной стороны правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, является доказанным.

Согласно статье 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Доказательств, принятия ФГУП "ГВСУ N 4" всех необходимых мер для соблюдения требований действующего законодательства и недопущения работ по строительству объекта капитального строительства в отсутствие соответствующего разрешения, в материалах дела не имеется.

Исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства в порядке, предусмотренном статьей 71 АПК РФ, суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о наличии в действиях ФГУП "ГВСУ N 4" вины в совершении административного правонарушения и, соответственно, состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

Судом апелляционной инстанции не принимаются доводы общества о том, что его действия могли быть квалифицированы по части 1 статьи 9.4 КоАП РФ как нарушение правил строительного контроля.

Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства.

Разрешение на строительство выдается применительно к конкретному объекту капитального строительства, имеющего определенные технические (проектные) характеристики.

Как указано ранее, в ходе проверки было выявлено именно строительство обществом объекта капитального строительства в отсутствие разрешения на строительство.

Таким образом, допущенное правонарушение не может быть квалифицировано как нарушение правил строительного контроля.

Существенных нарушений процедуры привлечения к административной ответственности, не допущено.

Решение суда первой инстанции о привлечении к административной ответственности принято в пределах установленного статьей 4.5 КоАП РФ срока давности привлечения к административной ответственности.

Обстоятельств, свидетельствующих о возможности замены административного наказания в виде штрафа на предупреждение в порядке ст. 4.1.1 КоАП РФ не имеется, поскольку данная норма может быть применена к юридическим лицам, являющимся субъектами малого и среднего юридическим лицам, при наличии обстоятельств, предусмотренных ч. 2 ст. 3.4 КоАП РФ, то есть за впервые совершенные административные правонарушения при отсутствии причинения вреда или возникновения угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей, объектам животного и растительного мира, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при отсутствии имущественного ущерба. Между тем суд апелляционной инстанции указанных обстоятельств не установил.

Каких-либо исключительных обстоятельств, позволяющих признать правонарушение малозначительным, судом не установлено. С учетом характера и степени общественной опасности правонарушения, суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции об отсутствии оснований для применения статьи 2.9 КоАП РФ.

Суд первой инстанции, исходя из конкретных обстоятельств дела, принимая во внимание характер административного правонарушения, с целью наложения справедливого и соразмерного административного наказания, с учетом характера и степени общественной опасности, руководствуясь положениями части 3.2, части 3.3 КоАП РФ, назначил ФГУП "ГВСУ N 4" наказание в виде административного штрафа в размере 250 000 рублей, то есть ниже низшего предела административного штрафа, предусмотренного санкцией части 1 статьи 9.5 КоАП РФ. Оснований для переоценки данных выводов суда первой инстанции суд апелляционной инстанции не усматривает.

Ссылка заявителя жалобы на судебную практику признана несостоятельной и отклонена, так как вопрос о наличии или отсутствии оснований для привлечения к административной ответственности в каждом случае рассматривается судом применительно к конкретным обстоятельствам дела.

Суд первой инстанции полно и всесторонне исследовал материалы дела, доказательства получили надлежащую правовую оценку, с которой суд апелляционной инстанции согласен.

При указанных обстоятельствах оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы у суда апелляционной инстанции не имеется.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в силу статьи 270 АПК РФ, основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 23 сентября 2020 года по делу N А50-19010/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий

Н.М. Савельева

Судьи

Е.В. Васильева Е.Ю. Муравьева