Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 10 декабря 2020 г. N 06АП-5490/20 по делу N А04-2211/2020

г. Хабаровск

10 декабря 2020 г.

А04-2211/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 03 декабря 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 10 декабря 2020 года.

Шестой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Иноземцева И.В.

судей Брагиной Т.Г., Жолондзь Ж.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Ашуровой Г.Х.

при участии в судебном заседании: в отсутствие представителей сторон

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Амурской области

на решение от 01.09.2020

по делу N А04-2211/2020

Арбитражного суда Амурской области

по иску муниципального бюджетного учреждения Ивановского района "Ивановское" (ОГРН 1192801006980, ИНН 2827010030)

к Министерству социальной защиты населения Амурской области (ОГРН 1072801009148, ИНН 2801123865), Министерству финансов Амурской области (ОГРН 1072801008928, ИНН 2801123618)

о взыскании 1 206 072 руб.

третьи лица: государственное казенное учреждение Амурской области - управление социальной защиты населения по г. Благовещенску и Благовещенскому району (ОГРН 1082801000370, ИНН 2801128119), государственное казенное учреждение Амурской области - управление социальной защиты населения по Ивановскому району (ОГРН 1082827000090, ИНН 2816008424), администрация Ивановского района (ОГРН 1022801197451, ИНН 2816004613), Правительство Амурской области (ОГРН 1072801009115, ИНН 2801123826)

УСТАНОВИЛ:

муниципальное бюджетное учреждение Ивановского района "Ивановское" (далее - МБУ "Ивановское", истец) обратилось в Арбитражный суд Амурской области с исковыми требованиями, уточненными в порядке статей 46, 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к Министерству социальной защиты населения Амурской области (далее - Минсоцзащиты АО), Министерству финансов Амурской области (далее - Минфин АО) о взыскании за счет средств казны Амурской области в лице Минфина убытков в размере 1 206 072 руб. за период с 01.09.2019 по 01.08.2020.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: государственное казенное учреждение Амурской области - Управление социальной защиты населения по г. Благовещенск и Благовещенскому району, государственное казенное учреждение Амурской области - Управление социальной защиты населения по Ивановскому району, Администрация Ивановского района, Правительство Амурской области (далее - ГКУ АО "Благовещенское УСЗН", ГКУ АО УСЗН по Ивановскому району, Администрация, Правительство АО, третьи лица).

Решением Арбитражного суда Амурской области от 01.09.2020 с Амурской области в лице Минфина АО за счет средств казны Амурской области в пользу МБУ "Ивановское" взысканы убытки 1 206 072 руб., судебные расходы по оплате госпошлины по иску 25 061 руб.

Не согласившись с принятым судебным актом, Минфин АО обратился в Шестой арбитражный суд арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение от 01.09.2020 и принять по делу новый судебный акт которым отказать в удовлетворении требований.

В обоснование указывает на неправильное применение норм материального права, не соответствие выводов суда фактическим обстоятельством дела.

Приводит доводы о том, что возмещение затрат перевозчику (истцу) является нецелевым использованием бюджетных средств, ввиду отсутствия законных оснований предоставления субсидии. Предоставление субсидий муниципальному бюджетному учреждению в связи с оказанием услуг по перевозке отдельных категорий граждан прямо не предусмотрена Постановлением Правительства Амурской области от 28.06.2011 N 422, истцу ранее было отказано в заключении соглашения на предоставление субсидии. Судом первой инстанции не была дана оценка правомерности оказания услуг по перевозке граждан с применением микропроцессорной пластиковой карты "Социальная карта в период с сентября 2019 года по июль 2020, осуществляя несанкционированное оказание услуг населению, истец, как участник предпринимательских отношений несет риск убытков.

Считает, что является ненадлежащим ответчиком по делу, так как Минфин АО не является лицом, на которое возложена обязанность по заключению соглашений о предоставлении субсидий. Главным распорядителем является Министерство социальной защиты населения Амурской области.

