Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 9 декабря 2020 г. N 04АП-5926/20 по делу N А58-2697/2020

г. Чита

9 декабря 2020 г.

Дело N А58-2697/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 07 декабря 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 09 декабря 2020 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Е.В. Желтоухова, судей В.А. Сидоренко, Д.В. Басаева, при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Володиной М.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации муниципального образования "Ленский район" Республики Саха (Якутия) на решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 29 сентября 2020 года по делу N А58-2697/2020 по заявлению Администрации муниципального образования "Ленский район" Республики Саха (Якутия) (ИНН 1414009962, ОГРН 1031400599152) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Саха (Якутия) (ИНН 1435137122, ОГРН 1031402052153) о признании недействительным предупреждения от 06.04.2020 N 02/1323,

при участии в судебном заседании:

от заявителя: Симонова О.Н., представитель по доверенности от 02.04.2019;

от заинтересованного лица: не было;

от третьего лица:

Муниципального бюджетного учреждения "Управление по эксплуатации и содержанию административных зданий "Гранит" муниципального образования Республики Саха (Якутия)" (ИНН 11414008285, ОГРН 1151450000448): Ильченко С.Е., представитель по доверенности от 28.04.2020

УСТАНОВИЛ:

Заявитель, Администрации муниципального образования "Ленский район" Республики Саха (Якутия), обратился в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Саха (Якутия) о признании недействительным предупреждения от 06.04.2020 N 02/1323.

Решением суда первой инстанции от 29.09.2020 заявителю отказано в удовлетворении требований.

Принимая указанное решение, суд первой инстанции исходил из следующего.

Содержание предупреждения о необходимости Администрации исключить из Устава третьего лица виды деятельности, перечисленные в статьях 15 и 16 федерального закона N 131-ФЗ, а именно вопросы местного значения, решение которых является полномочием органа местного самоуправления, также является обоснованным и не нарушает прав и законных интересов заявителя.

Администрация, не согласившись с выводами суда первой инстанции, заявила апелляционную жалобу, в которой просит решение отменить, требования удовлетворить.

Из апелляционной жалобы следует, что оспариваемое предупреждение антимонопольного органа не соответствует требованиям закона, поскольку суд и антимонопольный орган сделали ошибочный вывод о том, что Администрация незаконно делегировала предприятию полномочия органа местного самоуправления, основанное на неправильном установлении фактических обстоятельств дела.

Представитель Администрации в судебном заседании доводы апелляционной жалобы поддержал.

Представитель Управления в судебное заседание не явился, о месте и времени судебного заседания извещен надлежащим образом.

Представленным ходатайством Управление просит рассмотреть дело в отсутствие его представителя.

Представитель третьего лица в судебном заседании доводы апелляционной жалобы поддержал.

Представленным отзывом на апелляционную жалобу третье лицо просит удовлетворить апелляционную жалобу.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству, о времени и месте судебного заседания размещена судом апелляционной инстанции на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет 10.11.2020.

Согласно пункту 2 статьи 200 АПК РФ неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного заседания извещены по правилам частей 1, 6 статьи 121, статей 122, статей 123, 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (определение выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направлено лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и информационной системе "Картотека арбитражных дел" - kad.arbitr.ru).

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе и возражениях на нее, изучив материалы дела, включая документы, представленные участниками в электронном виде, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права и заслушав доводы сторон, пришел к следующим выводам.

На основании заявления депутата районного совета депутатов МО "Ленский район" Мурашовой Ирины Александровны перенаправленного в антимонопольный орган Министерством предпринимательства, торговли и туризма Республики Саха (Якутия) о проверке действий Администрации при создании третьего лица на предмет их соответствия Федеральному закону от 26.07.2006 N 135 "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) Управление провело проверку заявителя на предмет наличия в действиях Администрации признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Проверкой установлено, что на основании Постановления Главы Администрации от 30.09.2015 было создано муниципальное казанное учреждение "Управление по эксплуатации и содержанию административных зданий "Гранит" муниципального образования Республики Саха (Якутия)".

