Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 декабря 2020 г. N 12АП-8765/20 по делу N А12-14414/2020

г. Саратов

08 декабря 2020 г.

Дело N А12-14414/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 02 декабря 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 08 декабря 2020 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Акимовой М.А.,

судей Пузиной Е.В., Степуры С.М.

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Бессоновой С.Е.

при участии в судебном заседании представителя акционерного общества "Биотех" Корнеенко Д.К., действующего на основании доверенности от 04.02.2020, выданной сроком на 5 лет,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу акционерного общества "Биотех" на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 02 сентября 2020 года по делу N А12-14414/2020 (судья Калашникова О.И.)

по заявлению акционерного общества "Биотех" (404171, Волгоградская область, р.п. Светлый Яр, ул. Студенческая, д. 8, ОГРН 1023405965989, ИНН 3426000502)

к Межрегиональному управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Астраханской и Волгоградской областям (414000, г. Астрахань, ул. Бакинская, д. 113А, ОГРН 1043000708695, ИНН 3015066698)

заинтересованные лица: Комитет природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области (400078, г. Волгоград, пр. им. В.И. Ленина, д. 102, ОГРН 1093459000557, ИНН 3442103030), Волгоградская межрайонная природоохранная прокуратура (400001, г. Волгоград, ул. Ким, д. 8),

о признании недействительным предписания,

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Волгоградской области обратилось акционерное общество "Биотех" (далее - АО "Биотех", общество, заявитель) с заявлением о признании незаконным предписания Межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Астраханской и Волгоградской областям (далее - Межрегиональное управление Росприроднадзора по Астраханской и Волгоградской областям, Межрегиональное управление, административный орган) от 28.02.2020 N 4/012-2020-ВН об устранении выявленных нарушений обязательных требований.

Решением суда первой инстанции от 02 сентября 2020 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным атом, АО "Биотех" обратился в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Межрегиональное управление Росприроднадзора по Астраханской и Волгоградской областям возражает против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве.

Межрегиональное управление Росприроднадзора по Астраханской и Волгоградской областям, Комитет природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области и Волгоградская межрайонная природоохранная прокуратура явку представителей в судебное заседание не обеспечили.

О времени и месте судебного заседания, извещены надлежащим образом, в порядке статьи 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, путём направления определения, выполненного в форме электронного документа, посредством его размещения на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в режиме ограниченного доступа.

Информация о месте и времени судебного заседания размещена на официальном сайте Двенадцатого арбитражного апелляционного суда 07 ноября 2020 года, что подтверждено отчётом о публикации судебных актов на сайте.

В соответствии со статьёй 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании, назначенном на 02 декабря 2020 года на 11 часов 00 минут, объявлен перерыв до 03 декабря 2020 года до 12 часов 00 минут.

В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц.

Исследовав материалы дела, изучив доводы жалобы, выслушав представителя заявителя, арбитражный суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что обжалуемое решение подлежит отмене, поскольку судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права.

Из материалов дела следует, что 13 декабря 2019 года в адрес Волгоградской межрайонной природоохранной прокуратуры поступило обращение гражданина Ульянова А.В. с информацией о нарушении природоохранного законодательств, а именно размещении на территории АО "Биотех" отходов производства.

15 января 2020 года на основании указанной информации, поступившей в адрес Межрегионального управления из Волгоградской межрайонной природоохранной прокуратуры, Межрегиональное управлением возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 8.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Административным органом установлено, что общество занимается производством керамического поризованного камня и одинарного облицовочного керамического кирпича, а также производит керамическую крошку двух видов по собственной технологии - "строительный щебень" и "декоративная крошка" в соответствии с ТУ 5710-001-10503305-18 от 15.05.2018, путём дробления некондиционных керамических изделий.

30 января 2020 года Межрегиональным управлением совместно с сотрудниками филиала ФГБУ "ЦЛАТИ по ЮФО" - ЦЛАТИ по Волгоградской области произведён осмотр территории АО "Биотех" с отбором проб почвы и отхода производства, размещённого на территории АО "Биотех", что отражено в протоколе осмотра от 30.01.2020 N 4/012-2020-ВН (т.1 л.д.71-79), протоколе отбора проб почвы от 30.01.2020 N 24 и протоколе отбора проб отходов от 30.01.2020 N 8 (т.1 л.д.112-115).