Определением Шестого арбитражного апелляционного суда от 02.11.2020 апелляционная жалоба принята к производству, судебное заседание назначено на 03.12.2020 в 11 час. 00 мин., информация об этом размещена публично на официальном сайте суда в сети интернет.

До начала рассмотрения жалобы по существу в суд поступили возражения истца, согласно которым МБУ "Ивановское" возражает против удовлетворения жалобы ответчика, указывает, что осуществление перевозок населения в рамках муниципального задания за период с 01.09.2019 по 01.08.2020 без взимания платы с отдельных категорий граждан, повлекло причинение убытков перевозчику.

Администрация Ивановского района в направленном отзыве возражает против удовлетворения жалобы ответчика, представлен отзыв.

Лица, участвующие в деле, явку представителей не обеспечили, что в силу статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не препятствовало проведению заседания.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом МБУ "Ивановское" создано для реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий по организации бесплатной перевозки обучающихся в муниципальных образовательных организациях Ивановского района Амурской области, реализующих основные общеобразовательные программы между поселениями, входящими в состав Ивановского района (пункт 3.1 Устава). Учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности (пункт 3.7 Устава).

МБУ "Ивановское" осуществляло перевозку обучающихся и иных пассажиров между населенными пунктами Ивановского района и в г. Благовещенск, в том числе льготных категорий по регулируемым тарифам на муниципальных маршрутах N 109, N 141, N 105, N 123, N 124, N 140 с администрацией Ивановского района муниципальные контракты на оказание услуг по осуществлению регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования на срок с 30.08.2019 до 31.12.2019.

В период с 30.08.2019 по 31.12.2019 МБУ "Ивановское" оказывало услуги гражданам отдельной категории, получивших в установленном порядке микропроцессорную пластиковую карту "Социальная карта" на оказание услуг по перевозке пассажиров маршрутами регулярных перевозок на территории Ивановского района.

31.08.2019 между ГКУ АО УСЗН по Ивановскому району и МБУ "Ивановское" заключен договор N 141 о предоставлении из областного бюджета субсидий юридическому лицу (за исключением государственного учреждения) индивидуальному предпринимателю, физическому лицу - производителю товаров, работ, услуг на возмещение расходов на проезд граждан отдельных категорий, получивших в установленном порядке пластиковую карту "Социальная карта".

МБУ "Ивановское" компенсированы все расходы за проезд граждан за период с 01.09.2019 по 30.11.2019.

16.12.2019 в адрес МБУ "Ивановское" поступило на подписание дополнительное соглашение о расторжении договора от 31.08.2019 N 141 с 31.08.2019 (с момента заключения).

29.01.2020 МБУ "Ивановское" обратилось в ГКУ АО УСЗН по Ивановскому району с заявлением о предоставлении субсидий за декабрь 2019 года.

ГКУ АО УСЗН по Ивановскому району письмом от 05.02.2020 сообщило о невозможности предоставления субсидии до получения ответа на запрос от Минсоцзащиты АО.

04.02.2020 МБУ "Ивановское" обратилось в ГКУ АО УСЗН по Ивановскому району о заключении договора на предоставление субсидий на 2020 год, ответ на которое не получен в связи с чем, 20.02.2020 направлена претензия.

По результатам рассмотрения, ГКУ АО УСЗН по Ивановскому району письмом от 03.03.2020 отказало в заключении договора, а также возмещении затрат по социальным картам за декабрь 2019 года.

27.12.2019 МБУ "Ивановское" обратилось в ГКУ АО "Благовещенское УСЗН" с предложением заключить договор на предоставление субсидий из областного бюджета на возмещение расходов за проезд граждан отдельных категорий, получивших в установленном порядке пластиковую карту "Социальная карта" за период с сентября по декабрь 2019 года.

ГКУ АО "Благовещенское УСЗН" отказало в заключении договора со ссылкой на нормы статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в связи с тем, что истец является муниципальным бюджетным учреждением, предоставление субсидий нарушит действующее законодательство.