18.12.2017 на основании Постановления главы Администрации был изменен тип организационно-правовой формы учреждения с казенного на бюджетное учреждение.

Распоряжением главы муниципального образования от 29.12.2017 был утвержден Устав третьего лица.

На основании анализа представленных в дело документов, в том числе устава учреждения, Антимонопольный орган установил, что созданием данного учреждения и указанной редакцией устава, функции органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения установленных статьями 15 и 16 Закона об организации местного самоуправления были незаконно возложены Администрацией на лицо, которое по своей организационно-правовой форме не является органом местного самоуправления и не может входить в структуру органов местного самоуправления.

В связи с наличием в действиях Администрации муниципального района "Ленский район" Республики Саха (Якутия) (678144, PC (Я), Ленский район, г. Ленск, ул. Ленина, д.65) признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного частью 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Саха (Якутия) на основании статьи 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" предупреждает о необходимости устранения последствий нарушения, а именно:

исключить из Устава муниципального бюджетного учреждения "ГРАНИТ" MP "Ленский район" Республики Саха (Якутия) виды деятельности перечисленные в статьях 15, 16 Федерального закона от 06.10.2003 Ш31-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а именно вопросы местного значения решение которых является полномочием органов местного самоуправления.

Администрация посчитав, что указанное предупреждение нарушает его права и законные интересы и не соответствует нормам действующего законодательства, обратилась в суд с рассматриваемыми требованиями.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Статьей 66 АПК РФ установлено общее правило, что доказательства представляются лицами, участвующими в деле.

В соответствии со статьей 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.

Статьей 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" установлено, что в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения, либо о ликвидации или принятии мер по прекращению осуществления видов деятельности унитарного предприятия, которое создано или осуществляет деятельность с нарушением требований настоящего Федерального закона (далее - предупреждение) (ч.1).

Предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается (ч.2).

Поскольку Администрации вменяется нарушение ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", то антимонопольный орган обоснованно выдал Администрации предупреждение.

Учитывая, что в силу ч. 5, 6 и 8 ст. 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" Администрация обязана рассмотреть и исполнить данное предупреждение, уведомить антимонопольный орган о его исполнении, а в случае его неисполнения данное обстоятельство является основанием для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства, суд первой инстанции обоснованно принял данное требование к рассмотрению в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции считает, что правовая природа предупреждения предусматривает следующее.

Предупреждение, как ненормативный правовой акт, содержащий обязательные для исполнения требования властно-распорядительного характера, но не предусматривающие принудительных мер воздействия, поскольку выносится только в случае установления антимонопольным органом наличия признаков нарушения антимонопольного законодательства в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, при том, что следствием его неисполнения является возбуждение дела о нарушении антимонопольного законодательства и как следствие привлечение к административной ответственности.

В связи с указанным, требования, изложенные в предупреждении не могут быть взаимоисключающими, должны быть реально исполнимы, предупреждение должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю в целях прекращения и устранения выявленного нарушения, содержащиеся в предупреждении формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами. Оно не должно носить признаки формального выполнения требований (аналогия с природой предписания).

При этом исполнимость предупреждения является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предупреждения, поскольку предупреждение исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок. Неисполнение предупреждения в указанный срок является основанием для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства и не освобождает от административной ответственности.

В пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного 16.03.2016 Президиумом Верховного Суда Российской Федерации (далее - Обзор ВС РФ), указано, что судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам, как основаниям вынесения предупреждения.

По мнению антимонопольного органа при создании данного бюджетного учреждения Администрация нарушила запрет, установленный ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Частью 3 статьей 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" установлен заперт на совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, что выразилось во включение устав бюджетного учреждения отдельных полномочий муниципального образования предусмотренных ст. 15 и 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Суд апелляционной инстанции усматривает, что из ч. 3 статьей 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" следует, что установленный запрет распространяется:

- на совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов;

- наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.

Действующее законодательство не дает понятия функции органов местного самоуправления.