Результаты отбора проб почвы и отхода производства зафиксированы в протоколе измерения проб почв от 04.02.2020 N 184п, протоколах биотестирования проб почвы от 06.02.2020 N 185бо, N 186бо, протоколе измерений проб отхода от 06.02.2020 N 187о, протоколе биотестирования проб отхода от 06.02.2020 N 188бо (т.1 л.д.100-111).

Также в рамках административного дела лабораторией филиала ФГБУ "ЦЛАТИ по ЮФО" - ЦЛАТИ по Волгоградской области проведена экспертиза, в результате которой установлено, что в отобранных пробах почв имеется превышение концентраций загрязняющих веществ, по следующим показателям: алюминий - в 1,2 раза, кальций - 1,2 раза, магний - 1,2 раза и железо - в 1,2 раза (т.1 л.д.116-129).

По результатам административного расследования и лабораторных исследований Межрегиональное управление, установив, что в ходе осуществления хозяйствующей деятельности на территории р.п. Светлый Яр кадастровый номер N 34:26:090401:78 общество производило размещение отходов производства, что существенно повлияло на ухудшение качественного состояния земли, квалифицировало действия АО "Биотех" по части 2 статьи 8.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

14 февраля 2020 года в отношении АО "Биотех" составлен протокол об административном правонарушении N 4/012-2020-ВН (т.1 л.д.80-83).

Постановлением от 28 февраля 2020 года N 4/012-2020-ВН АО "Биотех" привлечено к административной ответственности по части 2 статьи 8.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 500 000 рублей (т.1 л.д.86-90).

Кроме того, 28 февраля 2020 года государственным инспектором Межрегионального управления Росприроднадзора по Астраханской и Волгоградской областям вынесено предписание N 4/012-2020-ВН об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, которым АО "Биотех" предписано устранить нарушение, выразившееся в размещении на территории р.п. Светлый Яр кадастровый N 34:26:090401:78 отходов производства в соответствии с ТУ 5710-001-10503305-18, что существенно повлияло на ухудшение качественного состояния земли, в срок до 20 ноября 2020 года (т.1 л.д.94-95).

Указанное предписание получено заявителем 28 февраля 2020 года.

Полагая, что выданное обществу предписание является незаконным и необоснованным, АО "Биотех" оспорило его в судебном порядке.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из доказанности нарушения АО "Биотех" требований норм природоохранного законодательства в связи с размещением отходов производства на своей территории, что существенно повлияло на ухудшение качественного состояния земли.

Согласно доводам апелляционной жалобы АО "Биотех" указывает, что заявителем не производилось размещение отходов производства, поскольку керамическая крошка, производимая АО "Биотех" в соответствии с ТУ 5710-001-10503305-18, не является отходом. Кроме того, по мнению общества, им не допущено ухудшение качественного состояния земли, поскольку алюминий, кальций, магний и железо являются естественными компонентами почвы.

Апелляционная инстанция считает решение суда первой инстанции подлежащим отмене ввиду несоответствия выводов установленным обстоятельствам. Из текста предписания не ясно, какое именно нарушение и каким образом необходимо устранить.

Согласно положениям части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.06.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

При этом согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия) возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Порядок организации и проведения проверок федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора), регламентированы Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ).

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений должностные лица в пределах их полномочий обязаны выдать предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда охраняемым интересам, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Исполнимость является важным требованием к предписанию и одним из элементов его законности, поскольку предписание исходит от контролирующего органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определённый срок, за нарушение которого наступает административная ответственность, предусмотренная статьёй 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Следовательно, предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, чёткие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения; требования, изложенные в предписании, не могут быть взаимоисключающими; содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, чётким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами. Оно не должно носить признаки формального выполнения требований.

Является недопустимым выявление смысла предписания путём сопоставления его текста с иными документами (актом), в которых орган (должностное лицо), осуществляющий государственный надзор (контроль) выявил факт нарушения законодательства, так как неисполнение нарушителем такого предписания ввиду его неясности приведёт к применению в отношении него санкций, предусмотренных законодательством Российской Федерации за неисполнение требований предписания.