В последующем между МБУ "Ивановское" и Минсоцзащиты АО велась переписка, согласно которой в направленных претензиях от 09.04.2020, от 30.04.2020, от 07.05.2020, от 07.07.2020 истец просил оплатить понесенные за период январь-июнь 2020 года расходы по перевозке граждан отдельных категорий, получивших в установленном порядке пластиковую карту "Социальная карта".

В подтверждение представлялись отчеты о количестве социальных карт с активированным транспортным приложением; отчеты о количестве совершенных поездок гражданами отдельных категорий по городским и сельским маршрутам с использованием социальных карт; отчеты о количестве совершенных поездок гражданами отдельных категорий по пригородным маршрутам, районным маршрутам, а в случае их отсутствия - по регулярным межмуниципальным автобусным маршрутам общего пользования (на расстоянии до 50 км исключительно) с использованием социальных карт.

Минсоцзащиты АО в письменных ответах (в том числе письма от 12.02.2020 N 07-33/1135, 20.04.2020 N 07-33/3331) указало на отсутствие правовых оснований для возмещения расходов на проезд и заключения договора, т.к. заявитель является муниципальным бюджетным учреждением, привело норму статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Не получив возмещение, истец обратился в арбитражный суд с рассматриваемым иском.

Проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе и отзыве на нее, изучив материалы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта по следующим основаниям.

В силу пункта 1 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс, ГК РФ) лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода) (пункт 2 статьи 15 Кодекса).

Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием (статья 16 ГК РФ).

Как следует из пункта 1 статьи 790 Гражданского кодекса за перевозку грузов, пассажиров и багажа взимается провозная плата, установленная соглашением сторон, если иное не предусмотрено законом или иными правовыми актами.

В случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организацией за счет средств соответствующего бюджета (пункт 5 статьи 790 Кодекса).

В соответствии со статьей 1069 Гражданского кодекса вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

В случаях, когда в соответствии с настоящим Кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина (статья 1071 ГК РФ).

В пункте 16 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - постановление Пленума ВАС РФ N 23) разъяснено, что при рассмотрении исков организаций, предоставивших потребителям бесплатно или по льготным ценам товары (работы, услуги) в рамках реализации установленных законом льгот, о взыскании с публично-правовых образований убытков, вызванных неполучением в связи с этим платы (далее - убытки), судам необходимо иметь в виду следующее. В тех случаях, когда публично-правовое образование в правовых актах, принимаемых во исполнение законов, установивших льготы, предусматривает последующую компенсацию не полученной от потребителей платы, неисполнение этой обязанности по компенсации влечет возникновение убытков у лица, реализовавшего товары (выполнившего работы, оказавшего услуги) по льготным ценам или без получения платы от потребителя.

Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот (пункт 19 постановления Пленума ВАС РФ N 23).

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации (в редакции на момент оказания услуг) вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с 01.01.2005 отменены льготы по проезду отдельным категориям граждан.

Данный закон предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

При этом, для реализации нового порядка предоставления льгот в Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) включена статья 26.3.1 "Участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения" и внесены изменения в статью 26.3 "Принципы финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации".

Согласно подпункту 24 пункта 2 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ (в редакции Закона N 122-ФЗ) обеспечение мер социальной поддержки льготных категорий граждан по равной доступности проезда в общественном транспорте для федеральных и региональных льготников является расходным обязательством субъекта Российской Федерации, а не Российской Федерации. При этом передача субъектам Российской Федерации полномочий по обеспечению мерами социальной поддержки ряда лиц и отнесение соответствующих расходных обязательств к расходным обязательствам субъекта Российской Федерации не лишает субъекты Российской Федерации возможности в случае необходимости решить на бюджетном уровне вопросы софинансирования Российской Федерацией льгот, предоставленных отдельным категориям граждан федерального регистра. Такие вопросы подлежат разрешению по нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 4 Закона Амурской области от 19.01.2005 N 408-ОЗ "О мерах социальной поддержки многодетных семей", устанавливаются меры социальной поддержки многодетных семей, в том числе, бесплатный проезд обучающихся в общеобразовательных организациях по образовательным программам начального общего, основного общего и (или) среднего общего образования по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по регулируемым тарифам, а также по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок по регулируемым тарифам в границах муниципального района и городского округа, являющегося административным центром данного муниципального района.