Статьей "Функционально-целевая характеристика местного самоуправления как основа определения его компетенции" Воронежский государственный университет. Бялкина Т. М., доктор юридических наук, заведующая кафедрой конституционного права России и зарубежных стран. 31.01.2017 предложено следующее.

"Сущностную характеристику местного самоуправления в большей степени отражает система функций, предложенная О. Е. Кутафиным и В. И. Фадеевым. По их мнению, к функциям местного самоуправления относятся следующие основные направления его деятельности:

1. Обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения.

2. Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами муниципального образования.

3. Обеспечение комплексного экономического и социального развития территории муниципального образования.

4. Обеспечение удовлетворения основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований.

5. Охрана общественного порядка.

6. Представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами11.

(См.: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2006. С. 126-137).

В большинстве публикаций к числу внутренних функций государства относят, как правило, следующие: политическую, экономическую, социальную, обеспечения прав и свобод человека и гражданина, экологическую, фискальную (налогообложения и взимания налогов), правоохранительную и некоторые др.

(Теория государства и права : учеб. для вузов / отв. ред. В. Д. Перевалов. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2006. С. 69-80 ; Рассказов Л. П. Теория государства и права : учеб. для вузов. 6-е изд. М., 2014. С. 76-83)".

Из иной научной литературы также следует, что можно выделить следующие функции муниципальных образований:

- социально-целевые функции самоуправления, которые включают:

1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения.

2) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления.

3) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования

4) обеспечение прав и интересов населения и местного самоуправления

5) охрана общественного порядка и обеспечение безопасности населения

6) представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами.

- социально-организационные функции самоуправления, которые включают:

1) сбор и анализ информации.

2) выработку и принятие управленческого решения.

3) организацию - воздействие на сознание и поведение людей.

4) регулирование - оперативное внесение изменений и дополнений в принятые управленческие решения, устранение причин и условий, нарушающих нормальный ход процесса управления;

5) координацию - обеспечение согласования и взаимодействия между участниками управленческой деятельности;

6) контроль и учет - проверка качества муниципальной деятельности.

Таким образом, под функцией органов местного самоуправления следует понимать установленное законом направление деятельности органов местного самоуправления с целью достижения конституционного предназначения органов местного самоуправления.

Для достижения конституционного предназначения (целевых конституционных установок) органами местного самоуправления, законодательно определены задачи, которые обязаны и (или) должны решать органы местного самоуправления.

Для достижения указанных целей и законодательно поставленных перед органами местного самоуправления задач, органы местного самоуправления наделены различными инструментами с помощью которых, реализуя свои полномочия они, в конечном итоге реализуют законодательно определенные функции с целью достижения конституционного предназначения органов местного самоуправления.

Таким образом, функции органов местного самоуправления и вопросы местного значения, поименованные в ст. 15 и 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ни есть синонимы.

Как понимает суд апелляционной инстанции вопросы местного значения, есть часть политического, экономического, юридического инструмента, социального инструмента, с помощью которого органы местного самоуправления реализуют свое функциональное конституционное предназначение.

Суд апелляционной инстанции считает, что ст. 15 "Вопросы местного значения муниципального района", ст. 16 "Вопросы местного значения муниципального, городского округа", 17 "Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения" Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" наполняют содержанием понятие функции органов местного самоуправления, для реализации ими политической, экономической, социальной, обеспечения прав и свобод человека и гражданина, экологической, фискальной, правоохранительной и некоторых иных функций.

При этом суд апелляционной инстанции считает, что ст. 16 "Вопросы местного значения муниципального, городского округа" Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в принципе не относится к Администрации муниципального образования "Ленский район" Республики Саха (Якутия), поскольку данный орган представляет собой - муниципальное образование "Ленский район" Республики Саха (Якутия), в то время как данная статья определяет вопросы местного значения муниципального, городского округа, к чему муниципальное образование муниципальный район не относится.

Суд апелляционной инстанции считает, что антимонопольный орган не указал в оспариваемом предупреждении конкретные функции и полномочия которые были переданы муниципальным образованием муниципальному учреждению.