Несоблюдение государственным органом установленных законодательством требований к форме и содержанию предписания ведёт к его неисполнению и как следствие к нарушению прав лица, в отношении которых оно вынесено.

Выданные органом надзора предписания обладают признаками ненормативного правового акта, могут быть признаны незаконными, в том числе, ввиду невозможности их исполнения, неясности содержащихся в них указаний.

Приведённые выводы соотносятся с правовой позицией, изложенной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 22.05.2017 N 309-КГ17-4669 по делу N А07-6666/2016.

Из текста оспариваемого предписание следует, что АО "Биотех" в ходе осуществления хозяйствующей деятельности на территории р.п. Светлый Яр кадастровый N 34:26:090401:78 производило размещение отходов производства в соответствии с ТУ 5710-001-10503305-18, что существенно повлияло на ухудшение качественного состояния земли. Нарушен пункт 2 части 2 статьи 13, статья 42 Земельного кодекса Российской Федерации. Срок устранения нарушения - 20.11.2020.

Признавая указанное предписание законным и обоснованным, суд первой инстанции пришёл к выводу о доказанности нарушения АО "Биотех" требований норм природоохранного законодательства в связи с размещением отходов производства на своей территории, что существенно повлияло на ухудшение качественного состояния земли.

Между тем, судом первой инстанции не дана оценка самому оспариваемому ненормативному правовому акту с точки зрения его соответствия формальным требованиям и исполнимости.

Кроме того, оставлен без оценки довод о том, что все вещества, превышение на 20 % которых инкриминируется, являются стандартными составляющими твёрдой фазы любой почвы. Апелляционный суд изучил общедоступные источники по данному вопросу и установил, что академический подход к определению состава почвы определяет как естественные составляющие минеральной части твёрдой фазы почв такие элементы как алюминий, кальций, магний и железо.

Оспариваемое предписание содержит указание на общие требования действующего законодательства без конкретизации и описания нарушения, лишь констатирующую, что АО "Биотех" в ходе осуществления хозяйствующей деятельности производило размещение отходов производства, что существенно повлияло на ухудшение качественного состояния земли. В чём именно выразилось существенное ухудшение качества состояния земли в предписании не указано и не конкретизировано, какие именно показатели качественного состояния земли отклоняются от нормальных, поэтому остаётся неопределённым, как они могут быть восстановлены.

Отсутствие в предписании указания на конкретное нарушение сделало оспоренное предписание неисполнимым. Контролирующий орган не указал способы устранения нарушений, а также действия, которые должно совершить АО "Биотех" с целью устранения нарушения, достаточно ли прекратить складирование керамической крошки, требуется ли нанести новый плодородный слой или же необходимо произвести действия по приведению имеющейся почвы в соответствие неким показателям. До каких величин должна быть снижена концентрация в почве алюминия, кальция, магния, железа не указано, каковы желаемые показатели, которым должна соответствовать почва на участке, также не указано. В материалах дела имеются данные о превышении некоторых элементов (алюминия, кальция, магния, железа) на 20 %. Однако 20% укладываются в допустимую погрешность результатов измерений по указанным веществам, согласно действующей методике. Не ясно из позиции контролирующего органа, с учётом какого диапазона допустимой погрешности измерений и согласно какой методике следует определять надлежащее состояние почвы по итогам исполнения предписания.

В связи с указанным выше у заявителя отсутствует возможность воспользоваться правом самостоятельного определения способа исполнения выданного предписания в соответствии с возложенными на него обязанностями законодательством в области охраны окружающей среды и природопользования.

Учитывая изложенное, оспариваемое предписание не соответствует требованиям, установленным действующим законодательством.

Таким образом, у суда первой инстанции отсутствовали основания для отказа в удовлетворении заявленных требований.

Согласно части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Учитывая вышеизложенное, решение суда первой инстанции в силу пункта 4 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит отмене ввиду неправильного применения норм материального права.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 02 сентября 2020 года по делу N А12-14414/2020 отменить. Принять по делу новый судебный акт.

Признать недействительным предписание Межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Астраханской и Волгоградской областям от 28.02.2020 N 4/012-2020-ВН об устранении выявленных нарушений обязательных требований.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объёме через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение, в порядке, предусмотренном статьями 275-276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

М.А. Акимова

Судьи

Е.В. Пузина С.М. Степура