В соответствии с пунктом 5.9 постановления Правительства Амурской области от 05.06.2008 N 126 "Об утверждении Порядка предоставления мер социальной поддержки многодетным семьям" (далее - постановление Правительства АО N 126), государственное казенное учреждение Амурской области - управление социальной защиты населения по Ивановскому району осуществляет возмещение затрат в связи с проездом обучающихся в общеобразовательных организациях по регулярным маршрутам с использованием проездных документов, указанных в подпунктах 1, 2 пункта 5.1 Порядка, пассажирским транспортным предприятиям, предоставляющим услуги по перевозке пассажиров по соответствующим маршрутам и заключившим договор на обслуживание маршрутов с уполномоченным исполнительным органом государственной власти Амурской области (органом местного самоуправления), осуществляющим организацию транспортного обслуживания населения.

Возмещение затрат, предусмотренных настоящим пунктом, осуществляется в соответствии с договорами о возмещении затрат, заключенными указанным учреждением с пассажирскими транспортными предприятиями, на основании выставленных пассажирскими транспортными предприятиями счетов.

Возмещение пассажирским транспортным предприятиям затрат в связи с проездом обучающихся в общеобразовательных организациях по регулярным маршрутам с использованием транспортной карты осуществляется в соответствии с порядком, утвержденным Правительством Амурской области (пункт 5.10 постановления Правительства АО N 126).

В соответствии с Порядком предоставления субсидий пассажирским транспортным предприятиям на возмещение расходов на проезд граждан отдельных категорий, получивших в установленном порядке микропроцессорную пластиковую карту "Социальная карта", утвержденного постановлением Правительства Амурской области от 28.06.2011 N 422 "О внедрении электронной системы платежей при проезде граждан отдельных категорий на автомобильном транспорте и городском наземном электрическом транспорте по маршрутам регулярных перевозок на территории отдельных муниципальных образований Амурской области" пассажирские транспортные предприятия - организации различных форм собственности, индивидуальные предприниматели, осуществляющие перевозку граждан отдельных категорий по регулярным маршрутам с применением социальной карты, в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими деятельность пассажирского транспорта получают субсидию на возмещение расходов на проезд граждан отдельных категорий по социальной карте по регулярным маршрутам, на которых используется электронная система платежей, субсидия предоставляется за счет средств областного бюджета в объемах сумм, полученных от активации транспортного приложения социальных карт, а также превышающих стоимость активации транспортного приложения социальных карт (пункты 1.2, 1.6 Порядка).

Главным распорядителем как получателем средств областного бюджета на предоставление субсидий пассажирским транспортным предприятиям является Минсоцзащиты АО, которое на основании заявок государственных казенных учреждений - управлений социальной защиты населения по городским округам и муниципальным районам Амурской области (далее - ГКУ-УСЗН) подает в Минфин АО заявку на финансирование средств, полученных от активации транспортного приложения социальных карт, а также превышающих стоимость активации транспортного приложения социальных карт. Минфин АО в соответствии с заявкой осуществляет финансирование Минсоцзащиты АО (пункты 1.4, 1.10 Порядка).

После доведения Минфином АО финансирования, Минсоцзащиты АО направляет в ГКУ-УСЗН средства областного бюджета для перечисления субсидий пассажирским транспортным предприятиям на возмещение расходов на проезд граждан отдельных категорий по социальной карте по регулярным маршрутам, на которых используется электронная система платежей; возмещения расходов на проезд граждан отдельных категорий по социальной карте по регулярным маршрутам, на которых не используется электронная система платежей (пункты 1.3, 1.11 Порядка).