Суд апелляционной инстанции также считает, что Управление не представило в суд доказательств, свидетельствующих о передаче МО "Ленский район" Республики Саха (Якутия) МЮУ "Управление по эксплуатации и содержанию административных зданий "Гранит" муниципального образования Республики Саха (Якутия)" как каких-либо функций муниципального образования, так и каких-либо прав по разрешению вопросов местного значения муниципального, городского округа.

Отсутствуют в оспариваемом предупреждении указания на факты передачи МО "Ленский район" Республики Саха (Якутия) МЮУ "Управление по эксплуатации и содержанию административных зданий "Гранит" полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, установленные ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Приведение таких фактов в отзывах и дополнениях к нему не могут быть приняты судом апелляционной инстанции во внимание, поскольку такие указания должны быть непосредственно в оспариваемом предупреждении, поскольку именно оно подлежит исполнению.

Антимонопольный орган в оспариваемом предупреждении указывает, что Администрацией муниципального образования "Ленский район" Республики Саха (Якутия) создано Муниципальное бюджетное учреждение "Управление по эксплуатации и содержанию административных зданий "Гранит" муниципального образования Республики Саха (Якутия)" и утвержден устав данного бюджетного учреждения.

В свою очередь создание органом местного самоуправления муниципального бюджетного учреждения и предоставление бюджетному учреждению полномочий осуществлять решение вопросов местного значения поименованных в ст. 15, 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" возможно исключительно в рамках части 5 ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".

Статьёй ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" установлено следующее:

"Бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (ч.1).

Бюджетное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами и уставом (ч.2).

Государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности формирует и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя (ч.3).

Бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, в сферах, указанных в пункте 1 настоящей статьи, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. Порядок определения указанной платы устанавливается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Бюджетное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности, не являющиеся основными видами деятельности, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующие указанным целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах (ч.4).

Бюджетное учреждение осуществляет в порядке, определенном Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования, полномочия соответственно федерального органа государственной власти (государственного органа), исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме (ч.5)".

Суд апелляционной инстанции, оценив предупреждение и устав бюджетного учреждения, не установил в Уставе бюджетного учреждения несоответствий положениям ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" в целом.

Ссылкам в предупреждении о нарушении ч. 5 ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", суд апелляционной инстанции не находит подтверждения, поскольку ни антимонопольный орган, ни суд первой инстанции не установили, какие функции и полномочия органа местного самоуправления по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме были переданы бюджетному учреждению.

Вывод же антимонопольного органа в предупреждении о том, что некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход признается хозяйствующим субъектом вне зависимости от того на какие цели направляются полученные денежные средства противоречит положениям п. 4 ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", в данном случае не имеет правового значения.

Как понимает суд апелляционной инстанции в соответствии с действующим антимонопольным законодательством, хозяйствующим субъектом, действительно признается любое лицо, осуществляющая деятельность приносящую доход.

Вместе с тем из бюджетного законодательства, положений Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" и ст. 9.2 названного закона в частности, следует, что средства, полученные бюджетным учреждением из внебюджетных источников, являются доходом соответствующего бюджета и используются бюджетным учреждением в рамках бюджетной росписи на цели определенные уставом бюджетного учреждения в соответствии с муниципальным заданием.

Как указывает антимонопольный орган, из содержания Устава предприятия следует, что его учредителем были определены следующие виды деятельности:

- Управление недвижимым имуществом - деятельность по обслуживанию зданий и сооружений (включая предоставление услуг и организацию процесса обслуживания);

- Управление эксплуатацией нежилого фонда - деятельность по надзору за состоянием и эксплуатацией нежилого фонда и земельных участков;

- Управление эксплуатацией жилищного фонда;

- Имущественное страхование объектов недвижимости;

- Санитарное содержание зданий и помещений (уборка территорий и аналогичная деятельность), уборка мест временного складирования твердых бытовых отходов на территории Ленского района, согласно списку объектов утверждаемому Учредителем";

- Обеспечение зданий и помещений коммунальными услугами: теплоэнергией, электроэнергией, горячим и холодным водоснабжением, водоотведением (путем заключения соответствующих договоров с поставщиками коммунальных услуг);

- Техническое обслуживание в зданиях и помещениях коммуникационных сетей, находящихся в пользовании органов местного самоуправления муниципального образования "Ленский район" Республики Саха (Якутия), а также организаций, финансируемых из средств бюджета муниципального образования "Ленский район" Республики Саха (Якутия);

- Реализации функций по эксплуатации и обслуживанию муниципального имущества, закрепленного за Учреждением на праве оперативного управления и предназначенного для обеспечения деятельности органов местного самоуправления, должностных лиц органов местного самоуправления, муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений;

- Обеспечение транспортного обслуживания муниципальных учреждений муниципального образования "Ленский район";

- Техническое обслуживание, ремонт, обеспечение запасными частями автотранспортных средств Учреждения;

- Административно - хозяйственное обеспечение деятельности органов местного самоуправления муниципального образования "Ленский район" Республики Саха (Якутия), а также организаций, финансируемых из средств бюджета муниципального образования "Ленский район" Республики Саха (Якутия);

- Организация проведения текущих и капитальных ремонтов, реконструкций объектов недвижимости Учредителя, закрепленных за Учреждением на праве оперативного управления.

При этом, пунктом 2.5 Устава третьего лица установлено, что данные виды деятельности Учреждение осуществляет на платной основе физическим лицам и юридическим лицам, не финансируемым из средств бюджета муниципального образования "Ленский район" Республики Саха (Якутия) на основе соответствующих договоров, заключённых в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Суд апелляционной инстанции, оценив Устав бюджетного учреждения считает, что указанное не свидетельствует о том, что Администрация передала функции и полномочия органов управления муниципального образования данному бюджетному учреждению.

Суд апелляционной инстанции усматривает, что из устава Муниципального бюджетного учреждения "Управление по эксплуатации и содержанию административных зданий "Гранит" муниципального образования Республики Саха (Якутия)" не следует, что оно наделено по отношению к неопределенному кругу лиц функциями и полномочиями органов управления муниципального образования, в том числе властно-исполнительскими полномочиями выраженных в осуществлении надзора, контроле, в реализации властно - распорядительных функций.

Буквальное содержание раздела 2 Устава бюджетного учреждения устанавливает:

2.1. Основной целью деятельности Учреждения является эксплуатация и содержание административных зданий и сооружений муниципального образования "Ленский район" Республики Саха (Якутия), материально-техническое обеспечение деятельности органов местного самоуправления муниципального образования Ленский район" Республики Саха (Якутия), а также транспортное обслуживание муниципальных учреждений муниципального образования Ленский район".

2.2. Для достижения указанной цели Учреждение осуществляет следующие виды деятельности:

2.2.1. управление недвижимым имуществом - деятельность по обслуживанию зданий и сооружений (включая предоставление услуг и организацию процесса обслуживания).

2.2.2. управление эксплуатации нежилого фонда - деятельность по надзору за состоянием и эксплуатацией нежилого фонда и земельных участков.

2.2.3. управление эксплуатации нежилого фонда, в том числе с внедрением энергосберегающих технологий и автоматизацией контроля и учета за потреблением коммунальных ресурсов.

2.2.4. имущественное страхование объектов недвижимости.

2.2.5. санитарное содержание зданий и помещений (уборка территорий и аналогичная деятельности), уборка мест временного складирования твердых бытовых отходов на территории Ленского района, согласно списку объектов, утверждаемому Учредителем".

2.2.6. обеспечение зданий и помещений коммунальными услугами: тепловой энергией, электроэнергией, горячит и холодным водоснабжением, водоотведением, вывозом жидких бытовых отходов, как путем заключения советующих договоров с поставщиками коммунальных услуг, так и собственными силами.