Учитывая приведенные нормы, расход на проезд граждан отдельных категорий по социальной карте по регулируемым тарифам в границах муниципального района и городского округа или межмуниципальных маршрутов относятся к расходным обязательствам субъекта Российской Федерации - Амурской области, казну которой представляет Минфин АО.

Доводы жалобы со ссылкой на нормы статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" о том, что истец является муниципальным бюджетным учреждением, финансирование которого осуществляется из местного бюджета в случае выполнения муниципального задания, а также за счет приносящей доход деятельности в связи с чем, не имеет право на субсидии отклонены судом.

Предметом спора не является вопрос предоставления субсидий. Истец выступает как юридическое лицо в организационно-правовой форме бюджетного учреждения, которое вправе осуществлять приносящую доходы деятельность согласно Уставу по перевозке пассажиров, что не противоречит положениям пункта 4 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", пункту 4 статьи 50, пункту 3 статьи 298 Гражданского кодекса.

В рассматриваемом случае истцом осуществлялась перевозка льготных категорий из с. Ивановка без взимания платы по социальным картам, категории льготников (ветераны труда, почетные доноры Амурской области, дети войны, реабилитированные, граждане, включенные в федеральный реестр и др.) и количество поездок подтверждены отчетами оператора системы социальных карт ООО "ГПС", что не оспаривается.

В период сентябрь 2019 года - июль 2020 года МБУ "Ивановское" оказало услуги по перевозке граждан маршрутами регулярных перевозок, получивших микропроцессорную пластиковую карту "Социальная карта" на сумму 1 860 093 руб., что подтверждено отчетами ООО "ГПС" о количестве социальных карт с активированным транспортным приложением, о количестве совершенных поездок гражданами отдельных категорий.

В добровольном порядке истцу возмещено расходов за период сентябрь-ноябрь 2019 года на сумму 651 256 руб., 2 765 руб. требования не заявлены, в связи чем, сумма понесенных расходов составила 1 206 072 руб. (1 860 093 руб. - 651 256 руб. - 2 765 руб.).

Договор перевозки является публичным. На территории муниципального образования Ивановский район, которое участвовало в проекте перевозке отдельных категорий граждан с применением микропроцессорной пластиковой карты "Социальная карта" (приложение N 1 к постановлению Правительства АО от 28.06.2011 N 422), регулярные пассажирские перевозки осуществлял истец, который не имел права отказать гражданам в перевозке по социальной карте.

Минсоцзащиты АО как орган исполнительной власти льгот не устанавливало, истец также не указывает требований к нему и правовых оснований, по которым Минсоцзащиты должно отвечать за возмещение выпадающих доходов от провоза льготных категорий пассажиров.

Минсоцзащиты АО перечисляло в ГКУ-УСЗН средства областного бюджета для перечисления субсидий пассажирским транспортным предприятиям на основании договоров, не получало заявок на предоставление субсидий по окончании срока действия договоров, доказательств удержания средств, выделенных из бюджета на оплату льгот не представлено, его вина в убытках истца отсутствует, в связи с чем, по отношению к данному ответчику в иске следует отказать.

В свою очередь, истец как муниципальное учреждение понес расходы в связи с перевозкой льготных категорий граждан в соответствии с нормативно-правовым актом Амурской области. В отсутствие компенсации соответствующих расходов, на стороне истца сложились убытки, которые обоснованно возмещены за счет средств казны Амурской области в лице Минфина АО.

При указанных обстоятельствах оснований к отмене решения суда и удовлетворению апелляционной жалобы не имеется. Выводы суда соответствуют установленным по делу обстоятельствам и представленным доказательствам, которым дана надлежащая правовая оценка.

Нарушений, являющихся согласно части 4 статьи 270 АПК РФ основанием для безусловной отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 01.09.2020 по делу N А04-2211/2020 Арбитражного суда Амурской области оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Дальневосточного округа в течение двух месяцев со дня его принятия, через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

И.В. Иноземцев

Судьи

Т.Г. Брагина Ж.В. Жолондзь