2.2.7. техническое обслуживание в зданиях и помещениях коммуникационных сетей, в том числе с внедрением энергосберегающих технологий и автоматизаций контроля и учета потребляемых коммунальных ресурсов, находящихся в пользовании органов местного самоуправления муниципального образования "Ленский район" Республики Саха (Якутия), а также организаций, финансирующих из средств бюджета муниципального образования "Ленский район" Республики Саха (Якутия).

2.2.8. реализация функций по эксплуатации и обслуживанию муниципального имущества, закрепленного за Учреждением на праве оперативного управления и предназначенного для обеспечения деятельности органов местного самоуправления, должностных лиц органов местного самоуправления, муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений.

2.2.9. обеспечение транспортного обслуживания муниципальных учреждений муниципального образования "Ленский район".

2.2.10. техническое обслуживание, ремонт, обеспечение запасными частями автотранспортных средств Учреждения.

2.2.11. административно - хозяйственное обеспечение деятельности органов местного самоуправления муниципального образования "Ленский район" Республики Саха (Якутия), а также организаций, финансируемых из средств бюджета муниципального образования "Ленский район" Республики Саха (Якутия).

2.2.12. организация проведения текущих и капитальных ремонтов, реконструкций объектов недвижимости Учредителя, закреплённых за Учреждением на праве оперативного управления.

2.3. Учреждение может осуществлять следующую, приносящую доход деятельность, соответствующую целям создания Учреждения и соответствующую этим целям, в виде платных услуг юридическим и физическим лицам:

2.3.1. Предоставление гостиничных услуг, а также услуги по временному размещению и обеспечению временного проживания.

2.3.2. Грузовые и пассажирские перевозки автомобильным транспортом. Межселенные пассажирские перевозки по маршрутам, утверждаемым Учредителем.

2.3.3. Сбор, транспортировка и размещение твердых и жидких бытовых отходов.

2.3.4. Производство электромонтажных работ, санитарно-технических работ, монтаж отопительных систем и систем кондиционирования воздуха, производство прочих строительно-монтажных работ, отделочных и иных работ.

2.3.5. Проектирование, монтаж и техническое обслуживание систем видеонаблюдения, охранно-пожарной сигнализации речевого оповещения в жилых и нежилых зданиях и помещениях.

2.3.6. Проектирование, монтаж, пуско-наладка и техническое обслуживание приборов коммерческого учета энергетических ресурсов (электроэнергия, тепловая энергия) и воды.

2.3.7. Техническое обслуживание и ремонт легковых автомобилей и лёгких грузов автотранспортных средств.

2.3.8. Иные виды деятельности исходя из целей создания Учреждения.

2.4. Виды деятельности, перечисленные в пункте 2.2. настоящего устава, Учреждение осуществляет на платной основе физическим и юридическим лицам, не финансируемых из средств бюджета муниципального образования "Ленский район" Республики Саха (Якутия) на основе соответствующих договоров, заключенных в соответствии с требованиями действующего законодательства.

2.5. Деятельность Учреждения, связанная с выполнением работ, оказанием услуг, относящихся к основной деятельности, осуществляется в соответствии с муниципальными заданиями, формируемыми и утверждаемыми Учредителем. Учреждение не вправе отказать от выполнения муниципального здания.

2.6. Учреждение вправе сверх установленного муниципального задания, а также в случаях определенных федеральными законами, в пределах установленного муниципального задания, выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным настоящим Уставом, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. Порядок определения указанной платы устанавливается Учредителем, если иное не предусмотрено федеральным законом.

2.7. Право Учреждения осуществлять деятельность, на которую в соответствии с действующим законодательством требуется специальное разрешение - лицензия, возникает у Учреждения с момента её получения или в указанной в ней срок и прекращается по исключении срока её действия, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

При этом из материалов дела следует, что за МБУ "Гранит" на праве оперативного управления закреплены следующие объекты недвижимого имущества МО "Ленский район": Здание "Статистики"; здание Администрации; гаражные боксы под легковой транспорт; 18 зданий МБОУ детских садов и школ (СОШ); здание станции юных натуралистов; здание Центра православной культуры; здание гаража с пенообразователем; 2 здания домов культуры; здание бытовых помещений (офис МБУ "Гранит"); здание теплого склада (офис МБУ "Гранит"); здание управления сельского хозяйства; нежилое помещение "Управления социальной защиты, Центра занятости населения в МКД; нежилые помещения в МКД (ФИНУ, КСО); нежилое помещение МКД (Районное управление образования, централизованная бухгалтерия).

Из указанного следует, что целью создания бюджетного учреждения является эксплуатация и содержание административных зданий и сооружений муниципального образования "Ленский район" Республики Саха (Якутия), материально-техническое обеспечение деятельности органов местного самоуправления муниципального образования Ленский район" Республики Саха (Якутия), а также транспортное обслуживание муниципальных учреждений муниципального образования Ленский район".

Следовательно, пункты устава с 2.2 по 2.7, лишь содержат перечень инструментов, с помощью которых бюджетное учреждение должно достигнуть поставленные перед ним цели, заявленные при его создании.

Суд апелляционной инстанции расценивает поставленную перед бюджетным учреждением указанную цель, как реализацию органом местного самоуправления своих функций и полномочий, путем применения правового инструмента, направленного на управление муниципальной собственностью и обеспечение самих органов местного самоуправления возможностями на реализацию ими своих функций и полномочий.

С помощью указанных действий, орган местного самоуправления, реализовав одну из своих функций, создал условия для реализации в целом системой органов местного самоуправления, возможности реализации иных функций и полномочий присущих данным органам.

Суд апелляционной инстанции также считает, что требование антимонопольного органа в предупреждении об исключении из Устава муниципального бюджетного учреждения "ГРАНИТ" MP "Ленский район" Республики Саха (Якутия) видов деятельности перечисленных в статьях 15, 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а именно вопросов местного значения, решение которых является полномочием органов местного самоуправления, не несет конкретного содержания, поскольку, как выше установил суд апелляционной инстанции, Устав предприятия не содержит указаний о передаче бюджетному учреждению каких-либо функций и полномочий органов местного самоуправления в нарушение ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Суд апелляционной инстанции считает, что в предупреждении антимонопольный орган указал лишь на инструменты, с помощью которых органы местного самоуправления реализуют свои функции, при этом без указания на то, как передача каждого из поименованных в данных статьях инструментов указывает о передаче органом местного самоуправления своих функций и полномочий.

Суд апелляционной инстанции считает, что специально созданные бюджетные учреждения своей деятельностью только способствуют органам местного самоуправления реализовывать возложенные на эти органы местного самоуправления функции и полномочия, о чем указано в ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", но само бюджетное учреждение не реализуют такие функции и полномочия.

Доказательств обратного, антимонопольный орган в суд не представил, а суд апелляционной инстанции не установил.

По мнению суда апелляционной инстанции, возложение на бюджетное учреждение отдельных обязанностей по обслуживанию нежилых помещений, которые непосредственно содействует органам местного самоуправления в реализации ими функций и полномочий органов местного самоуправления, само по себе не нарушает положений ч. 3 ст. 15. Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Единственное, на что конкретно указывает антимонопольный орган в оспариваемом предупреждении, так это на то, что "Якутским УФАС России установлено, что в Устав МБУ "ГРАНИТ" включены виды деятельности для исполнения целей учреждения по эксплуатация и содержанию административных зданий и сооружений муниципального образования (Ленский район" Республики Саха (Якутия), кроме транспортного обслуживания муниципальных учреждений муниципального образования "Ленский район", что может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции так как, данному учреждению предоставлены преимущественные условия деятельности на товарном рынке".

По мнению антимонопольного органа, "передача хозяйствующему субъекту функций органа местного самоуправления сопряжена с созданием преимущественных условий для деятельности соответствующего хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на том же товарном рынке.

Применение норм законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд либо законодательства о закупках является обязательным при условии использования средств бюджета бюджетными учреждениями.

Суд апелляционной инстанции усматривает, что указанное не связано с нарушением запрета установленного ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", поскольку обязанность бюджетного учреждения по осуществлению возложенных на него обязанностей не освобождает последнего осуществлять закупку товаров, работ и услуг с соблюдением требований как Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", так и Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

При изложенной схеме управления муниципальным имуществом избранным органом местного самоуправления, созданное бюджетное учреждение признается получателем бюджетных средств на исполнение муниципального задания, что прямо следует из устава, в связи с чем в силу п. 4 ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", оно признается субъектом правоотношений регулируемых данным законом либо в силу с частями 1 и 2.1 статьи 15 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", оно признается субъектом правоотношений регулируемых данным законом.

Суд апелляционной инстанции считает, что если антимонопольный орган полагает, что органами местного самоуправления, осуществлены действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, иных хозяйственных субъектов, по сравнению с данным бюджетным учреждением, то ему надлежало вменить иное нарушение запретов установленных Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", а не ч. 3 ст. 15 данного закона, о нарушении запрета на наделение бюджетного учреждения функциями органов местного самоуправления.

Доводы антимонопольного органа о передаче бюджетному учреждению как хозяйствующему субъекту, функций органа местного самоуправления сопряженной с созданием преимущественных условий для деятельности соответствующего хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на том же товарном рынке, суд апелляционной инстанции находит не нашедшими своего подтверждения.

Администрация, как собственник муниципального имущества обязана не только обеспечить его надлежащее содержание и обслуживание, но и использовать исключительно с целью реализации возложенных на нее функций органа местного самоуправления.

Суд апелляционной инстанции также обращает на непоследовательность выводов антимонопольного органа, который "цель создания бюджетного учреждения "для эксплуатации и содержания административных зданий и сооружений муниципального образования "Ленский район" Республики Саха (Якутия) - материально-техническое обеспечения деятельности органов местного самоуправления муниципального образования Ленский район" Республики Саха (Якутия)"" признал, как могущей привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В то же время "цель создания бюджетного учреждения "транспортное обслуживание муниципальных учреждений муниципального образования Ленский район"" к таковым не отнес, несмотря на то, что рынок услуг предоставления во временное пользование транспортных средств органам государственной власти и местного самоуправления имеет место быть, но не был исследован антимонопольным органом и был исключен из оценки обстоятельств.

Принимая во внимание, что:

- антимонопольный орган не представил в суд доказательств наличия в действиях Администрации признаков нарушения запрета установленного ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции";

- предупреждение не содержит конкретных видов функций и полномочий органов местного самоуправления, которые неправомерно были переданы, по мнению антимонопольного органа, бюджетному учреждению;

- ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не регулирует деятельность муниципального образования "муниципальный район";

- предупреждение не содержит конкретных видов функций и полномочий подлежащих, с целью исполнения предупреждения, исключению из Устава бюджетного учреждения, суд апелляционной инстанции считает, что данное предупреждение не соответствует положениям Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и является неисполненным.

С учетом указанного суд апелляционной инстанции считает, что решение суда первой инстанции подлежит отмене в порядке ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации как принятое при неполном выяснении обстоятельств, имеющих значение для дела, недоказанности имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд считал установленными, при неправильном применении норм материального права.

Требования Администрации подлежат удовлетворению.

Настоящее постановление выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем, направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в сети "Интернет".

По ходатайству указанных лиц копии постановления на бумажном носителе могут быть направлены им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства заказным письмом с уведомлением о вручении или вручены им под расписку.

Суд, руководствуясь статьями 258, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от "29" сентября 2020 года по делу N А58-2697/2020 отменить, апелляционную жалобу - удовлетворить.

Принять по делу новый судебный акт.

Предупреждение Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Саха (Якутия) от 06.04.2020 N 02/1323 признать незаконным, не соответствующим положениям Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Саха (Якутия) устранить нарушения прав и законных интересов Администрации муниципального образования "Ленский район" Республики Саха (Якутия).

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции, в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы в арбитражный суд кассационной инстанции, полномочный ее рассматривать, через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий судья

Е.В. Желтоухов

Судьи

Д.В. Басаев В.А. Сидоренко